Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административный процесс. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» и «Государственное и муниципально
.pdf
Административный
процесс
Шестое издание,
переработанное и дополненное
Рекомендовано Научно-исслед
образования и науки в качестве учебного пособия
для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки
«Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное
управление»; по научным специальностям «Административное
право; административный процесс», «Гражданский процесс;
арбитражный процесс»
Рекомендовано Международным учебно-методическим центром
«Профессиона
для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки
«Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное
управление»; по научным специальностям «Административное
право; административный процесс», «Гражданский процесс;
льный учебник» в качестве учебного пособия
арбитражный процесс»
овательским институтом
Электронные версии книг на сайте
Международной электронной библиотеки
«Образование. Наука. Научные кадры»
www.niion.org
Закон и право Москва 2023
ÓÄÊ 347.998.85(075.8)
ÁÁÊ 67.401.031.2ÿ73
À31
А.В. Петрушкина, Г.Х. Хадисов, Г.Н. Василенко, Д.Н. Шурухнова, Э.В. Маркина,
Е.О. Бондарь, С.И. Агафонов, В.А. Поникаров, Л.В. Павлова, Е.В. Сенатова
Àä
В.В. Волкова, О.В. Зиборов, С.М. Зырянов, Н.Д. Эриашвили,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
Главный редактор издательства Í
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
.Д. Эриашвили,
министративный процесс: учеб. пособие для студентов
À31 вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юрис-
пруденция» и «Государственное и муниципальное управ-
Авторы:
ление» / В.В. Волкова [и др.]. — 6-е изд.,
перераб. и доп. —
М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2023. — 207 ñ. — (Ñåðèÿ «Dura lex, sed lex»).
ISBN 978-5-238-03450-8
Агентство CIP РГБ
Административный процесс представлен как сл
административно-правовой институт. Проанализированы задачи, основные принципы, участники административного процесса. Уделено внимание «юрисдикционной» и «управл
ративного процесса. Рассмотрена структура административного процесса, виды производств.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а
также студентов, обучающихся по специальности «Государственное и
муниципальное управление».
енческой» концепциям админист-
ожный и комплексный
ÁÁÊ 67.401.031.2ÿ73
ISBN 978-5-238-03450-8
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010, 2012, 2013, 2019, 2020, 2021
Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания.
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в
какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного
разрешения издательства.
1
Сущность административного
процесса. Основные понятия
После изучения данной главы студент будет
знать
:
понятие и особенности административного процесса;
структуру административного процесса;
основные концепции административного процесса;
процессуальные полномочия участников админист-
ративного процесса;
стадии административного процесса;
процессуальные требования оформления соответст-
вующих документов;
соотношение административного процесса и админи-
стративного судопроизводства;
новеллы и современное состояние административного
судопроизводства в Российской Федерации;
уметь
:
логически и грамотно излагать и комментировать ста-
дии административного процесса;
обосновывать преимущества управленческой концепции
административного процесса;
раскрывать структуру административного процесса;
различать административный процесс и администра-
тивное судопроизводство;
владеть
системой знаний, позволяющих определить админист-
терминологическим аппаратом административно-процессу-
:
ративный процесс, административно-процессуальное
право и процессуальную науку;
ального права.
Ïîíÿòèå è îñîáåííîñòè àäìèíèñòðàòèâíîãî процесса
Административный процесс — это урегулированная
административно-процессуальными нормами деятель-
ность исполнительных органов (должностных лиц) по
рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных
административных дел, возникающих в сфере государственного
3
управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.
Специфика административного процесса, сформировавшегося в качестве теоретически выделяемой области правоотношений
внутри административного права, заключается в том, что в отличие от уголовного или гражданского процесса, где процедура
устанавливается исключительно применительно к разрешению
спорной ситуации в рамках судопроизводства, административный процесс имеет в своей основе позитивные процедуры, существующие в рамках реализации исполнительных и распорядительных правомочий субъектов государственного управления.
Управленческая деятельность органов государственного управления и должностных лиц средствами административного права
заключена в определенные процедурные рамки.
Во-первых, это совокупность, система последовательно совершаемых субъектами публичного права действий.
Во-вторых, порядок совершения юридически значимых
действий регулируется процессуальными нормами административного права.
В-третьих, административный процесс как деятельность
субъектов публичного права состоит из стадий, на каждой из
которых участниками процесса совершаются определенные
юридические действия, направленные на достижение конкретного юридического результата: принятие акта управления; выдачу юридического документа; предоставление информации и т.п.
В-четвертых, конечной целью и результатом административного процесса является реализация субъектами правоотношений прав и обязанностей на основе соответствующих материальных норм права.
Правоприменительный административный процесс направлен на разрешение на основе соответствующих норм права
конкретных жизненных ситуаций, в том числе юридических
конфликтов в сфере исполнительной власти. Он включает в
себя следующие виды деятельности:
1) властно-организующую деятельность органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти и
должностных лиц;
2) деятельность физических и юридических лиц по реализации
своих прав и законных интересов, а также по исполнению возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления.
Деятельность физических и юридических лиц по реализации принадлежащих им на основе правовых норм субъективных прав и обязанностей, направленная на удовлетворение их
4
законных интересов, является правореализующим процессом,
который во многих ситуациях требует одновременной реализации органами государственного управления и органами местного самоуправления их властных полномочий в рамках соответствующих правил, предусмотренных административно-процессуальными нормами.
Иным видом правоприменительного административного процесса является властно-организующая деятельность компетентных
органов государственного управления и должностных лиц, а также деятельность судов по реализации возложенных на них функций по осуществлению мер административного принуждения, в
том числе по применению мер административного наказания.
Вместе с тем административный процесс имеет место при
осуществлении судами функций административной юстиции,
т.е. судебного контроля за законностью действий органов публичной власти в отношении граждан и их организаций.
Структуðà àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðîöåññà
Ïîä структурой административного процесса пони-
мается совокупность составляющих его элементов.
Это процессуальные действия и группы действий,
объединенные по каким-либо общим основаниям и
признакам. В административном праве нет единства мнений
относительно структуры административного процесса.
Критериев построения структуры несколько:
1) в зависимости от объема и степени реализации процессуальной формы, полноты законодательного регулирования процессуальных действий;
2) в зависимости от содержания процессуальных действий и
юридических дел;
3) в зависимости от последовательности совершения действий, цельности и завершенности отдельных групп процессуальной деятельности.
Административный процесс включает в себя три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию.
Административные процедуры — это упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и
образуемых этими органами государственных учреждений, направленные на реализацию предусмотренных законодательством
5
либо подзаконными нормативными правовыми актами прав и
свобод граждан, прав и законных интересов организаций.
Ïîä административной юрисдикцией понимается процесс
рассмотрения и разрешения административных споров, в том
числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами
публичной власти, применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам.
Административная юстиция подразумевает судебный контроль за законностью актов государственного управления,
принимаемых органами (должностными лицами) исполнительной власти, и актов, принимаемых органами местного самоуправления.
Основíûå êîнцепциè àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðîöåññà
Юрисдикционная концепция сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о
сущности и структуре процесса, выработанных в
ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса.
B.C. Тадевосян определял административный процесс как
определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений
1
.
По мнению Н.Г. Салищевой, административный процесс —
это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также приме-
2
нение мер принуждения
.
Указанная концепция признает равнозначными содержание
понятий «административный процесс» и «гражданский процесс» (или «уголовный процесс») и понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является «способом
обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы». Так, О.В. Иванов утверждает, что процесс — это специальная деятельность, имеющая
1
Советское государство и право. 1963. ¹ 1. С. 131.
2
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 2.
6
целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права1.
В рамках юрисдикционной концепции понятия «процесс» и
«производство» находятся в своеобразном соотношении, при
котором процесс оказывается понятием более узким.
Соответственно и процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только административно-правовые нормы, определяющие процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения. Таким образом, в общем виде административный
процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли
как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения».
Управленческая концепция. Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления2.
По мнению В.М. Манохина, административный процесс —
не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления,
но это прежде всего порядок реализации аминистративно-правовых
норм3.
Если Д.Н. Бахрах отмечает, что «особенностью административного процесса является то, что он реализует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению
споров и применению принудительных мер, но и деятельность
по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать,
положительного характера»4. Авторы считают, что понятие «административный процесс» следует толковать с двух точек зрения
(в дифференцированном порядке): это процесс управления государством и управленческая деятельность всех субъектов управле-
1
Иванов О.В. Рец. на кн.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР //
Труды Иркут. гос. ун-та. Т. ХХХIХ. Сер. юридическая. Вып. 7. Ч. 11. 1965. С. 256.
2
Ñì.: Петров Г.И. О кодификации советского административного права //
Советское государство и право. 1965. ¹ 5. С. 33.
3
Ñì.: Манохин В.М. Органы советского государственного управления. Саратов,
1962. Ñ. 44—45.
4
Советское государство и право. 163. ¹ 1. С. 131.
7
ния и их должностных лиц; это процесс реализации норм законов об административной ответственности, только в рамках
процессуальных правил, предписанных КоАП РФ1.
Признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процедурный характер регулирующих их норм. Собственно, процесс — это всякая
исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая
на основе определенных процессуальных правил, совокупность
которых и составляет административный процесс в целом. Посредством административного процесса происходит реализация
всех материальных норм административного права.
Деятельность по реализации регулятивных норм административного права составляет особенность административного
процесса по сравнению с другими видами процесса.
Таким образом, административный процесс:
1) это юридическая форма реализации исполнительной власти, следовательно, имеет ярко выраженную юридически управленческую природу;
2) реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а
также другими субъектами, что составляет основу его динамичности;
3) обеспечивает реализацию материальных норм российского права;
4) состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера;
5) состоит из процессуальной деятельности уполномоченных субъектов и административно-правовых отношений.
Стадии аäìèнистратèâíîãî ïðоцесса
Административный процесс — это такая деятельность,
в ходе осуществления которой складываются, из-
меняются и прекращаются отношения, регулируемые административно-процессуальным правом как самостоятельной процессуальной отраслью российского права.
1
Ñì.: Васильев Ф.П. Процессуальные особенности в административной ответствен-
ности в России / Предисл. д-ра экон. наук, проф., канд. юрид. наук Н.Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 590.
8
Подобно другим разновидностям юридического процесса, административный процесс представляет собой определенную процедуру, складывающуюся из предусмотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников
процесса. Исходя из этого, общая теория права, в том числе наука
административного права, различает в названной процедуре определенные этапы (стадии), в пределах которых участники административного процесса обязаны или правомочны совершать предусмотренные законом действия. Стадию можно определить как
часть процесса, в пределах которой участники данного административного производства выполняют обязательные или возможные
действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий данного производства.
Анализ административных производств позволяет сделать
вывод, что в них имеется различное число стадий. В максимально развернутом виде производство включает стадии:
1) возбуждения производств по административному делу;
2) установления фактических обстоятельств дела;
3) рассмотрения дела;
4) принятия решения по делу;
5) пересмотра решения по делу;
6) исполнения решения по делу.
Три из названных являются обязательными стадиями производства по административному делу: возбуждение дела, принятие решения и исполнение решения по делу. Иные стадии в
зависимости от сложности административного дела и волеизъявления участников могут либо совмещаться с основными стадиями, либо отсутствовать в производстве. Поэтому они называются факультативными стадиями.
Каждая стадия имеет свои особенности.
Возбуждение производства по административному делу состоит в том, что субъект, уполномоченный вести дело, получает
информацию от заинтересованных участников производства
или из иных источников, которая является поводом к возбуждению дела. Информация, как правило, поступает в установленной форме — устной или письменной: заявление, жалоба, ходатайство, рапорт, иные официальные документы или неофициальная информация (сообщения СМИ и т.п.). Информация
надлежащим образом учитывается, регистрируется и передается
уполномоченным лицом, как правило, руководителю органа вла-
9
сти или учреждения для предварительной, в том числе и юридической, оценки и принятия управленческого решения по порядку дальнейшей работы с первичной информацией. В отдельных производствах (контрольно-надзорных, об административных правонарушениях) первичная информация оформляется. По делам о принятии нормативных актов управление
принимает решения в виде протоколов и других документов
по инициативе уполномоченных лиц о подготовке нормативного акта, исполнителях, сроках и других обстоятельствах
движения дела. По правоприменительным делам стадия завершается принятием решения о возбуждении (отказа в возбуждении) дела в виде резолюции руководителя о движении
дела либо в виде отдельного документа (протокола, постановления, акта, определения и т.п.) с последующим направлениям по подведомственности.
Стадия установления фактических обстоятельств дела в зависимости от вида производства может включать проверки поданных документов и соблюдение нормативных требований (например, при лицензировании), служебные проверки (по дисциплинарным производствам), проведение экспертиз и иных исследований (при проведении конкурсов, аттестации учреждений,
сертификации товаров и услуг, установлении факта инвалидности и т.п.), изучение личных и профессиональных качеств граждан (кадровое производство, производства о допусках и др.),
проведение административного расследования по делам об административных правонарушениях и иные действия, направленные на получение фактической информации, имеющей значение
для принятия объективного решения по делу. Стадия завершается принятием промежуточного решения (заключения, акта, ходатайства, постановления, представления и т.п.) либо проекта
решения по делу. Материалы проверок и иных действий по установлению фактических обстоятельств вместе с итоговым документом по стадии направляются должностному лицу либо органу на расследование. По правотворческим производствам на
этой стадии и создается проект нормативного акта управления,
пояснительная записка к нему, экспертные заключения и другие
документы.
Стадия рассмотрения административного дела охватывает
действия, направленные на исследование и оценку всех обстоятельств дела, формирование верного варианта решения по делу.
Коллективный орган или уполномоченное лицо, исследуя материалы дела и непосредственно получая информацию от участников производства, устанавливает обстоятельства дела и дает
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]