Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административный процесс. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» и «Государственное и муниципально
.pdf
им юридическую оценку. Завершается стадия формированием
юридической оценки фактических обстоятельств дела, резолютивной постановкой задачи в виде резолюции соответствующим исполнителям по подготовке проекта решения (приказа,
лицензии, сертификата, удостоверения, заключения, ответа,
постановления, протокола и т.п.) или собственно подготовкой
проекта решения. В нормотворческих процедурах на этой стадии правовой акт управления проходит согласование с заинтересованными субъектами управления.
Стадия принятия решения по административному делу – центральная стадия, поскольку в ней принимается решение по делу,
т.е. индивидуально-правовой акт управления, акт правосудия
или нормативный акт. Отличаясь по юридическим свойствам, он
является юридическим результатом по административному делу.
Его содержание определяется юридической оценкой исследованных фактических обстоятельств дела, процессуальная форма —
особенностями производства, установленными процессуальными нормами. Дела распорядительные завершаются чаще всего
принятием приказа либо подписанием правонаделительных документов. Юрисдикционные — принятием постановления или
определения по делу, о решении спора или применении наказания, административного принуждения приказом или в иной
форме. Принятие решения сопровождается итоговой юридической оценкой всех обстоятельств дела. Правотворческие производства завершаются подписанием окончательного сформулированного с учетом мнения согласовавших его субъектов текста
нормативного правового акта управления. Решение по делу доводится до сведения заинтересованных лиц, а нормативные документы, не содержащие информации с ограниченным доступом,
публикуются.
Пересмотр решения по административному делу — факультативная стадия административного процесса. Возникает по
инициативе заинтересованных участников производства, оформляется в виде жалобы или заявления либо по инициативе органов административного надзора — вышестоящих должностных
лиц, специальных контрольно-надзорных органов (служб) в
системе исполнительной власти и протестов прокуроров. Решения могут быть пересмотрены административными органами, рассматривавшими дело, или судами. Пересмотр решения
состоит в проверке законности и обоснованности вынесенного решения. Пересмотр решения не всегда влечет приостановление исполнения решения. Возможен пересмотр решения и
после его исполнения.
11
Стадия исполнения решения по административному делу состоит в совершении действий, направленных на реализацию
предписаний, содержащихся в решении по делу. По правоприменительным делам исполнение завершается публикацией нормативных актов государственного управления. Соблюдение
правил, содержащихся в этих актах, участниками регулируемых
правоотношений находится за пределами данного производства. Исполнение юрисдикционных решений заключается в применении наказания, в совершении действий по установлению
ограничений, изъятию материальных благ, ухудшению организационно-служебного положения и других. Решения по правонаделительным производствам исполняются посредством выдачи соответствующих правоустанавливающих, регистрационных,
лицензионных, разрешительных и иных подтверждающих и
дающих субъективное право документов, вручения наград и
предметов поощрения, заключения контрактов, предоставления
доступа к иным благам. После исполнения решения производство по административному делу прекращается, а к материалам
дела приобщаются исполнительные документы.
Íîâåëëû è ñîâðåìåííîå ñîñòîÿíèå àäìèíèñòðàòèâíîãî
судопроèзводства в Ðîссийскоé Ôåдерациè
Об административном судопроизводстве в Российской
Федерации впервые в официальном порядке упомянуто
в ст. 118 Конституции РФ. В ст. 126 Конституции РФ
указано на административные дела, рассматриваемые
судами общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ.
Административное судопроизводство — необходимый органический элемент института административной юстиции. О необходимости введения этого института теперь уже не только
научные работники, но и политики и законодатели не спорят.
Проблема заключается в том, в каких организационноправовых формах наиболее эффективно будет действовать этот
институт в современных условиях, какие полномочия органов
судебного контроля за законностью действий (решений) публичной администрации должны найти законодательное закрепление. Естественно, возникает проблема регулирования процессуальной стороны деятельности соответствующих судов.
Кодекс административного судопроизводства РФ (далее —
КАС РФ) является результатом кодификации законодательства,
регулировавшего отношения в сфере административного судопроизводства.
12
В КАС РФ систематизированы нормы, регулирующие порядок осуществления административного судопроизводства при
рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской
Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями
административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также других дел, возникающих из административных и
иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью
осуществления государственных или иных публичных полномочий. Предусмотрена мера предварительной защиты в виде
запрета применения оспариваемого нормативного правового
акта в отношении административного истца.
Теоретики процессуального права и юристы-практики (судьи,
должностные лица административных органов, государственные и
муниципальные служащие) по-разному оценивают и характеризуют процессуальные нормы КАС РФ; начатая дискуссия пока не
завершена; продолжаются «непримиримые» споры о назначении
этого процессуального закона, о «природной» взаимосвязи структуры и содержания КАС РФ с ГПК РФ и АПК РФ (цивилистическим процессом), о юридическом значении административнопроцессуальных правовых норм, обеспечивающих надлежащий
1
порядок рассмотрения и разрешения административных дел
.
За время действия КАС РФ законодатель принял уже 16
федеральных законов, которые внесли в него изменения и дополнения. Как правило, законодательные новеллы носили
1
Ñì.: Боннер А.Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность, или спор процессуалиста и административиста //
Закон. 2016. ¹ 7. С. 24—51; Îí æå. Административное судопроизводство в
Российской Федерации: миф или реальность (или спор процессуалиста и административиста) // Вестник гражданского процесса. 2016. ¹ 5. С. 11—53;
Сахнова Т.В. Административное судопроизводство: проблемы самоидентификации // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. ¹ 9. С. 35—40; ¹ 10. С. 45—48;
Старилов Ю.Н. К дискуссии о Кодексе административного судопроизводства
Российской Федерации // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2017. ¹ 2. С. 19—44; Îí
æå. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: значение для судебной и административной практики и проблемы организации
преподавания учебного курса // Административное право и процесс. 2015. ¹ 7.
С. 9—14; Îí æå. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства // Ежегодник публичного права 2015:
административный процесс. М., 2015. С. 299—331; Îí æå. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации — надлежащая основа для
развития административно-процессуальной формы и формирования нового
административного процессуального права // Журнал административного судопроизводства. 2016. ¹ 1. С. 29—38; и т.д.
13
уточняющий или детализирующий характер; они отчасти развивали гарантии и принципы организации и функционирова-
ния судов общей юрисдикции, рассматривающих административные дела. Краткий обзор внесенных изменений в КАС РФ
заключается в следующем:
1) дополнена глава о представительстве в суде; изменилась
ст. 55, в которой установлено, что представителями в суде по
административным делам кроме адвокатов могут выступать
также иные лица, обладающие полной дееспособностью, не
состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование;
2) усилено использование в административном судопроизводстве потенциала информационно-телекоммуникационной
сети Интернет; обеспечена возможность направления в суд административного иска, заявлений, жалоб, представлений и
иных документов в электронном виде; определен порядок выполнения судебных актов в форме электронного документа;
3) уточнены судебные процедуры по подаче административного искового заявления о присуждении компенсации за нарушение права на уголовное судопроизводство в разумный срок
или права на исполнение судебного акта в разумный срок;
4) КАС РФ дополнен новой главой (31.1), содержащей
нормы, устанавливающие судебный порядок защиты интересов
несовершеннолетнего или недееспособного лица в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства,
которое необходимо для спасения жизни;
5) расширен перечень административных дел, подведомственных судам общей юрисдикции, за счет включения в него
дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; в связи с
этим изменено название главы 21, которая была дополнена
новой ст. 217.1, детализирующей порядок рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;
6) установлена подсудность административных дел мировым
судьям, а в систему административного судопроизводства
включено производство по административным делам о вынесении судебного приказа (новая глава 11.1).
Пленумом Верховного Суда РФ приняты постановления от
27 сентября 2016 г. ¹ 36 «О некоторых вопросах применения
14
судами Кодекса административного судопроизводства Россий-
1
ской Федерации»
, от 16 мая 2017 г. ¹ 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лише-
2
ния свободы»
; от 13 июня 2017 г. ¹ 21 «О применении судами
мер процессуального принуждения при рассмотрении админи-
3
стративных дел»
.
Пленум Верховного Суда РФ исключил из практики применения КАС РФ некоторые публично-правовые споры. Например, не должны рассматриваться в порядке, установленном
КАС РФ, споры о признании недействительными (незаконными) актов государственных органов и органов местного самоуправления, если их исполнение привело к возникновению,
изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (ч. 4 ст. 1 КАС РФ, ч. 1 ст. 22 ГПК РФ, ст. 8 ГК РФ).
В эту группу споров Пленум Верховного Суда РФ включил
служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и
прохождением различных видов государственной и муниципальной службы.
Из практики применения КАС РФ исключены экономические споры. Пленумом установлен запрет на рассмотрение других дел, связанных с осуществлением предпринимательской и
иной экономической деятельности (которые отнесены законом
к компетенции арбитражных судов в соответствии с § 1 главы 4
Арбитражного процессуального кодекса РФ).
Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном
КАС РФ, не связанные с реализацией публичных полномочий
дела по внутрикорпоративным спорам, возникающие между
адвокатами и адвокатскими палатами, нотариусами и нотариальными палатами, медиаторами и постоянно действующим
коллегиальным органом управления саморегулируемой организации медиаторов, а также между членами и органами управления иных саморегулируемых организаций, которые подлежат
4
рассмотрению в исковом порядке
.
1
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. ¹ 11. С. 2—15.
2
ÐÃ. 2017. 24 ìàÿ.
3
Òàì æå. 20 èþíÿ.
4
Старилов Ю.Н. К дискуссии о кодексе административного судопроизводства
Российской Федерации. С. 19—44.
15
2
Источники административнопроцессуального права
После изучения данной главы студент будет
знать
:
понятие источников административно-процессуального
права;
виды и формы источников административно-процессу-
ального права;
требования, предъявляемые к источникам администра-
тивно-процессуального права;
полномочия субъектов Российской Федерации в об-
ласти административно-процессуального права;
уметь
:
пользоваться источниками административно-процессуаль-
ного права;
анализировать источники административно-процессу-
ального права;
владеть
системой источников административно-процессуального
норм, иначе говоря, правовые акты нормативного характера, содержащие общие и общеобязательные правила.
Источником административно-процессуального права следует
считать юридический акт, содержащий административно-процессуальные нормы. Следует иметь в виду, что существует большое
количество и значительное разнообразие таких актов как по форме (не зависит от юридических свойств акта, а определяется особенностью структуры акта)
навыками поиска административно-процессуальных норм.
Ïîíÿòèå «èñòî÷íèê àäìèíèñòðàòèâíî-процеññóàëüíîãî
ïðàâà»
Ïîä источником административно-процессуального права нами подразумеваются внешние формы юридиче-
ского закрепления административно-процессуальных
1
Ñì.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб.,
2008. Ñ. 91.
2
Ñì.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административ-
ное право: Учебник. М., 1996. С. 35—37.
:
права;
1
, так и по правовым свойствам2.
16
Âèäû и формы источников административного
процесñà
1. Среди правовых актов Российской Федерации
высшей юридической силой обладает Конституция
ÐÔ, принятая 12 декабря 1993 г. и в соответствии с
абз. 1 п. 1 ее раздела II вступившая в силу со дня официального опубликования, т.е. с 25 декабря
в соответствии с двумя подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ
2
опубликование Конституции РФ 1993 г.
2. Федеральные конституционные законы. Например: «О Правительстве Российской Федерации», «О военном положении».
3. Федеральные законы. Например: «Об исполнительном
производстве», «О лицензировании отдельных видов деятельности».
4. Специальными нормативными правовыми актами, регулирующими административно-процессуальное право, являются
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). По юридической силе он приравнивается к
федеральному закону, ибо был принят Государственной Думой
ФС РФ 20 декабря 2001 г. Порядок введения в действие этого
нормативного правового акта урегулирован в другом Федеральном законе «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 20 декабря
2001 г. В соответствии с со ст. 1 указанного нормативного правового акта Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях введен в действие с 1 июля 2002 г.
Разделы IV и V КоАП РФ содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения дел
об административных правонарушениях и порядок исполнения
административных наказаний.
1
. Обращаем внимание, что
состоялось второе официальное
3
1
Ñì.: ÐÃ. 1993. 25 декабря.
2
Ñì.: Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации:
Письмо Президента РФ от 19 января 2009 г. ПР-96 // РГ. 2009. 21 января;
Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации: Распоряжение Президента РФ от 10 января 2009 г. ¹7-рп // СЗ РФ. 2009.
¹ 2. Ст. 193.
3
Ñì.: ÐÃ. 2009. 21 января; ÏÃ. 2009. 23—29 января; ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 4. Ñò. 445.
17
Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ) является результатом кодификации законодательства, регулировавшего отношения в сфере административного судопроизводства.
5. Нормативные указы Президента Российской Федерации
(«О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации») и нормативные акты Прави-
тельства РФ («Положение о государственной аккредитации
высшего учебного заведения»).
6. Нормативные правовые акты федеральных министерств
(Министерства юстиции — «Об утверждении Правил рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной ре-
1
гистрации»)
.
7. Нормативные правовые акты органов государственной вла-
сти субъектов Российской Федерации. Например, Закон Красно-
дарского края
«Об административных правонарушениях».
Критерием классификации также может служить форма источника. Формы источников: положение («Положение о Министерстве образования и науки РФ»; «Положение о государственных наградах Российской Федерации»); устав (Устав Российской академии художеств); инструкция (Типовая инструкция по
делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти); правила (Правила оказания услуг подвижной связи).
1
В том числе административные регламенты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, о порядке предоставления ими государственных
услуг юридическим и физическим лицам, а также о порядке исполнения ими
государственных функций.
18
3
процессуальные
нормы
После изучения данной главы студент будет
знать
:
понятие и особенности административно-процессу-
альных норм;
структуру административно-процессуальных норм;
круг субъектов, правомочных устанавливать админист-
ративно-процессуальные нормы;
классификацию административно-процессуальных норм;
уметь
:
определять административно-процессуальные нормы;
различать процессуальные и материальные нормы ад-
министративного права;
проводить анализ административно-процессуальных
íîðì;
Административно-
владеть
системой знаний, позволяющих определить админист-
системой административно-процессуального права как
:
ративно-процессуальные нормы;
совокупности административно-процессуальных норм.
Понятие и оñобенностè
администðàтивно-пðîöессуальныõ íîðì
Административно-процессуальные нормы представляют
собой разновидность действующих в нашем обществе
юридических правил поведения людей, установленных государством. Поэтому они обладают всеми признаками,
которые вообще свойственны правовой норме.
С другой стороны, по мнению авторов, управленческие
процессы в России периодически пересматриваются, в связи с
этим закономерно следует толковать о них с учетом действующих нормативных правовых актов, которые непосредственно
19
регулируют общественные правоотношения (прежде всего, административные)
1
, имеют прямое отношение к администра-
тивным процессуальным нормам.
В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют
некоторые особенности.
1. Неодинаков круг субъектов, правомочных устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодателем, т.е. Государственной Думой
ФС РФ, как это предусмотрено п. «о» ст. 71 Конституции РФ.
Что же касается административно-процессуальных норм, то
их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и ее субъектов на основании п. «к» ст. 72
Конституции РФ.
2. Существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовнопроцессуальные нормы правомочен применять строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В несравненно более широкой сфере государственного управления, в которой реализуются функции
разветвленной системы органов исполнительной власти, круг
субъектов правоприменения административно-процессуальных
норм, естественно, более широк и многообразен.
3. Применение административно-процессуальных норм при
разрешении большинства административных дел, как правило,
не связано с необходимостью принудительного воздействия на
участников правоотношений. Принуждение предусматривается
лишь нормами, регулирующими юрисдикционные производства,
составляющие неосновную часть административно-процессуальной деятельности
4. Содержание норм зависит от особенностей вида административно-процессуальной деятельности и направленности регулируемых правоотношений (правотворческие, правонадели-
1
Или же, по мнению докторов юридических наук А.С. Дугенца, Н.А. Духно,
Ф.П. Васильева, административное регламентирование в административном
процессе следует считать самостоятельным принципом в государственном
управлении. Эти совершенно новые теоретические подходы к вопросам управления изложены ими в различных трудах, посвященных вопросам административного регламентирования. Авторы настоящей работы также придерживаются
этой позиции.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]