Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник
.pdf
Глава 23. Организация функционального управления при отраслевой структуре
23.1. Организационно-правовые формы
ведение того же учета внутри отрасли и по внутриотраслевым показателям, внутриотраслевой контроль. По признаку
масштабности можно выделить и функции локальные,
действующие в предприятиях и учреждениях, и учреждаемые этими структурами (режим трудового распорядка, мер
безопасности).
По признаку организационно-правового статуса функ ции
отраслевого управления надо разделить на два вида: одни функции оформляются в статусе органа исполнительной власти,
например, Федеральная налоговая служба. Для других функций определена иная организационная форма — структурное
подразделение в аппарате органа исполнительной власти,
например, в каждом федеральном и региональном органе есть
кадровая служба, финансовая служба.
В тех случаях, когда функции обретают статус органов
исполнительной власти и их структурных подразделений,
первые можно классифицировать еще по методам реализации
полномочий: прямое распорядительство (приказы и т.п.), рекомендации, метод оказания услуг, административный договор.
ГЛАВА 23. ОРГАНИЗАЦИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ОТРАСЛЕВОЙ СТРУКТУРЕ
23.1. Организационно-правовые формы
С появлением и вводом в практику функций управления
межотраслевого характера неизбежно возникла проблема, связанная с организационными формами реализации функций,
потому что эта реализация возможна в системе государственно-управленческих отношений лишь в качестве конкретных
субъектов отношений. Такая же проблема стояла и при формировании отраслевого управления, как было показано выше.
Как всякая новая проблема, проблема изобретения, создания
и практического использования организационных форм функциональной организации прошла долгий и извилистый путь
в своем развитии.
Начиная с реформ Петра I, в государственном механизме
учреждались специальные структуры, осуществлявшие управление на общегосударственном уровне по одной функции —
контрольные, надзорные, налоговые и другие структуры.
По мере дальнейшего роста численности отраслей государственного управления численность функциональных структур
возрастала, особенно после перехода в начале XIX столетия
к отраслевой структуре управления. В дореволюционной
России сложились и проявили себя, получили российскую
известность функциональные структуры, ведавшие учетом
и статистикой, сферой мер и весов, «питейным делом» (производством и торговлей спиртными напитками на базе государственной монополии, установленной впервые в царствование
Алексея Михайловича), государственная цензура на печатную
продукцию и другие.
В советское время бурное развитие получила система
отраслевого управления, что отмечалось выше. Прямым
следствием этого стала потребность обеспечения единства
в решении всех, или, по крайней мере, большинства общих
для отраслей вопросов общегосударственного значения, технического и социального порядка. И чем больше отраслей,
тем более необходимо единство в реализации некоторых функций и координация отраслей в этом разрезе. Это положение
можно принять за одну из закономерностей развития функциональных начал в организации отраслевого управления.
Поэтому приходится считать необходимым и оправданным
рост численности функциональных структур одновременно
с ростом численности отраслей управления. Когда число
последних перевалило за пятьдесят (40–50-е г. ХХ-го века),
а затем и далее, надо было соответственно увеличить численность функциональных структур, что и было сделано. Были
образованы государственные комитеты по планированию,
труду и заработной плате, учету и статистике, по государственной стандартизации, науке и технике и другие. Столь большое
значение функциональных начал в организации отраслевого
управления привело к конституционному закреплению круга
160
161
Глава 23. Организация функционального управления при отраслевой структуре
23.1. Организационно-правовые формы
отношений, опосредуемых функциональной структурой, в качестве сферы государственного управления.
Ну, а как обстоит дело с организацией функционального
управления сегодня, в государственном устройстве России на
основе Конституции РФ?
Логика ответа на вопрос здесь следующая. Отраслевая
структура государственного управления в российском
управлении сохранилась в своей основе, как она была охарактеризована выше. Там же были показаны изменения
в различные исторические периоды развития общества и государства, в том числе в современных условиях. Но раз так,
то и функциональная структура сохраняет свое место в государственном управлении, поскольку она составляет одно из
условий отраслевой структуры, неразрывно с нею связана.
Разумеется, организационные формы функциональной, как
и отраслевой, структуры не остались неизменными. К их
рассмотрению и перейдем: какие государственные структуры опосредуют функциональное управление, какой имеют
организационно-правовой статус, каким органам подчинены и т.д.
Исходным моментом в решении этих вопросов служит
отраслевой масштаб, в пределах которого реализуется функция управления: ограничены ли ее пределы одной отраслью,
или она ведет свои полномочия по многим или даже всем
отраслям. От этого зависит, далее, их правовой статус и организационно-правовые формы.
Функции отраслевого масштаба осуществляют внутриотраслевую деятельность и имеются практически во всех отраслях управления — государственных и негосударственных.
Это такие давно установившиеся функции, как кадровая, финансовая служба, отраслевого контроля, учета, обеспечения
отраслевой безопасности и другие. Структурной организационно-правовой формой внутриотраслевых функций является
структурное подразделение (управление, отдел, департамент
и другие) с подчинением непосредственно руководителю органа, реже — заместителю руководителя.
Организационно-правовой статус структурного подразделения закрепляется в специальном положении, а полномочия
личного состава, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,
в должностных регламентах, утверждаемых руководителем
органа или, по его распоряжению, руководителем структурного подразделения.
Далее следует группа структур иного масштаба —
они призваны обеспечивать в отраслях единство правового
регулирования и исполнения в отраслях и состоящих в них
предприятиях и учреждениях, общегосударственных, межотраслевых правил — учета, статистики, государственных стандартов и многих иных. Тем самым достигается определенная
координация в системе межотраслевой структуры. Данные
структуры многочисленны, статус их неодинаков, поэтому
рассмотрим их по отдельности.
В этой группе структур, наделенных функциональными
полномочиями, состоят три вида структур.
К первому виду отнесем те функциональные структуры,
которые имеют статус федерального органа исполнительной власти, осуществляют в централизованном порядке
порученную функцию (функции) надотраслевого управления.
Перечень таких органов, как и иных органов исполнительной власти, не является постоянным, но можно выделить те
органы, которые занимают в системе исполнительной власти
наиболее устойчивое положение. Это органы по управлению
государственными стандартами (в настоящее время Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии),
по ведению официального статистического учета и государственной статистики (Росстат), по вопросам труда и другие.
В ходе реформ этот перечень (теперь уже измененный)
пополнили такие функциональные органы исполнительной
власти, как Государственная фельдъегерская служба РФ,
Федеральная служба безопасности, Федеральная антимонопольная служба и другие. Все органы данного вида имеют-таки общие признаки: осуществляют одну (иногда две)
162
163
Глава 23. Организация функционального управления при отраслевой структуре
23.2. Механизм функционального надотраслевого управления
функции надотраслевого управления, имеют подчиненные
органы в регионах, характер полномочий — как нормотворческие (Госстандарт, Госкомстат), так и правоприменительные (ФСБ, Федеральная антимонопольная служба).
Второй вид функциональных структур, осуществляющих надотраслевое управление, охватывает исполнитель-
ные органы в статусе «службы». По Указу Президента РФ
от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» они «осуществляют функции
по контролю и надзору в установленной сфере деятельности».
Сфера деятельности контрольно-надзорных служб ограничивается либо одной отраслью, при которой служба состоит,
например служба по надзору в сфере образования и науки,
либо несколькими или всеми отраслями государственного
управления, например, Служба государственной статистики
(бывший Госкомстат), Федеральная антимонопольная служба. Службы с отраслевым масштабом деятельности (а таких
большинство) состоят при соответствующих министерствах,
службы с полномочиями по многим или всем отраслям определены в подчинение Правительства, например, указанные
выше службы по статистике и антимонопольная служба.
В заключение характеристики служб как контрольнонадзорных органов при министерствах (частью в подчинении
Правительства РФ) следует отметить, что эти службы не надо
смешивать, отождествлять с теми федеральными службами,
которые состоят не при министерствах, а находятся в подчинении Президента РФ (ФСБ, СВР и другие).
Наконец, третий вариант организационно-правового
статуса функциональных структур — это когда структура со-
стоит в аппарате министерства на положении структурного
подразделения с полномочиями управленческого характера
за пределами аппарата, т.е. с надотраслевыми полномочиями.
В таком статусе пребывали в разные периоды государственный
санитарно-эпидемиологический надзор, надзор в области землепользования, надзор в области рыбного хозяйства и другие.
В настоящее время данный вариант практически не приме-
няется, но вполне возможен, тем более, что он оформляется
не законом, а в форме указа или правительственного акта.
Завершая рассмотрение организационных форм функционального надотраслевого управления, надо подчеркнуть
с одной стороны — устойчивость, известную стабильность
функций управления, продолжающих делиться на менее
масштабные функции и пополняемых новыми функциями,
а с другой стороны — подвижность, можно сказать — постоянная изменчивость организационных форм по их реализации,
вызванная как объективными причинами совершенствования
государственного управления, так и нередко — по усмотрению
руководящих должностных лиц, что впоследствии оказывается не всегда оправданным.
23.2. Механизм функционального
надотраслевого управления
Как всякий механизм, механизм функционального надотраслевого управления определяет и регулирует порядок,
процедуру, процесс функционального воздействия, движения
той или иной функции от ее установления до практического
исполнения. Естественно, в этом процессе занято значительное число органов, должностных лиц и т.д., до физических лиц
включительно.
Главное, принципиальное положение в построении
механизма функционального надотраслевого управления
состоит в том, что весь процесс претворения в жизнь функции
четко, жестко разделяется на два этапа и, соответственно,
две части: установление, учреждение функции в нормативно-правовом порядке, возведение функции и обязанности
ее реализации в норму права, это первый этап, первая часть
действия механизма. А второй этап — и, соответственно, вторая часть — содержит исполнение функции, правоприменение
исполнителями, органами, структурными подразделениями
и многочисленными другими исполнителями. Поэтому всех
участников механизма функционального надотраслевого
164
165
Глава 23. Организация функционального управления при отраслевой структуре
23.2. Механизм функционального надотраслевого управления
управления следует по указанному критерию разделить на
соответствующие две группы:
1) органы государственной власти, устанавливающие
функцию управления и ее административно-правовой статус:
кто применяет и исполняет, их полномочия, контроль и надзор, ответственность за неисполнение и т.д.;
2) исполнители — группа, в которую входят органы власти,
структурные подразделения, должностные лица, физические
лица, юридические лица, органы контроля и надзора.
Итак, кто, в каком порядке учреждает функцию управ-
ления и устанавливает порядок ее применения?
Можно отметить следующее решение данного вопроса
в нормативно-правовой российской практике. В первой союзной Конституции в СССР содержался перечень сфер функционального управления в лице возглавлявших их органов —
государственных комитетов (планирования, труда и зарплаты
и т.д.). Последняя — 1977 года — союзная Конституция от такого варианта отказалась и перенесла перечень сфер и органов
в Закон о союзном Правительстве. Но требовались еще специальные нормативные правовые акты — положения — о каждом
государственном органе, возглавлявшем ту или иную сферу
государственного управления. По устоявшейся многолетней
практике положения утверждались Правительством. То есть
реализация конституционных положений возлагалась на
исполнительную власть, включая организацию деятельности
сфер управления, практически.
В условиях Российской Федерации в регулировании
сфер государственного управления определен свой вариант.
Конституция РФ закрепила материальное содержание функ-
ционального надотраслевого управления в ст. 71 п. «р»: метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система
и исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, официальный статистический
и бухгалтерский учет. Официальное учреждение сфер государственного управления Конституция на себя не приняла
и отнесла эту функцию к полномочиям законодательной
и исполнительной власти. По некоторым сферам управления
приняты законы или указы главы государства, например, по
стандартам, метрической системе мер; по другим сферам приняты федеральные правительственные акты.
В том же порядке определяются и практически учреждаются организационные формы сфер управления. Полный
перечень организационных структур управления сферами
содержится в президентских указах о системе и структуре
исполнительных органов государственной власти, принимаемых периодически, в данное время таким актом служат
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. и Указ Президента РФ
от 12 мая 2008 г., вслед за этим принимаются Положения
о каждом органе — Президентом (по его выбору), об остальных — Правительством.
Таким образом, механизм функционального надотраслевого управления на первом этапе — на федеральном уровне —
включает конституционные положения, на их основе — полномочия законодательной и исполнительной власти.
Второй этап, уровень механизма функционального надотраслевого управления, продолжает механизм первого этапа.
На этом, втором, этапе действующими звеньями, структурами являются также федеральные структуры. Однако на
этом единство этапов и исчерпывается, отсюда начинаются
существенные различия. Первое различие в том, что федеральные структуры на этом, втором этапе имеют полномочия
и действуют в регионах (субъектах РФ), а не на федеральном
уровне, например, в каждом субъекте РФ имеются федеральные органы по вопросам статистики и учета, государственным
стандартам, метеорологической службе и другие.
Далее, федеральные органы в регионах реализуют те же, что
и органы на федеральном уровне, функциональные полномочия, но характер этих полномочий существенно иной: они, полномочия, не централизованные, как у органов на федеральном
уровне, а оперативные. Иначе говоря, на региональном уровне
централизованная надотраслевая функция трансформируется
в функцию оперативную с соответствующими оперативными
166
167
Глава 23. Организация функционального управления при отраслевой структуре
23.2. Механизм функционального надотраслевого управления
полномочиями. Практически это выражается в том, что, если
на федеральном уровне реализация надотраслевого управления имеет форму нормотворчества (установление стандартов,
правил учета и т.д.), то на региональном уровне эти нормы
подлежат исполнению, надзору и контролю. Этот переход, эта
трансформация функционального управления всегда носила
и носит четкое и жесткое выражение и формы. Механизм
такой трансформации закреплен в законодательных актах по
каждому виду функционального управления, обычно в Положениях о функциональных органах управления.
Трансформация централизованной функции при переходе ее действия в регионы влечет весьма существенные организационно-правовые последствия.
Начнем с содержания исполнения в регионах централизованной функции в статусе оперативного управления.
В основном оно (управление) сводится к контролю и надзору
(государственные стандарты, эталоны, метрическая система
и другие), по некоторым функциям в дополнение к этому
ведется сбор сведений, установление графиков их представления, например, по государственной статистике. При этом
и тот, и другой вид деятельности ведется в прямой связи с объектами-исполнителями.
Далее, кому, каким структурам поручено осуществление
оперативных функций в регионах? Весь объем работы возложен на федеральные органы, созданные здесь, в регионах, т.е.
с региональным территориальным масштабом. Это — управле-
ния, центры, лаборатории, службы, комиссии и органы с другими наименованиями. В комплексе на территории каждого
субъекта РФ существует значительное число данных органов.
На данном региональном уровне реализации функционального управления появляется новый вопрос — об иных,
новых объемах функционального воздействия. Если на федеральном уровне такими объектами служат отрасли в лице
возглавляющих их органов, то здесь объектами становятся
весьма многочисленные и многообразные структуры, как
государственные, так и негосударственные предприятия
и учреждения, общественные объединения, физические лица,
юридические лица, короче говоря, все возможные участники
правовых отношений.
Большое число функциональных руководителей на
региональном уровне и еще большее число физических
и юридических лиц в качестве непосредственных исполнителей порождают проблему координации деятельности функциональных руководителей (органов и должностных лиц)
с тем, чтобы такая координация положительно сказалась и на
деятельности непосредственных исполнителей. В механизме
функционального управления это важный элемент. Но как
он осуществляется практически? Некоторые полномочия,
а именно: по учету и контролю за деятельностью федеральных
структур в регионе, имеет полномочный представитель президента РФ в федеральном округе, прямых управленческих
полномочий он не имеет.
Но в ходе административной реформы возникла новая
идея — расширить полномочия региональных органов в части
координации и взаимодействия органов исполнительной
власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти. Начало положено Указом
Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и территориальных
органов исполнительной власти». В Указе названы такие органы с функциональными полномочиями, как Федеральная
регистрационная служба, Федеральная антимонопольная
служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба
государственной статистики и другие. Очевидно, в дальнейшем будет иметь место продолжение этого процесса.
Трансформация централизованных функций в оперативные в региональном масштабе повлекла и еще одно следствие:
привлечение к административной ответственности за административные правонарушения в сфере функционального
управления в регионах. Из 60 органов и должностных лиц такими полномочиями, согласно КоАП РФ, наделены многие
168
169
Глава 23. Организация функционального управления при отраслевой структуре
органы: органы, осуществляющие геологический надзор,
органы, ведущие экологический контроль, органы стандартизации, метрологии и сертификации, органы государственного
статистического учета и другие. Все они наделены полномочиями по применению за соответствующие правонарушения
мер наказания, закрепленных в КоАП РФ (ст. 3.2). В механизме реализации функциональных начал административное
принуждение также необходимое звено.
РАЗДЕЛ VI. МЕТОДЫ ОРГАНИЗАЦИИ
И РЕАЛИЗАЦИИ ОТРАСЛЕВОГО
И ФУНКЦИОНАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
В двух предыдущих разделах показаны основы организации государственного отраслевого и функционального
управления в историческом аспекте и применительно к современному состоянию и перспективам.
Но для завершения полной характеристики отраслевого
и функционального управления недостает ответа на вопрос:
кто и как организует и реализует на практике отраслевое
и функциональное управление в государственном масштабе,
т.е. какие государственные органы формируют отраслевое
и функциональное управление, и какие методы при этом они
применяют. Далее, продолжением организации отраслевого
и функционального управления является уяснение того, каким образом организация управления реализуется, т.е. надо
определить, кем и посредством каких методов все это приобретает конечный результат, как положено в управленческой
деятельности (практически организующей).
Разделение всего процесса создания и функционирования отраслевого и функционального управления на два этапа — организацию и реализацию — вызвано существенными
различиями между ними. Организация отраслевого и функционального управления, изложенная выше, ведется в основном
посредством нормативно-правового регулирования, в то время
как реализация заключается преимущественно путем применения норм, т.е. как деятельность правоприменительная.
170
171
Глава 24. Методы организации государственного
отраслевого и функционального управления
Глава 24. Методы организации государственного
отраслевого и функционального управления
После таких предварительных оговорок перейдем к изложению методов организации и методов реализации отраслевого и функционального управления по отдельным главам.
ГЛАВА 24. МЕТОДЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ОТРАСЛЕВОГО
И ФУНКЦИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Методы организации государственного отраслевого
и функционального управления могут быть только велением
государственных органов, раз речь идет о государственном
управлении. Но государственное веление может быть выражено различными методами — в виде нормотворчества или
посредством правоприменения и т.д. Но здесь, в организации
отраслевого и функционального управления, есть границы
выбора методов, а именно: организация управления ведется
централизованно, в государственном масштабе, а в этом случае
пригодными будут только методы в рамках правотворчества,
что в дальнейшем изложении и отражено.
Набор, перечень методов, используемых при организации
отраслевого и функционального управления, обусловлен,
естественно, государственным устройством, теми общими
задачами, которые государство решает в тот или иной период
своего развития: в условиях высокой централизации государственного руководства предпочтение отдается одним методам,
при снижении степени централизации преобладают в определенной мере иные методы.
Бурный рост численности отраслей государственного
управления приходится на сороковые–пятидесятые годы,
когда были разделены на самостоятельные отрасли крупные
наркоматы в промышленности, на транспорте и других
отраслях, например, знаменитый в тридцатых годах Наркомтяжпром был разделен на несколько отраслей. Этот
процесс шел в легкой промышленности и других отраслях.
Формирование новых отраслей государственного управления, а затем и функциональных сфер управления, прово-
дилось, в основном, методом прямого административного
регулирования высшей государственной властью, особенно
крупные меры оформлялись как совместные постановления
ЦК КПСС и союзного правительства.
В сочетании с приказательным, чисто административным
методом применялись и иные методы. К примеру, широко
использовалось утверждение (структуры отрасли и системы
отраслевого органа, штатных расписаний и других внутриотраслевых вопросов).
Запрет как нормативно-правовой метод также состоял в числе методов, применяемых в широком масштабе.
Практически трудно назвать отрасль или функциональную
сферу, где бы не применялся запрет. Запрет ставит рамки,
пределы позитивной управленческой деятельности, выход
за которые квалифицируется как правонарушение. Можно
подтвердить, что запрет в историческом аспекте один из
вечных методов, без которого деятельность любого государства немыслима.
Разрешение как метод — также широко применяется в нормативно-правовом регулировании тех отношений, инициатором которых является заинтересованный орган, должностное
лицо, общественное объединение, граждане. Разрешение на
производство продукции предприятием после регистрации
Устава, на производство оружия и его использование, на производство взрывных работ и т.д. Рядом с разрешением следует
назвать уполномочение государственного органа или должностного лица на ведение различного рода производственных
и всяких иных дел, как правило, на определенный период. На-
пример, полномочные представители Президента в федеральных
округах и в субъектах РФ осуществляют полномочия федерального
характера в рамках, определенных законодательно Президентом
РФ. В текущей, повседневной жизни уполномочение также
применяется в значительных масштабах в хозяйственном и социально-культурном развитии.
Названные и кратко охарактеризованные методы
решения проблемы организации отраслевого и функци-
172
173
Глава 24. Методы организации государственного
отраслевого и функционального управления
Глава 25. Методы реализации отраслевого и функционального управления
онального управления применяются в течение многих
лет, действуют и в настоящее время, конечно при этом
координируются объемы их применения в зависимости
от развития государственных структур, но суть дела не
меняется.
В условиях же нового российского государственного
устройства методы решения государственных задач также
не остаются неизменными. Можно отметить более широкое применение такого метода, как признание государством вновь создаваемых отраслевых или функциональных
структур в области хозяйственного и социального развития,
например, признание за субъектами РФ многих инициатив
и мероприятий по хозяйственному строительству (дорог,
мостовых переходов, регулирование законодательства
о земле, развитие внешних экономических связей, инвестиционные меры и т.д.).
Следует отметить, далее, появление и новых, доселе
неизвестных (или мало известных) методов в решении проблем рассматриваемой области. Имеется в виду разработка
и утверждение специальных программ социального развития по хозяйственным проблемам, проблемам культуры,
здравоохранения и социального развития. Таких программ
как на федеральном, так и на региональном уровнях теперь
значительное число. Наиболее значимыми по содержанию
и порядку их реализации надо признать программы по
важнейшим, ключевым вопросам государственного управления — по улучшению демографической ситуации,
по здравоохранению, в области образования, сельского
хозяйства, программу «Жилище» и другие.
Разработка и утверждение специальных программ
в разрезе методов управления вмещается, в сущности,
в процесс планирования в отраслевом или функциональном масштабе, программа приобретает, после утверждения, статус нормативно-правового акта, проект которого
предварительно обсуждается широким кругом заинтересованных структур и лиц.
ГЛАВА 25. МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОТРАСЛЕВОГО
И ФУНКЦИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Реализация отраслевого и функционального управления
находит свое практическое выражение в учреждении и формировании конкретных организационных форм — органов,
структурных подразделений и других, в замещении личным
составов служебных должностей, наделении должностных
лиц и других работников служебными полномочиями, т.е.
должно быть сделано все необходимое, чтобы организация
отраслевого и функционального управления начала действовать в соответствии с установленными полномочиями. Вся эта
многогранная деятельность ведется тоже посредством определенных методов, которые здесь рассмотрены.
Методы реализации по своему содержанию и, следовательно, по своему виду и выражению являются продолжением
методов организации (предыдущая глава), поскольку объект
воздействия один и тот же (объект отрасли, функциональные
структуры) и общая, единая цель — привести в действие механизм отраслевого и функционального управления. Вместе
с тем, методы реализации несут на себе те особенности, которые
обусловлены оперативным, правоприменительным характером
деятельности по реализации. Новые условия государственного
строительства порождают и некоторые новые методы правоприменения в отраслевом и функциональном управлении.
Многие методы реализации по своему наименованию
совпадают с методами организации, но отличаются содержанием, поскольку они опосредуют конкретные, практически
определенные отношения субъектов этих отношений. Основные методы реализации отраслевого и функционального
управления, в указанном плане, следующие.
Метод прямого распорядительства, основной метод как
в организации, так и реализации задач управления, применяется практически во всех отраслях и сферах управления. Его
посредством решаются вопросы прогнозирования и планирования, он составляет основу реализации всего кадрового дела.
174
175
Глава 25. Методы реализации отраслевого и функционального управления
Глава 25. Методы реализации отраслевого и функционального управления
Разрешение отраслевым, внутриотраслевым и функциональным структурам на производство определенной продукции, работ или услуг, что определяется при утверждении
устава любой организации, широко применяется и в социальной сфере (в учебном процессе, на получение пособий
определенными категориями).
Уведомление как метод своим источником имеет инициативу и волеизъявление физического или юридического лица,
обращающегося к компетентному государственному органу
с извещением о проведении определенных действий, например, проведение митинга, демонстрации, шествия. Но на уведомление должна быть реакция органа (должностного лица)
положительного характера при условии, если уведомляющий
субъект соблюдает все правила проведения испрашиваемого
мероприятия. Только при таком условии уведомление приобретает юридическую силу.
Рекомендации физическим и юридическим лицам — метод
давний и широко применяемый на практике во всех отраслях
и функциональных структурах по управлению производственной и другими видами деятельности. Рекомендации приобретают правовую силу после того, как адресат примет решение
о приеме рекомендации к исполнению.
Административный договор как метод реализации управленческих задач — сравнительно новый метод (признан
в 60–70-х годах прошлого столетия), но к настоящему времени приобретший всеобщее признание и законодательное
закрепление, например в ст. 11 Конституции, признающей
разделение полномочий Федерации и субъектов Федерации по
предмету совместного ведения посредством заключения между
ними договоров. Административный договор должен отвечать
следующим требованиям: участниками, сторонами договора
должны быть органы исполнительной власти (или уполномоченные ими лица), содержание договора составляют вопросы
государственного управления, а сам договор — акт не нормативный, а правоприменительный, естественно, с небольшим
сроком действия. Практически административные договоры
имеют место в отношениях в субъектах РФ, между ними, получили применение и в отношениях по передаче государственных
полномочий органам местного самоуправления и обратно.
В содержание реализации отраслевого и функционального
управления непременно входит юридическая ответственность
участников процесса реализации, т.е. физических и юридических лиц. К настоящему времени в нормах административного
права эта проблема решена в требуемом объеме, т.е. в объеме
дисциплинарной ответственности и административной
ответственности. Общая дисциплинарная ответственность
рабочих и служащих регулируется Трудовым кодексом РФ
(за нарушения трудовой дисциплины), ответственность же за
служебные, т.е. должностные проступки определена Федеральным законом «О государственной гражданской службе
Российской Федерации». Данный закон регулирует служебную
ответственность как федеральных государственных служащих,
так и госслужащих субъектов РФ. Административная ответственность в процессе реализации отраслевого и функционального управления регулируется Кодексом об административных
правонарушениях как федеральным, так и Кодексом (или
иным законом) субъекта РФ, каждым — в объеме отведенных
полномочий. Подробно об этих видах ответственности сказано
в Общей части настоящей работы.
К методам реализации отраслевого и функционального
управления следует отнести такие два универсальных, всеобщих действия, как контроль и надзор, применяемые как в ходе
создания организационных структур (органов и структурных
подразделений), так и в их дальнейшей деятельности. О содержании этих методов подробно сказано в Общей части.
Вот те основные методы, использование которых дает
возможность практически решать все вопросы реализации
отраслевого и функционального управления. Повторим, что
многие из них совпадают по наименованию с методами, применяемыми при организации управления, но содержание этих
двух групп методов разнится, как разнится правотворчество
и правоприменение.
176
177
Глава 25. Методы реализации отраслевого и функционального управления
Глава 25. Методы реализации отраслевого и функционального управления
Охарактеризованные методы отраслевого и функционального управления — в большинстве своем известные
и ранее методы, отработанные и проверенные в многолетней
практике. Но в ходе административной реформы создан — как
материальный и правовой — еще один метод, который по праву может претендовать на название нового метода.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
определено, что одна из трех организационных структур —
агентство — по своему статусу и полномочиям должна оказывать услуги другим структурам, физическим и юридическим
лицам. Агентства к настоящему времени сформировались
в сферах полномочий практически всех министерств. Таким
образом, оказание услуг становится в ряд основных методов го-
сударственного отраслевого и функционального управления.
Но что представляет собой данный метод?
До Указа Президента РФ сферой услуг являлись хозяйственные отношения, регулируемые гражданским и трудовым
законодательством. Услугодатель и услугополучатель строили
свои отношения на равных основаниях. Притом услугодателем
были организации, но не органы исполнительной власти. За
пределами хозяйственных сфер услуга не применялась. И хотя
в 50-х годах прошлого века в литературе имелись высказывания
о применении этого метода в образовании, здравоохранении
и других социальных отраслях, эти взгляды развития и применения не получили ни в законодательстве, ни в практике.
Услуга по Указу Президента приобретает многие новые
качества по сравнению с прежними услугами.
Во-первых, оказанием услуг теперь охватывается вся сфе-
ра государственной деятельности, т.е. не только хозяйственная
сфера, но и сфера социальная (образование, здравоохранение,
социальное развитие) и даже обеспечение и охрана правопорядка и безопасности (оборона, правоохранительная деятельность, агентства созданы даже при Министерстве обороны).
Во-вторых, если прежде услуги оказывали хозяйственные
организации в статусе юридического лица, то теперь услуги
оказывают органы государственной исполнительной власти. Разница в том, что статусы услугодателя и услугополучателя здесь
неравные, но властные полномочия услугодателя должны быть
направлены на организацию услуги, создание условий, но ни
в коем случае не на принижение прав услугополучателя.
В-третьих, отношения в сфере оказания услуг подлежат
регулированию нормами не только цивилистических отраслей,
но и нормами административного права (организация обслуживания).
Названные особенности нового вида услуги дают основания сказать, что в государственном строительстве и управлении
обоснован и внедрен в практику новый метод государственного
отраслевого и функционального управления. При этом он не
просто дополняет существующие, вышеизложенные методы,
а вносит определенные коррективы в соотношения методов,
в частности применение услуги явно ведет к сужению сферы
применения метода прямого распорядительства, притом довольно значительному сужению.
Здесь уместно дать новому методу оценку с общих позиций государственного строительства и государственного
управления.
Общий вывод состоит в том, что услуга стала методом
реализации полномочий органами исполнительной власти и, следовательно, приобрела качества всеобщего, т.е. в общегосударственном масштабе, метода государственного управления,
став в ряд с такими методами, как убеждение, принуждение,
стимулирование и другие. Поскольку новый метод внедряется
за счет сокращения сферы применения других методов, в частности прямого регулирования, есть основания утверждать, что
совершается постепенный, но решительный поворот от методов прямого регулирования к методам рекомендательным,
методам равноправия в отношениях, хотя и управленческих.
В свою очередь это заставляет пересмотреть многие проблемы
административного права, начиная с его предмета.
178
179
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]