Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник
.pdf
Глава 7. Объединения физических лиц,
не преследующие цели получения прибыли
7.2. Виды общественных объединений
6) источники формирования денежных средств и иного
имущества, управление имуществом;
7) порядок реорганизации и (или) ликвидации объединения.
Государственную регистрацию общественных объединений проводят органы Министерства юстиции РФ. Государство после регистрации обеспечивает соблюдение полномочий
объединений, гарантирует условия выполнения ими своих
уставных задач.
7.2. Виды общественных объединений
Различия видов общественных объединений состоят, прежде всего, в целях, интересе, ради которых каждый вид создается — политические цели, профессиональные, спортивные
и т.д. А уже в соответствии с целями и интересами появляются
иные различия — в членстве (или отсутствии такового), территориальных масштабах их деятельности.
В качестве основных видов объединений в законодательстве
закреплены:
политические партии;
общественные организации;
общественные движения;
общественные фонды;
общественные учреждения;
органы общественной самодеятельности.
Охарактеризуем кратко названные виды общественных
объединений.
Политические партии согласно Федеральному закону
от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» — это
общественные объединения, созданные в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества
посредством формирования и выражения их политической
воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов
граждан в органах государственной власти и органах местного
самоуправления.
Общественные организации — самые многочисленные
среди общественных объединений, и можно сказать, что
практически нет сферы государственной и общественной
деятельности, где бы они не были созданы. Большое число
объединений в науке (академии при отраслевых органах),
в образовании (попечительские советы (например)), но более всего в сфере спортивной деятельности («Спартак», «Динамо», «ЦСКА» и т.д.). В силу отраслевой направленности
общественные организации ограничивают свои полномочия
преимущественно отраслевыми интересами и масштабом.
Общественные движения — объединения на базе общих
интересов по охране, защите и развитию конкретных объектов, социальных явлений и процессов, например, по сохранению в естественном виде мировой жемчужины — озера
Байкал, в бассейне которого почти четверть пресной воды
всей планеты.
Общественные фонды создаются из взносов — пожертвований физических и юридических лиц в целях популяризации достижений разного рода и их носителей — выдающихся
ученых, писателей, деятелей культуры и других лиц, признанных обществом и государством. Учредители и управляющие
имуществом общественного фонда не вправе использовать
имущество общественного фонда в личных интересах.
Общественные учреждения создаются с целью оказания
помощи физическим лицам — помощи правовой (консультации, оформление документов), медицинской, по социальному обеспечению (по вопросам безработицы, миграции
и т.п.).
Органы общественной самодеятельности охватывают
многочисленные местные самообразования при органах
местного самоуправления — уличные и квартальные комитеты, родительские комитеты при школах, советы ветеранов
труда, ветеранов войны и т.д. Раньше существовали добровольные народные дружины, оказывавшие помощь правоохранительным органам. Попытки возродить их сегодня
пока тщетны.
40
41
Глава 8. Президент Российской Федерации
8.1. Полномочия Президента в сфере государственного управления
Характеристика каждого из названных видов общественных объединений дана в названных выше законах об
общественных объединениях и о политических партиях.
Следует заметить, что из всех видов общественных объединений только в двух — политических партиях и общественных
организациях — установлено обязательное членство.
ГЛАВА 8. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
8.1. Полномочия Президента в сфере
государственного управления
Нерусское слово «президент» вошло в русское законодательство в период перестройки. С развалом СССР все его бывшие структуры вслед за Россией наперебой стали учреждать
и формировать институт президентства.
Полномочия Президента РФ как главы государства включают полномочия практически по всем отраслям права.
Президент Российской Федерации — глава государства
(ст. 80 Конституции РФ). Указанный статус Президента РФ
влечет за собой его статус в качестве субъекта практически всех
отраслей права. Здесь, однако, надлежит изложить полномочия Президента РФ только как субъекта административного
права. Обширные административно-правовые полномочия
Президента РФ охватывают наиболее существенные вопросы
государственного управления, а также вопросы обеспечения
порядка и безопасности в государстве.
В области управления государственными делами Президент РФ наделен Конституцией РФ наибольшим объемом
полномочий.
Данные полномочия можно разделить на три группы:
1) полномочия по формированию исполнительной власти;
2) полномочия по определению направления и содержа-
ния деятельности исполнительной власти;
3) полномочия по обеспечению законности в сфере госу-
дарственного управления.
Полномочия Президента РФ по формированию испол-
нительной власти включают: назначение с согласия Государственной Думы РФ Председателя Правительства РФ,
назначение по предложению Председателя Правительства
РФ на должность и освобождение от должности остальных
членов Правительства РФ — заместителей Председателя РФ
и федеральных министров, формирование Администрации
Президента РФ, назначение и освобождение полномочных
представителей Президента РФ в федеральных округах,
назначение и освобождение высшего командования
В ооруженных Сил РФ (ст. 83 Конституции РФ).
Полномочия Президента по определению направления
и содержания деятельности исполнительной власти охватывают: определение основных направлений внутренней
и внешней политики государства (ст. 80 Конституции
РФ) посредством обращения к Федеральному Собранию
с ежегодными посланиями о положении в стране (ст. 84
Конституции РФ); внесение законопроектов в Государственную Думу по вопросам государственного управления;
осуществление руководства внешней политикой (ст. 86
Конституции РФ). Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ст. 87 Конституции РФ).
В области обеспечения законности в сфере государственного управления Президент наделен правом принимать
указы и распоряжения, обязательные для исполнения на
всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а также правом приостанавливать действие актов
органов исполнительной власти субъектов РФ в случае
противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным
законам, международным обязательствам РФ или в случае
нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ). Президент представляет Совету Федерации
кандидатуру на пост Генерального прокурора РФ (ст. 129
Конституции РФ).
42
43
Глава 8. Президент Российской Федерации
8.3. Полномочный представитель
Президента Российской Федерации в федеральном округе
8.2. Полномочия Президента в сфере
обеспечения порядка и безопасности
Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является
гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а для исполнения этого требования ему предоставлены
значительные полномочия по обеспечению порядка и безопасности, как внешней, так и внутренней.
Президент определяет основные задачи по обеспечению
и охране порядка и безопасности, пути и средства их решения.
В соответствии с Конституцией РФ это делается Президентом
РФ в его ежегодном послании Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней
и внешней политики государства.
Полномочия Президента РФ по обеспечению порядка
и безопасности включают также непосредственное подчинение ему ряда министерств и ведомств (Министерство
обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ
и другие), отвечающих за порядок и безопасность.
Важным средством и организующим звеном в компетенции Президента РФ по обеспечению порядка и безопасности
служит Совет безопасности РФ. Президент РФ формирует
и возглавляет эту структуру и руководит ее деятельностью.
Статус Совета безопасности и порядок его работы определяется Положением о Совете безопасности, утверждаемым
Президентом РФ (Положение о Совете Безопасности РФ
утверждено Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726).
Президент наделен полномочиями и на случай особых,
чрезвычайных ситуаций. Согласно ст. 87 и 88 Конституции РФ
Президент РФ при наступлении чрезвычайных обстоятельств
вправе вводить военное положение, чрезвычайное положение.
На оба эти случая приняты соответствующие Законы: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ
«О чрезвычайном положении» и Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положе-
нии». В данных законах содержится перечень мер, вводимых
в местностях, где объявлено военное или чрезвычайное
положение, которые (меры) могут быть введены по решению
Президента.
8.3. Полномочный представитель Президента
Российской Федерации в федеральном округе
Президент РФ осуществляет свои административноправовые полномочия в процессе руководства деятельностью
Администрации Президента РФ и органов исполнительной
власти. Этого стало, однако, недостаточно и возникла необходимость создания федеральных округов и учреждения в них
полномочных представителей. В связи с этим был издан специальный Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации
в федеральном округе».
Согласно данному Указу и Положению о полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденному тем же Указом, институт
полномочных представителей Президента РФ учрежден
в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих
конституционных полномочий, повышения эффективности
деятельности федеральных органов государственной власти
и совершенствования системы контроля за исполнением их
решений.
В названном Положении определены задачи полномочного
представителя, его функции, права.
В числе основных задач и функций полномочного представителя следует назвать координацию деятельности органов
исполнительной власти в соответствующем округе, контроль за
исполнениями федеральных законов, указов и распоряжений
Президента РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе, организацию взаимодействия федеральных
органов исполнительной власти с органами государственной
власти субъектов РФ, органами местного самоуправления,
44
45
Глава 9. Органы исполнительной власти (государственного управления)
9.1. Испол н и т е л ьн а я в л асть
политическими партиями, иными общественными и региональными объединениями.
Полномочный представитель вносит Президенту РФ
предложения о приостановлении действия актов органов
исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов
Конституции РФ, федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушения прав
и свобод человека и гражданина.
Полномочный представитель формирует свой аппарат,
утверждает должностные инструкции для его работников,
издает распоряжения по вопросам деятельности данной
структуры.
Полномочные представители действуют в пределах следующих семи федеральных округов: Центральный, СевероЗападный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский
и Дальневосточный.
ГЛАВА 9. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
(ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ)
9.1. Исполнительная власть
Очередная группа субъектов административного права —
органы исполнительной власти (государственного управления).
Субъектом является орган, но все органы исполнительной власти вместе взятые образуют структуру, имя которой — исполнительная власть, которая обретает уже новые качества в отличие
от отдельно взятого органа. Качества эти следующие.
Исполнительная власть — один из видов единой государственной власти в условиях разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).
Органы, входящие в исполнительную власть, составляют
объединенную на основе соподчиненности структуру, каковую (соподчиненность) не имеют другие власти. Вследствие
этого исполнительная власть может выступать как субъект
административного права, как носитель прав и обязанностей
в отношениях, в частности, с законодательной властью.
Можно ли именовать орган исполнительной власти органом государственного управления? Можно, как это и делается
в текущем законодательстве. Но необходимы две оговорки.
Во-первых, прежние, советские Конституции и Конституция
РФ категорию «государственное управление» применяют
в двояком смысле: как общегосударственная деятельность,
т.е. как все виды власти (например, ст. 32 Конституции
РФ), и как деятельность исполнительных органов власти,
входящей в предмет административного права (ст. 114 Конституции РФ). Во-вторых, если в условиях СССР полномочия
органов государственного управления были определены так,
что вышестоящий представительный орган как «орган полновластия» был вправе изымать из сферы государственного
управления любой вопрос для своего рассмотрения, то сейчас
каждая ветвь власти в соответствии со ст. 10 Конституции РФ
самостоятельна. И только если она нарушает закон, другая,
компетентная власть может вмешаться, чтобы исправить
такое положение.
В заключение краткой характеристики исполнительной
власти необходимо упомянуть о ее социальных основах.
Исполнительная власть по числу органов и контингенту
личного состава самая многочисленная — 90% государственных служащих относятся именно к сфере исполнительной
власти. На каких же социальных основах строится такая могучая ветвь власти? Таких основ три.
1. Казна. Не собственность, на что уповал К. Маркс, а де-
ньги. Собственность тяготит исполнительную власть, и она
старается ее передать в частные руки, получая взамен налоги
и акции. Деньги исполнительная власть имеет в форме бюджета, который принимается законодательной властью, а затем
направляется в исполнительную власть для исполнения. По
идее и закону, законодательная власть должна контролировать исполнение бюджета. Но это долженствование носит, как
правило, призрачный, показной характер, о чем свидетельс-
46
47
Глава 9. Органы исполнительной власти (государственного управления)
9.2. Орган исполнительной власти
твует практика многих стран, в том числе СССР и Российской
Федерации.
2. Вооруженная сила. В настоящее время вооруженные
силы в РФ разделены на:
1) вооруженные силы (армия) в ведении Министерства
обороны РФ;
2) войсковые формирования в ведении других министерств
и ведомств: МВД РФ (внутренние войска), погранвойска, железнодорожные войска, войска в ведении МЧС РФ и другие;
3) военизированные формирования: милиция, охрана учреждений по исполнению наказаний, контрольно-надзорные
органы. Все виды вооруженных формирований состоят в ведении исполнительной власти, ею финансируются и обеспечиваются материально, технически и оружием. И использование
вооруженной силы в преобладающем числе ситуаций — в ведении исполнительной власти.
3. Возможность и право решать вопросы по усмотрению,
т.е. на основе принципа целесообразности. Этот конституцион-
ный принцип ограничен при своем применении только сферой исполнительной власти, в отношениях между субъектами
исполнительной власти.
Вот те три социальные основы исполнительной власти,
которые, в совокупности, делают ее сильной и не только самостоятельной, но и в немалой степени независимой от законодательной власти, дает ей большие возможности в управлении
государственными делами.
9.2. Орган исполнительной власти
Орган исполнительной власти — ее частица, практически
реализующая полномочия власти. Поскольку исполнительная
власть — один из видов государственной власти, постольку
и орган исполнительной власти — один из видов органов
государственной власти. Из этого следует, что орган исполнительной власти сохраняет основные свойства, признаки
органа государственной власти как родовой структу-
ры, но в то же время имеет и свои, отличительные признаки,
производные от исполнительной власти.
Основной признак и критерий любого органа государственной власти — исполнение порученной ему государством
компетенции от имени государства. Все иные его качества —
личный состав (государственные служащие), территория,
финансирование, формы и методы деятельности и т.д. — определяются этим, главным признаком, несут в себе его непосредственное следствие.
Орган исполнительной власти, наследуя основные и последующие качества органа государственной власти, имеет в то
же время свои, особенные признаки, проистекающие из
исполнительной деятельности органа, а именно:
1) деятельность органа исполнительной власти — подзаконная, т.е. по исполнению законов, а с точки зрения
материального содержания — практически организационная,
управленческая, притом постоянно функционирующая, а в
некоторых отраслях — и непрерывно действующая (оборона,
транспорт и другие);
2) поскольку органы исполнительной власти располагаются на разных уровнях (высшие, отраслевые и т.д., см. ниже),
постольку, как правило, орган, являясь исполнительным
по отношению к вышестоящему органу, выступает как распорядительный орган в отношении органа нижестоящего
(например, Правительство РФ и министерство);
3) органы исполнительной власти принимают по предмету своей деятельности правовые акты управления, отличающиеся от других государственных правовых актов своим содержанием, юридическими свойствами, порядком принятия;
4) наконец, с точки зрения юридической техники, компетенция органа исполнительной власти имеет сложную структуру.
Компетенция органов государственного управления
закрепляется в Конституции РФ, законах о Правительстве
РФ и других органах, указах Президента РФ, положениях
о министерствах и ведомствах, других органах. Особенность
48
49
Глава 9. Органы исполнительной власти (государственного управления)
9.3. Система и структура органов исполнительной власти
компетенции органов государственного управления состоит
не только в ее управленческом характере, но и в структуре.
Основными элементами компетенции органа государственного управления являются цели и задачи, функции, права
и обязанности, формы и методы.
Цели и задачи органа государственного управления определяют, чего он должен достичь в процессе и в результате своей
деятельности в порученной ему области.
Функции органа государственного управления указывают, из
чего складывается практическая повседневная деятельность
органа, направленная на выполнение поставленных перед
ним задач. Функции отражают материальное содержание деятельности органа. Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование,
материально-техническое обеспечение, контроль и другие.
Полный и точный перечень функций органа государственного управления в правовых актах, закрепляющих компетенцию
органа, имеет первостепенное значение для правильной организации управления.
Закрепляемые правовыми актами права и обязанности
определяют границы правомочий органа государственного
управления в осуществлении каждой из его функций, планирование по конкретным показателям и в установленные сроки,
финансирование из определенные источников и в определенном объеме, меры поощрения и меры дисциплинарной и административной ответственности по видам, в определенных
размерах и т.д.
Формы и методы работы органа государственного управления определяются применительно к его задачам, функциям,
правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов государственного управления являются:
принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых
актов, разработка мер по их обеспечению, инструктирование,
инспектирование, организация взаимодействия с общественностью и т.д.
Органы государственного управления определяются по
отношению к представительным органам как исполнительный
аппарат, т.е. на них возлагаются задачи организации практического исполнения решений представительных органов.
9.3. Система и структура органов исполнительной власти
При большом числе предметов, явлений и т.п. с однородной деятельностью и в то же время при наличии определенных
различий вводится понятие «система»: права, органов, службы
и т.д. Система органов исполнительной власти — явление давнее, постоянное, известное всякому государству — в действующей Конституции РФ закреплена в ст. 77. Система органов
состоит из звеньев, каждое из которых имеет, как правило,
внутреннюю структуру, состоящую из конкретных органов
исполнительной власти. Чтобы рассматривать систему органов
исполнительной власти и структуру ее звеньев, необходимо
выяснить отправной, исходный момент, отправную позицию
формирования системы. Такой позицией может и должен
являться только закон, раз исполнительная власть учреждена
для исполнения закона. Но законов много, и они разнообразны по своим свойствам, что напрямую и должно сказываться
на построении системы органов исполнительной власти, т.е.
систему надлежит строить исходя из наличия в российском
правовом поле шести названных выше видов законов, подлежащих исполнению органами исполнительной власти.
Итак, первая группа законов — федеральные законы (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы), т.е. законы, содержанием которых служит
перечисленное в ст. 71 Конституции РФ и в той части ст. 72,
которая после разграничения конкретного предмета совместного ведения приобретает также статус федеральной нормы.
По логике вещей, федеральные законы подлежат исполнению федеральными органами, как оно и есть на самом
деле. Федеральные органы исполнительной власти — органы
централизованного, т.е. федерального подчинения, имеют
50
51
Глава 9. Органы исполнительной власти (государственного управления)
9.3. Система и структура органов исполнительной власти
четко выстроенную систему от центра до района включительно, никакого «двойного» подчинения на уровне субъектов
РФ не имеют. Около половины органов исполнительной
власти — федеральные, возглавляют такие отрасли и сферы
государственного управления, как оборона, иностранные
дела, налоги, ряд хозяйственных отраслей, внешняя разведка,
государственная стандартизация, государственный учет и статистика и другие. Группу органов с такой характеристикой
вполне обоснованно можно объединить в отдельное звено
системы исполнительных органов власти.
Вторая группа законов и, соответственно, второе звено
в системе органов исполнительной власти, законы, именующиеся «законы Российской Федерации». Содержание законов
этой группы определено уже ст. 72 Конституции, т.е. предметами совместного ведения, но при принятии закона точно
определяется, что отнесено к федеральному регулированию,
а что — к регулированию субъекта РФ, например, в КоАП РФ
разграничен предмет регулирования, наказания, территориальная и отраслевая подведомственность и т.д. Соответственно содержанию законов этой группы построена и их система.
Здесь имеются две особенности: во-первых, система,
начавшись в центре, завершается на уровне субъекта РФ,
а далее идет уже уровень местного самоуправления; во-вторых, на уровне субъекта РФ исполнительные органы власти
состоят в «двойном» подчинении, т.е. центру и субъекту РФ,
при условии разделения этой подчиненности по вертикали
и по горизонтали.
Характеристика органов данной группы также составляет
достаточную основу для оформления их в следующее самостоятельное звено в системе органов исполнительной власти
Российской Федерации.
Далее следует третья группа законов — законы субъ-
ектов РФ (основной закон (конституция или устав) и иные
законы). Эти законы черпают свой предмет ведения из ст. 73
Конституции РФ, определившей собственный, субъекта РФ,
предмет ведения. Практически это законы о хозяйственном
обслуживании, торговле, по вопросам обеспечения порядка
и безопасности в регионе и т.д. Есть закон и нужен исполнитель, а таковым являются органы исполнительной власти
субъекта РФ. Сами субъекты определяют перечень этих органов, которые и составляют следующее, очередное, четвертое
звено в системе органов исполнительной власти.
Таким образом, три группы законов, для исполнения
которых созданы соответствующие им три группы, три звена
органов исполнительной власти, и составят основу системы
этих органов. В итоге система органов исполнительной власти
Российской Федерации приобретает следующий вид.
I. Правительство РФ (высший орган исполнительной
власти). Правительство РФ своими полномочиями объемлет
всю полноту государственных полномочий — экономику,
социальную область, оборону страны, область внешних отношений, правоохранительную деятельность. Правительству
РФ принадлежат два полномочия: во-первых, согласно ст. 77
Конституции органы исполнительной власти отражают единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;
во-вторых, по закону о Правительстве РФ 1997 года оно вправе
приостанавливать и отменять акты министерств и ведомств.
II. Федеральные органы исполнительной власти.
III. Органы исполнительной власти Российской Федерации.
IV. Органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
Эти четыре звена составляют действующую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Нетрудно заметить, что федеральные органы — это органы, имевшие
в СССР статус общесоюзных органов, а органы Российской
Федерации — статус союзно-республиканских органов, стоявших во главе отраслей с предметом совместного ведения,
т.е. Союза ССР и союзных республик. Налицо, стало быть,
преемственность в организации исполнительной власти.
За пределами системы остаются органы управления государственными предприятиями и учреждениями (культуры,
52
53
Глава 9. Органы исполнительной власти (государственного управления)
9.4. Порядок формирования органов исполнительной власти
образования, здравоохранения и т.д.). Эти структуры также
относятся к числу управленческих, со своими особенностями:
они не наделены полномочиями государственной власти,
публичными полномочиями; их личный состав — служащие
на службе у государства, но не государственные служащие.
Следовательно, данные структуры — органы внутреннего,
локального управления предприятиями и учреждениями,
являющимися государственными.
Система органов исполнительной власти состоит из 4-х
звеньев, а каждое звено имеет, в свою очередь, внутреннюю
структуру, т.е. перечень органов исполнительной власти, а в
аппарате Правительства РФ — перечень структурных подразделений с установленными им полномочиями.
Структура звеньев государственного управления в России
изначально носила отраслевой характер. Начало этому положил Петр I, а с созданием первых министерств в 1801–1805 гг.
она получила четко выраженные организационные формы.
Два столетия действия отраслевого принципа управления
показали его жизненность и большие возможности в руководстве государственными делами, он широко востребован во
многих зарубежных государствах.
Принципиальные новации в структуру звеньев системы
органов исполнительной власти внесены Указом Президента
РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти». Данным Указом определены
всего три номинации исполнительных органов, которые могут
состоять в их структуре, это: министерства, службы, агентства.
Тем самым положен конец двухсотлетней самодеятельности
в данном вопросе. Вновь создаваемые органы именовались
самым различным образом: министерства, комитеты, государственные комитеты, главные управления и просто управления,
комиссии, агентства, департаменты и т.д., дело доходило до
смешного, например, были органы с названием «надзор». Особенная пестрота была характерна при организации исполнительной власти в постсоветский период, казалось нередко, что
фантазии чиновников нет предела.
Другое значение описываемой реформы — и это главное — в том, что всем трем видам органов исполнительной
власти предписаны четкие и точные типовые полномочия:
министерство — орган во главе сферы государственного
руководства;
службы — органы контроля и надзора;
агентства — органы, оказывающие государственные
услуги.
То, что теперь министерство возглавляет сферу управления, следует понимать таким образом, что министерство
управляет отраслью, службами, агентствами, именуемыми
теперь сферой государственного руководства. Отраслевое
начало в статусе министерства, стало быть, не изменилось.
В систему и структуру исполнительной власти, сложившуюся на основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.
№ 314, внесены изменения и дополнения, в частности, Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы
и структуры федеральных органов исполнительной власти».
В данном Указе закреплен организационно-правовой статус
ряда органов исполнительной власти, проведено перераспределение полномочий некоторых органов, уточнена их компетенция и на основе этого определена структура федеральных
органов исполнительной власти.
9.4. Порядок формирования органов
исполнительной власти
Скажем немного о процессе формирования органа.
В практике сложилось так, что понятия «учредить орган»
и «сформировать орган» различаются. Учредить — значит
дать органу наименование, ввести его в соответствующее
звено системы. Сформировать же — означает сделать орган
живой, дееспособной структурой — набрать личный состав,
определить компетенцию и т.д. От учреждения до формирования органа может получиться немалая дистанция
во времени, иногда в десятилетие и более, такие примеры
54
55
Глава 9. Органы исполнительной власти (государственного управления)
9.5. Организационная структура и штаты органов исполнительной власти
известны в государственном строительстве. Учреждение
и формирование органа — проблема не только организационно-техническая, но и государственно-политическая.
Поэтому каждое государство устанавливает, причем в деталях, определенные правила, процедуру формирования
органов власти. Правила эти, разумеется, не одинаковые
в различных государствах и определяются непосредственно
государственным устройством и состоянием демократических основ. В правовом государстве общие идеи, принципы
формирования органов власти должны исходить от представительного, законодательного органа. Да и практически он
должен принимать определенное участие в формировании
подвластных ему органов.
Со временем в государствах сложился определенный
порядок, способы формирования государственных органов
власти. Формирование способом выборов непосредственно
населением установлено для представительных, законодательных органов. Все другие органы государственной власти
формируются иными способами. Главный из них — государственно-распорядительный, при котором орган формируется
по распоряжению, по команде другого компетентного органа.
Известен и принцип самоформирования, например, исполнительной власти, в условиях государственных переворотов или
иного чрезвычайного положения. Имел место и такой способ,
как захват одним органом места, статуса другого органа и объявления себя в этом новом статусе.
Действующее законодательство, начиная с Конституции
РФ, установило для формирования органов исполнительной
власти государственно-распорядительный порядок. Он означа-
ет, что орган исполнительной власти может быть сформирован
только государством и в распорядительном, императивном
порядке, т.е. начатый процесс формирования должен быть
завершен.
Государственно-распорядительный порядок дополняется, на определенном этапе процесса формирования, способом
самоформирования. Поясним, как это обстоит на деле. Первые
три этапа формирования Правительства РФ — назначение
главы Правительства, его заместителей, министров и руководителей ведомств — находятся в ведении Президента РФ
и Федерального собрания. С этапа назначения заместителей
министров и руководителей ведомств начинается самоформирование исполнительной власти (они назначаются Правительством РФ).
Надо отметить явный крен в сторону самоформирования во многих субъектах РФ, что неоднократно привлекало
внимание Конституционного Суда РФ. Этому в известной
мере способствует недостаточно урегулированное состояние
данного вопроса.
В этих условиях государство не только управляет, но
и ведет государственное регулирование (см. о предмете адми-
нистративного права): государственно-распорядительный порядок формирования органов исполнительной власти требует
корректировки. Дело в том, что часть органов исполнительной
власти формируется на местном и региональном уровнях; такими полномочиями наделены органы субъекта РФ, отраслевые органы в низовых территориальных образованиях. В этом
случае государство проверяет законность формирования и,
при ее соблюдении, утверждает акт формирования. Здесь
государство не столько распоряжается, сколько регистрирует
создание нового исполнительного органа. Таким образом, для
части органов исполнительной власти порядок формирования
несколько отходит от традиционного и его можно определить
как государственно-регистрационный.
9.5. Организационная структура и штаты
органов исполнительной власти
В науке и законодательстве наряду с понятиями «государственный аппарат» и «аппарат управления», применявшимися
выше, употребляются понятия «аппарат органа управления»
или «организационная структура», которую имеют большинство органов управления.
56
57
Глава 9. Органы исполнительной власти (государственного управления)
9.5. Организационная структура и штаты органов исполнительной власти
Под организационной структурой органа исполнительной
власти следует понимать совокупность внутренних частей ор-
гана — структурных подразделений, каждое из которых имеет
точно определенную компетенцию, производную (как часть)
от компетенции органа. В организационной структуре, таким
образом, компетенция органа разделяется. Частью компетенции органа наделяется каждое организационно обособленное
подразделение. Кроме того, личный состав органа распределяется по организационным ячейкам.
Основа структуры — структурное подразделение, т.е. обособленная часть аппарата органа в организационном и правовом отношении. В организационном отношении структурное
подразделение находится в подчинении руководства органа,
структурному подразделению могут быть подчинены другие
органы управления или предприятия (учреждения) полностью
или по отдельным функциям управления. Правовой аспект
структурного подразделения заключается в том, что оно
наделяется четко очерченной компетенцией, на реализацию
которой направлена вся его деятельность. Установлением организационной структуры органа государственного управления
достигается практическое распределение функций и полномочий внутри органа, специализация управленческого труда
в аппарате, определяется ответственность структурных подразделений и лиц за конкретное дело. Степень пригодности каждой
организации должна определяться тем, насколько строго в ней
распределены обязанности, функции и ответственность.
Не случайно, проблема организационных структур —
одна из древнейших, т.е. вышедшая в теорию и практику одновременно с содержанием органа власти, его аппарата и его
строения.
На организационную структуру оказывают влияние
многие обстоятельства — отраслевая структура управления,
территориальное размещение предприятий и учреждений, их
технико-экономическое состояние, уровень квалификации
личного состава и др. Эти факторы определяют, какой должна
быть структура. Определить же тип или вид уже учрежденной
структуры можно по единственному критерию — объему пол-
номочий основных структурных подразделений органа. Под
объемом здесь понимается функциональная или отраслевая
характеристика компетенции, а об основных структурных
подразделениях речь идет потому, что именно они осуществляют большую часть полномочий органа.
Итак, какие же виды и типы организационных структур
органов государственного управления известны теории
и практике государственного строительства?
Линейный, или простейший, вид организационной структуры применяется при несложной организации управления,
при отсутствии необходимости иметь значительное число
структурных подразделений, т.е. когда между руководством органа и объектом управления устанавливаются прямые организационные связи без посредства структурных подразделений.
Увеличение количества отраслей государственного управления, их объема, возрастание числа функций как содержания
управления вытесняют этот вид организационной структуры.
Однако элементы линейной структуры широко применяются
и в современных условиях, например, взаимоотношения руководящего состава на предприятиях (линейный персонал) строятся по линейной системе, то же можно сказать о должностных
лицах многих органов государственного управления.
Широкое применение в практике государственного управления получила функциональная организационная структура. Суть ее заключается в том, что структурное подразделение
аппарата органа создается для реализации какой-либо одной
функции (планирование, контроль и т.д.) и наделяется распорядительными полномочиями в отношении предприятий
и учреждений.
Функциональной структуре присущи многие недостатки:
большое количество структурных подразделений, трудности
в установлении личной ответственности работников аппарата,
отсутствие в аппарате структурных подразделений лиц, несущих ответственность за работу данного конкретного предприятия (учреждения), потребность в больших штатах и др.
58
59
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]