Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник
.pdf
Глава 2. Административно-правовые нормы
и административно-правовые отношения
2.2. Административно-правовые отношения
Запрещающие нормы — содержат запрет на совершение
определенных действий субъектами административного права, как органами, устанавливающими запреты, так и всеми
другими субъектами.
Поощрительные нормы — содержат меры поощрения
субъектов административного права при наличии оснований,
определенных законодательством (стаж, безупречность службы и др.).
Согласительные нормы — нормы, устанавливающие по-
рядок оказания государственных услуг на основе соглашения
органа исполнительной власти и услугополучателя.
Нормы административного права содержат также
особенность, производную от устройства государства. Конституция РФ установила, в соответствии с федеративными
принципами построения государства, три уровня правового
регулирования: федеральный, региональный (субъектов РФ)
и уровень местного самоуправления, которые в административном праве соответственно воспроизводят нормы — федеральные, региональные, муниципальные. Эти три вида норм
различаются по объему регулирования и территориальным
масштабам действия.
Нормы административного права имеют общую для правовых норм структуру из трех элементов: гипотеза, диспозиция, санкция. Особенности состоят в содержании каждого из
элементов. Покажем это на примере санкций. Многие нормы
непосредственно в своей структуре санкций не содержат,
последние помещены в других актах (чаще всего это нормы
о дисциплинарной ответственности). Также, административно-правовых санкций сравнительно (с другими отраслями
права) много: это административные, дисциплинарные,
соответствующие им процессуальные нормы. Каждый из этих
видов охватывает немало конкретных санкций: предупреждение, административный штраф, выговор, увольнение и т.д.
Далее, санкции делятся на абсолютно-определенные, например,
выговор, увольнение и относительно-определенные — штраф,
административный арест и другие.
2.2. Административно-правовые отношения
Нормы административного права проявляют себя дво-
яко. Одни нормы, например, нормы-запреты действуют как
средства предупреждения — не совершать правонарушений.
Следовательно, эти нормы, если не совершены предусмотренные ими правонарушения, не вызывают реальных
правоотношений. Другие нормы, например, обязывающие,
проявляют себя в конкретных правоотношениях — субъект
управления вступает в процессе реализации своих полномочий в многообразные административно-правовые отношения
по руководству хозяйством, охране порядка и безопасности
и т.д. Следовательно, нельзя признать бесспорным распространенное мнение о том, что норма малоэффективна, если
на ее основе не порождаются правоотношения. Все зависит от
того, какая эта норма.
Итак, дадим характеристику административным право-
отношениям.
Понятие
Административно-правовым отношением именуется такое
реальное осуществленное отношение, которое урегулировано
нормой административного права. Административно-правовые нормы, которые порождают правоотношения, реализуются и существуют в конкретном общественном отношении.
Последнее — реальность правовой нормы, форма ее существования и действия. Поэтому не следует считать правоотношение составной частью нормы, в которой предусмотрена
лишь возможность реального правового отношения.
Таким образом, соотношение административно-правовой
нормы и административно-правового отношения определяется тем, что норма есть предпосылка и условие возникновения
(изменения, прекращения) правового отношения.
Административно-правовые отношения имеют, с точки
зрения их роли и значения в регулировании социальных
отношений, следующую принципиальную системность. Те
20
21
Глава 2. Административно-правовые нормы
и административно-правовые отношения
2.2. Административно-правовые отношения
реальные отношения, которые опосредуются административно-правовыми нормами, могут функционировать, лишь имея
правовую форму, преимущественно как правоотношения,
в отличие, например, от имущественных отношений, могущих
существовать и без правовой формы.
Суть вопроса в том, что административно-правовые отношения — это властеотношения, которые основаны на подчинении одного участника другому, где другой — это государство. Сначала формируются властеотношения, а в их рамках
определяются реальные, то есть материальные отношения.
В отношениях же торговых, семейных и т.п. формирование правоотношений идет в обратном порядке, то есть появляются объекты (товаровладельцы, семья и т.п.), а уж власть
далее выбирает объем и методы регулирования отношений
данного рода.
Таким образом, административно-правовые отношения
причисляются к группе тех реальных отношений, которые
вызываются к жизни посредством применения административно-правовой нормы: сначала норма, ее применение,
а затем — возникновение реального общественного отношения-правоотношения. В этом-то и состоит организующий
характер административно-правовых норм и порождаемых
ими правоотношений.
Участники (субъекты)
Круг участников административно-правовых отношений
определяется предметом отрасли — его объемностью и разнообразием регулируемых отношений. Субъекты — физические
лица и организации.
Физические лица: граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства — в общегражданском
статусе и в профессиональном (рабочие, служащие, учащиеся
и др.).
Организации: государственные органы и организации,
негосударственные организации, предприятия и учреждения
(независимо от организационно-правовой формы и формы
собственности).
Все субъекты административно-правовых отношений
могут вступать в реальные отношения в любом сочетании,
за исключением двух: не могут вступать в административноправовые отношения граждане между собою, а также негосударственные организации между собою, поскольку в этих
сочетаниях отсутствуют управленческие полномочия, хотя бы
у одного участника.
Объект и предмет
Объектом правоотношения принято считать поведение
субъекта, его волю и волеизъявление. За объектом находится
еще предмет правоотношения, показатель более детальный,
отраслевого характера. Предметом в административно-правовых отношениях могут являться действия (например, материально-технического характера), предметы духовной жизни
и культуры (например, культурное достояние), правовой
статус личности, здоровье, безопасность, допустимые законом
ограничения ее прав и свобод.
Основания возникновения, изменения и прекращения
правоотношений — это факты объективного (относительно
правовой нормы) свойства, с появлением (исчезновением)
которых административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются. Поскольку такие
факты предусмотрены законодательством в качестве именно оснований возникновения (изменения, прекращения)
административно-правовых отношений, они называются
юридическими фактами. Различают следующие виды юридических фактов:
действия — юридические факты, которые являются
волевыми как по их происхождению, так и в процессе
реализации, например назначение лица на должность,
поощрение, отправка корреспонденции. В числе
юридических фактов-действий большинство правомерных, что вытекает из организующе-управленческой
22
23
Глава 2. Административно-правовые нормы
и административно-правовые отношения
3.1. Основания и виды систематизации норм административного права
роли норм административного права. Юридическими
фактами выступают также действия неправомерные,
например, дисциплинарные и административные правоотношения (проступки, о них ниже);
события — юридические факты, которые не зависят
от воли людей в период своей реализации и нередко не
являются волевыми и по источнику правоотношения,
например стихийные бедствия.
Защита административно-правовых отношений.
Большинство административно-правовых отношений
возникает из правомерных, притом активных действий субъектов. Возникают административно-правовые отношения
и из правонарушений. Когда же речь идет о защите административно-правовых отношений, имеются в виду и те, и другие
отношения.
Защита состоит в том, чтобы любое правоотношение
проявило себя в точном соответствии норме права. В течение
многих лет отработано два способа защиты административноправовых отношений.
Административный способ защиты — состоит в том, что
контроль за функционированием административно-правовых
отношений, в том числе рассмотрение жалоб и заявлений,
ведется в системе органов государственной власти.
Судебный способ защиты заключается в том, что жалобы
на действия (бездействие) и решения государственных органов и должностных лиц могут рассматриваться судом. Это
конституционное положение (ст. 46), конкретизированное
в текущем законодательстве. На практике в современных условиях преобладает использование судебного способа.
Оба способа защиты административно-правовых отношений прошли в их сочетании и взаимодействии сложный путь
в законодательстве и практике.
В условиях высокой централизации государственного руководства основным способом защиты административно-правовых
отношений выступал административный способ. Его выражением являлись многочисленные уставы о дисциплине (около 20),
по которым всякого рода обжалования подлежали рассмотрению
вышестоящими органами исполнительной власти. Уставы регулировали вопросы служебной (производственной) дисциплины не
только в военных, но и во многих гражданских отраслях — на
транспорте, в некоторых промышленных отраслях (угольной,
нефтеперерабатывающей и др.).
При таком положении второму способу защиты административно-правовых отношений — судебному — места почти
не оставалось, и он не был даже обозначен в Конституции
СССР 1936 г. В Конституции 1977 г. он хотя и был упомянут,
но оставался бездействующим из-за отсутствия процедурных
(процессуальных) правил реализации на практике.
ГЛАВА 3. СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
3.1. Основания и виды систематизации
норм административного права
Основанием систематизации норм административного
права является то, что это одна из самых крупных отраслей
с большим разнообразием норм.
Существует два требования к систематизации: во-первых,
наличие и дифференциация норм, и, во-вторых, полезность
систематизации для науки и практики.
Первым основанием систематизации административно-правовых норм следует назвать масштаб их применения
(действия):
1) нормы, действующие в масштабе всего предмета
регулирования административного права и составляющие
поэтому общую часть административного права (субъекты,
их полномочия, ответственность и т.д.);
2) нормы, масштаб действия которых определяется отраслью или сферой управления, составляют особенную часть
административного права (положения о министерствах и ведомствах и др.);
24
25
Глава 3. Система и источники административного права
3.2. Источники административного права
3) нормы специальной части административного
права выделяются на основе особенной части по признаку их
единства — по обеспечению и охране правопорядка и безопасности, и значительного количества. При этом и для особенной
части, и для специальной части определяется, впервые в нашей
литературе, свой предмет регулирования и познания.
В приведенной систематизации возможны варианты:
например, обойтись без специальной части или именовать ее
полицейским правом.
Следующим основанием систематизации административно-правовых норм следует принять их разделение на нормы
административно-материальные и нормы административнопроцессуальные. Такое разделение нуждается в специальном
изложении и ему отведена одна из последующих глав.
Систематизацию норм в рамках отраслевого управления
можно продолжать и дальше.
Отраслевая организация в ее современном виде разграничивается на отрасли материальные (транспорт, промышленность и т.д.) и отрасли управления, учреждаемые для руководства материальными отраслями (министерства и другие органы
исполнительной власти).
Наконец, в административном праве возможно (и это
происходит на практике) выделение институтов по признаку
узкоопределенного регулирования отношений: институт государственной службы, институт административной ответственности, институт охраны государственной тайны и др. Институт
может объединять нормы как одной части административного
права, так и двух–трех его частей.
3.2. Источники административного права
Истоки административно-правовых, как и иных правовых, норм, самые различные и множественные: предложения
граждан и общественных объединений, государственные
нормативно-правовые проекты, сложившиеся устойчивые
обычаи, прецеденты, получившие всеобщее признание и т.д.
Но правовым правило станет только тогда, когда государство возьмет его под свою защиту: одобрит, утвердит, сформулирует, словом, придаст правилу официально обязательную,
государственную силу. С этого момента правило становится
правовой нормой и источником права.
Правовые нормы имеют, как известно, различные формы: закона, подзаконного акта и т.д., в зависимости от этого
определяются их юридические свойства.
Первым источником административного права всегда
был и остается Закон. Иначе не может быть, поскольку административное право регулирует деятельность подзаконную (см.
выше). Закон — определяющий источник по отношению ко
всем иным источникам административного права. По предмету своего регулирования законы различны даже на одном
уровне, например, общегосударственном.
В СССР принимались законы общесоюзные, союзно-республиканские, республиканские. В Российской Федерации на основе
Конституции РФ 1993 г. принимается шесть видов законов:
Основной закон (Конституция), федеральный конституционный
закон, федеральный закон, закон Российской Федерации, Основной закон (Устав, Конституция) субъекта РФ, закон субъекта
РФ, т.е. четыре вида законов действуют на федеральном уровне
и два — на региональном уровне. Все они могут содержать в том
или ином объеме нормы административного права.
Вторую группу источников административного права составляют подзаконные акты, издаваемые на основе и во испол-
нение законов: Указы главы государства, правительственные
постановления, акты отраслевых органов исполнительной
власти.
Большое количество источников административного права диктует науке и практике необходимость установления для
них определенных форм, которые определяются структурой
источника и его технико-юридическими свойствами.
Основные формы источников административного права:
1) положения — самая распространенная форма,
разделяющаяся на два вида: предметные и органические.
26
27
Глава 3. Система и источники административного права
4.1. Административно-материальные нормы: понятия, виды
Положения органические закрепляют компетенцию органа
(органов) исполнительной власти, организации или структурного подразделения. В настоящее время в отношении
всех органов исполнительной власти действуют соответствующие положения, утвержденные Правительством РФ,
а в отношении некоторых органов — Президентом РФ (к
примеру, Положение о Министерстве обороны РФ, Положение о Министерстве иностранных дел РФ, Положение
о Федеральной службе безопасности РФ и др.). Положения
предметные регулируют комплекс определенных однородных отношений, например, Положения о службе в органах
внутренних дел, в других отраслях;
2) уставы занимают по своему объему второе (после
положений) место среди источников административного
права. Данная форма источников права очень давняя и распространенная. Уставы обязаны (по законодательству) иметь
многие организации — государственные и негосударственные.
Уставы закрепляют структуру организации, полномочия
структурных частей и т.д. Существуют также так называемые
функциональные уставы — регулирующие отдельные вопросы
деятельности организации, объединения, отрасли; например,
уставы о дисциплине (вооруженные силы, транспорт, некоторые иные отрасли);
3) кодексы — еще более древняя форма источников
права. Практика выработала два вида кодексов. Одни из них
регулируют тот или иной вид юридической ответственности,
например КоАП РФ. Вторая группа кодексов имеет цель
упорядочить организацию отрасли — Воздушный кодекс РФ,
Кодекс торгового мореплавания РФ, Таможенный кодекс
РФ и др. В них регулируются, в комплексе с административно-правовыми отношениями, отношения по иным отраслям
права (гражданско-правовые, земельные и т.д.);
4) инструкции содержат общие разъяснения о порядке
проведения в жизнь правовых актов, а также устанавливают
дополнительные правила к ним. Обычно издаются министерствами и ведомствами, иногда — Правительством;
5) правила издаются с целью урегулирования тех вопросов, которые в законодательстве отражены лишь в принципе.
Так, на основе общего трудового законодательства в каждом
трудовом коллективе принимаются правила внутреннего трудового распорядка. Утверждено много правил по работе образовательных учреждений, по хозяйственному обслуживанию
(торговля, связь, бытовое обслуживание и т.д.);
6) регламент — порядок ведения повседневной работы
органа, структурного подразделения, служащего по должности. Практически все государственные органы имеют регламент, а каждый служащий — должностной регламент;
7) реестр — предлагаемый перечень предметов, документов, лиц. В законодательстве о службе закреплены реестры
должностей на государственной службе и реестры государственных служащих.
ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНО-МАТЕРИАЛЬНЫЕ
И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ
НОРМЫ
4.1. Административно-материальные
нормы: понятия, виды
Отечественная правовая наука с большим запозданием
освоила и уяснила простую истину: всякое правовое полномочие должно содержать и то, каким образом его исполнять, иначе
оно окажется неисполненным. Марксово положение о том, что
процесс есть форма жизни закона, относили лишь к уголовнопроцессуальному и гражданско-процессуальному праву. Об
остальных отраслях долгое время и речи не заходило.
Приведем пример: в Конституции СССР 1977 г. была норма
(ст. 58) о праве обжалования в суде действий должностных
лиц, без указания — как, в каком порядке ее реализовать. Так
она и оставалась мертвой нормой на весь последующий период
существования СССР. Причин такого положения много, и не
последнее место среди них занимало нежелание, сопротивление
28
29
Глава 4. Административно-материальные
и административно-процессуальные нормы
4.2. Административно-процессуальные нормы: понятия и виды
руководства страны развитию демократических начал в управлении государственными делами, ведь процесс — это демократизм, это реальное осуществление гражданами своих прав.
Первые ростки обоснования всеобщности процессуальных норм показались в начале 60-х годов: появились работы
о процессуальных нормах в конституционном праве, в административном праве, земельном праве и других отраслях права. В законодательстве наметился сдвиг в этом направлении,
особенно заметным новшеством стало включение в Кодекс
РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. полновесного раздела о производстве по делам об административных правонарушениях.
Перейдем к нормам административно-материальным —
они определяют: что надо делать, чего нельзя делать, что можно
делать или воздержаться по своему усмотрению, к примеру:
1) по Конституции РФ Председатель Правительства РФ
определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу;
2) КоАП РФ содержит предписания, запрещающие совершать те или иные действия;
3) право на получение высшего профессионального образования граждане реализуют по своему усмотрению.
Нормы административно-процессуальные регулируют
отношения как позитивные (организация производства,
хозяйства, социальной сферы), так и отношения, связанные
с правонарушениями (дисциплинарными и административными).
В рамках процессуальных норм, обеспечивающих рассмотрение дел о правонарушениях или связанных с ними,
можно обособить три административно-процессуальных
института: нормы о порядке рассмотрения жалоб, заявлений
и предложений, нормы о порядке привлечения к дисциплинарной ответственности (законодательство о государственной
и других видах службы и иной деятельности), нормы о порядке
рассмотрения дел об административных правонарушениях
(КоАП РФ).
1
4.2. Административно-процессуальные
нормы: понятия и виды
Процессуальная правовая норма, в отличие от нормы
материальной, определяет, как, в каком порядке, с соблюдением
каких процедурных правил материальная норма реализуется,
как достигаются заключенные в ней цели.
Положение о процедурах реализации материальных
норм носит универсальный, всеобщий характер, процедура,
выражаясь по-современному, — это технология производства
заложенных в материальной норме идей, требований, рекомендаций во всей сфере административно-правового регулирования.
30
1
Продолжительному периоду развития административнопроцессуальных норм не стоит удивляться, таковы темпы российского правотворчества. Самый разительный пример: отмена
крепостного права в России окончательно завершилась лишь в августе 1974 г., когда крестьянин получил, наконец, паспорт и с ним
право свободного передвижения по стране. (См. постановление
Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. № 677 «О паспортной
системе в СССР».)
31
РАЗДЕЛ II. СУБЪЕКТЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
ГЛАВА 5. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ СУБЪЕКТОВ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
5.1. Понятие субъекта административного права
Субъект права в любой отрасли права — это обладатель,
носитель определенных полномочий, которыми он наделен
в соответствующем порядке. Специфика отраслей права сказывается, естественно, и на особенностях состоящих в отрасли субъектов, и на их полномочиях. Рассмотрим особенности
субъектов административного права.
Субъект права в структуре правовой нормы и отрасли
права в целом не только носитель, обладатель соответствующих полномочий, но и движитель, дающий начало жизни
этих полномочий, это может быть как законопослушник, так
и нарушитель закона. Сказанное относится и к нормам административного права.
Административное право как отрасль объединяет большое число субъектов. Это физические лица всех их видов,
коллективные субъекты, носители государственно-властных
полномочий и другие. Это влечет, в свою очередь, разнообразие полномочий субъектов — от властных до обращений
физических лиц в государственные органы и другие организации. Взаимоотношения между субъектами административного права строятся (и это тоже последствие многочисленности
и многообразия субъектов) на основе не одного, а нескольких
методов власти, подчинения, равенства, рекомендаций, оказания услуг и т.д.
5.2. Виды субъектов административного права
Одна из особенностей субъектов административного
права состоит в том, что некоторые из них совмещают свои
административно-правовые полномочия с полномочиями
по другим отраслям права, скажем, конституционному
праву (например, Президент РФ, члены совета безопас-
ности РФ).
Полномочия ряда субъектов, особенно исполнительных органов государственной власти, имеют сложную
структуру, которая включает их задачи, функции, права
и обязанности, формы и методы деятельности.
Далее, полномочия субъектов административного права
могут выражать, с точки зрения обязательности содержащихся в них предписаний, только права (например, право
гражданина на свободное передвижение по территории
государства) или только обязанность (например, соблюдение правил общественного порядка). Есть полномочия,
состоящие из прав-обязанностей, например, право обучаться в образовательном учреждении и обязанность усваивать
знания по установленному порядку.
Еще одна особенность субъекта административного
права в том, что полномочия, которыми он наделяется,
предоставляются и реализуются в одном случае по его жела-
нию, например обращение с заявлением в государственный
орган, в другом — вопреки его желанию, например при привлечении к административной ответственности.
Полномочия субъекта административного права образуют в совокупности его правовой статус.
Особенности субъектов административного права сказываются, конечно, на их правовом статусе, классификации
и полномочиях.
5.2. Виды субъектов
административного права
Субъекты административного права разделяются, вопервых, на две группы: физические лица и организации (име-
32 33
Глава 5. Понятие и виды субъектов административного права
6.1. Личность
нуемые, как правило, юридическими лицами). В основу
такого деления положены различия как в выражении воли
и интереса (одно лицо и коллектив лиц), так и в наборе,
комплексе полномочий субъектов — многие полномочия
физических лиц присущи только им и совсем не свойственны организациям, и наоборот.
Физические лица — категория родовая и охватывает
четыре вида субъектов административного права: личность,
гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства
(апатрид). Здесь за основу деления принята связь (точнее —
степень связи) лица с государством и производный от этого
объем полномочий физического лица: у гражданина один
объем полномочий, у лица без гражданства — иной и т.д.
Организации, как субъекты административного права,
также имеют многовидовую классификацию. В первую очередь, все организации следует разделить на государственные
и негосударственные. Первые выполняют задачи и реализуют полномочия, порученные им государством: органы
государственной власти, государственные предприятия
и учреждения (образовательные, научные и другие). Классификация может быть продолжена: органы государственной
власти разделяются на представительные, исполнительные
и другие. Предприятия и учреждения образуют соответствующие отрасли: промышленность, транспорт, образование,
здравоохранение и иные.
Особенность организаций негосударственных в том, что
они, хотя и выполняют общесоциальные (хозяйственные,
образовательные, обслуживающие и т.д.) задачи, но государственного статуса и содержащихся в нем полномочий
не имеют. Классификация негосударственных организаций
также может быть продолжена: организации хозяйственные, социально-культурные, научные и другие (по роду
деятельности), по признаку управления они разделяются на
кооперативные, частные, смешанные и иные. Есть и другие
основания разделения организаций на группы.
ГЛАВА 6. ФИЗИЧЕСКИЕ ЛИЦА
6.1. Личность
Личность — физическое лицо, имеющее свой правовой
статус, состоящий из общих для всех лиц прав и не включающий нормы о гражданстве, профессии, трудовой занятости.
В условиях гражданского общества и правового государства
правовое регулирование положения личности должно занимать центральное, приоритетное место. Высшая цель государства и права как средств реализации их задач и функций —
обеспечение стабильности и развития гражданского общества,
охрана порядка и безопасности лиц, его составляющих.
Сказанное о личности и ее взаимоотношениях с государством стало с середины ХХ-го века положением общепризнанным, закрепленным в важнейших международных
актах. Российское государство также следует по этому пути.
Конституция РФ 1993 г. воспроизводит основные положения
международной «Декларации прав человека и гражданина».
Личность — субъект всех отраслей права, статус личности
включает и нормы административного права.
Основу административно-правового статуса личности
составляют конституционные нормы, закрепляющие право на
жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, свободное
передвижение, выбор места жительства и места пребывания
и другие (глава 2 Конституции РФ). Правам личности корреспондируют и определенные обязанности перед обществом
и государством: блюсти законы, платить налоги и сборы,
сохранять природу и окружающую среду, и другие.
6.2. Гражданин
Административно-правовой статус гражданина включает, во-первых, правовой статус личности, очерченный
выше, и, во-вторых, его права и обязанности, вытекающие
34
35
Глава 6. Физические лица
6.3. Иностранные граждане и лица без гражданства
из факта гражданства. Законы о гражданстве, в частности,
действующий Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ
«О гражданстве Российской Федерации», определяют
гражданство как устойчивую правовую связь человека
с государством в форме их взаимных прав, обязанностей
и ответственности, основанных на признании и уважении
достоинства, основных прав и свобод человека. Правовой
статус гражданина фиксируют и регулируют практически
все отрасли права.
Административно-правовой статус гражданина
объединяет большое число правовых норм, что напрямую связано с объемом предмета отрасли. Дифференциация регулирования и потребности изучения ставят вопрос о разделении
административно-правового статуса гражданина на виды, исходя при этом из объема каждого вида. В таком случае следует
выделить нормы, составляющие общий статус гражданина
и, далее, его специальный и особый статус.
Общий административно-правовой статус гражданина
включает нормы, определяющие:
1) права и обязанности гражданина в государственной
и общественной деятельности — право на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), право
на объединение (ст. 30 Конституции РФ), право на участие
в проведении массовых мероприятий (ст. 31 Конституции
РФ), право на свободу мысли и пользования информацией
(ст. 29 Конституции РФ) и другие;
2) права и обязанности гражданина в сфере хозяйственнотрудовой деятельности — право на свободное использование
своих способностей и имущества для предпринимательской
и иной, не запрещенной законом, деятельности (ст. 34 Конституции РФ), право на свободный труд, выбор профессии
и рода занятий, и другие;
3) права гражданина, носящие сугубо личностный или семейный характер, и не затрагивающие интересов общества —
право обращения в государственные и негосударственные
органы, право на творчество — литературное, научное и т.д.,
право на обжалование в суде решений органов и должностных
лиц и другие.
Специальный административно-правовой статус гражда-
нина — это нормы о профессиональной трудовой деятельности,
к примеру, об обучении в профессиональном образовательном
учреждении, регулирующие условия трудовой деятельности
рабочих, служащих, военнослужащих и т.д. Можно назвать
несколько тысяч профессий и специальностей, и каждая из
них имеет свой административно-правовой статус.
Особый административно-правовой статус граждани-
на содержит такие права, которые гражданин приобретает
в порядке своего интереса («хобби»), в целях удовлетворения
сугубо индивидуальных потребностей: любитель-охотник, любитель-рыболов, любитель-водитель транспортного средства,
турист и т.д. Об овладении тем или иным видом деятельности
лицо получает официальный документ с перечнем прав и обязанностей, которые и составляют особый правовой статус.
Четкое разделение административно-правового статуса
необходимо как для нормотворчества, так и в правоприменительной деятельности, в частности и в особенности в сфере
административной ответственности. Так, КоАП РФ разделяет
субъекты ответственности на общие (гражданин), особые
(должностное лицо, военнослужащий и др.), специальные (например, водитель транспортного средства, продавец).
6.3. Иностранные граждане и лица без гражданства
Вопрос о правовом статусе иностранных граждан и лиц
без гражданства решается на конституционной основе
текущим законодательством (законами и правительственными актами), с учетом международных правил на этот
счет — ст. 15, 27, 62, 63 Конституции РФ, Федеральный
закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации».
Отправной позицией законодательства служит положение о том, что иностранные граждане и лица без граж-
36
37
Глава 7. Объединения физических лиц,
не преследующие цели получения прибыли
7.1. Понятие и порядок создания общественных объединений
данства пользуются теми же правами и свободами, и несут
те же обязанности, что и граждане Российской Федерации,
если иное не оговорено законодательством. А оговорено
следующее: иностранные граждане и лица без гражданства
не могут избирать и быть избранными в представительные
органы власти (государственные и муниципальные — ст. 12
указанного Закона), не имеют права находиться на государственной или муниципальной службе (ст. 14 Закона)
и некоторые другие. Административной ответственности
указанные лица подвергаются на общих основаниях, однако
в их отношении применяется также и административное
выдворение за пределы Российской Федерации (ст. 2.6, 3.2
КоАП РФ).
ГЛАВА 7. ОБЪЕДИНЕНИЯ ФИЗИЧЕСКИХ
ЛИЦ, НЕ ПРЕСЛЕДУЮЩИЕ ЦЕЛИ
ПОЛУЧЕНИЯ ПРИБЫЛИ
7.1. Понятие и порядок создания
общественных объединений
Потребность объединяться, вести дело сообща, постоянный обмен мнениями, взаимопомощь — в самой природе
человека. Как свидетельствует история, потребность людей
объединяться для какой-либо совместной деятельности растет,
и это выражается в создании все большего числа объединений
и в их разнообразии — расширении круга интересов.
В СССР насчитывалось свыше 800 объединений различного профиля. Некоторые из них отошли в прошлое, но появилось немало и новых объединений — политических партий,
народных движений, социальных фондов и других.
Необходимая правовая база создания и функционирования общественных объединений закреплена в Конституции РФ, в ст. 30 которой указано право физических лиц на
объединение, а в ст. 13 определены социальные основы объединений: идеологическое и политическое многообразие,
многопартийность, равенство перед законом. Конституционные основы объединений подкрепляются и детализируются в текущем законодательстве. Так, были приняты: Феде-
ральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях», Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ
«О политических партиях», Федеральный закон от 12 января
1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», Федеральный закон от 26 сентября
1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».
Каковы же основания создания общественных объединений,
указанные в законодательстве? Это общность интересов физических лиц, пожелавших создать профессиональные, научные,
спортивные и другие объединения. Общность интересов находит свое выражение в конкретных целях создаваемого объединения: защите гражданских, политических, экономических,
социальных, культурных прав и свобод, развитии активности
и самодеятельности в управлении государственными и общественными делами, удовлетворении интересов объединений
в области творчества различного профиля.
Порядок создания общественного объединения включает три
этапа: инициатива организаторов, разработка проекта устава,
государственная регистрация устава. Инициаторы создания
объединения созывают учредительный съезд (конференцию)
или общее собрание, на котором принимается устав и формируются руководящие органы.
Устав закрепляет структуру и полномочия объединения,
он в обязательном порядке должен предусматривать:
1) название, цели, задачи объединения, его организаци-
онно-правовую форму;
2) структуру объединения, территорию деятельности;
3) условия и порядок приема в члены объединения, выхо-
да из него, права и обязанности членов (участников);
4) компетенцию и порядок формирования руководящих
органов объединения;
5) порядок внесения изменений и дополнений в устав;
38
39
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]