Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник
.pdf
Глава 29. Внешнеполитические отношения (иностранные дела)
29.1. Руководство иностранными делами
3) использования гласных и негласных методов и средств,
особый характер которых определяется условиями разведывательной деятельности;
4) органы внешней разведки для достижения целей разведывательной деятельности вправе использовать информационные системы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемку,
снятие информации с технических каналов связи.
Содержание нормативных правовых актов по вопросам
применения негласных методов и средств разведывательной
деятельности составляют государственную тайну.
ГЛАВА 29. ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ
ОТНОШЕНИЯ (ИНОСТРАННЫЕ ДЕЛА)
29.1. Руководство иностранными делами
Каждое государство в современном мире связано с другими государствами разнообразными отношениями, составляющими в совокупности внешнюю политику и ее конкретные
проявления: политическую (дипломатическую) деятельность,
внешнеэкономическую деятельность, связи по линии культурного сотрудничества.
Прямое и непосредственное отношение к обеспечению
внешней безопасности имеет дипломатическая деятельность
Российской Федерации, ее органов.
Содержание данной деятельности отражено, прежде всего,
в Конституции РФ, которая регулирует полномочия Президента
РФ и Правительства РФ в области иностранных дел (ст. 86, п. «д»
ст. 114), относит к ведению Российской Федерации внешнюю
политику, вопросы войны и мира (п. «к» ст. 71), а к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов — координацию
международных связей субъектов РФ (п. «о» ст. 72). Руководство
иностранными делами закреплено далее в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и Положении о Министерстве
иностранных дел Российской Федерации.
В названных нормативных актах определено основное,
главное содержание деятельности в области иностранных дел:
защита интересов Российской Федерации в целом, ее суверенитета, а также защита граждан в вопросах взаимоотношений
с зарубежными странами; координация деятельности представительств Российской Федерации за рубежом и в международных организациях; организация взаимоотношений с дипломатическими представителями других стран; разработка,
заключение международных договоров и соглашений и контроль за их выполнением; организация и ведение переговоров
с иностранными государствами; постоянное оперативное
управление иностранными делами с учетом конкретной обстановки и условий межгосударственных отношений в мире.
Руководство иностранными делами осуществляют как
представительные, так и исполнительные органы государственной власти.
Федеральное Собрание принимает законы, определяющие
основное содержание внешнеполитической деятельности, во
исполнение названных статей Конституции РФ (ст. 71, 73).
Полномочия Президента РФ в данной области включают:
руководство внешней политикой Российской Федерации,
ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации, подписание ратификационных
грамот, принятие верительных грамот аккредитуемых при нем
дипломатических представителей (ст. 86 Конституции РФ).
Правительство РФ согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» практически обеспечивает представительство России в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные
соглашения, принимает меры к исполнению международных
договоров Российской Федерации (ст. 21 Закона).
Отраслевым органом государственного управления иностранными делами является Министерство иностранных дел
Российской Федерации (МИД России). К его компетенции,
согласно Положению о Министерстве иностранных дел, отно-
200
201
Глава 29. Внешнеполитические отношения (иностранные дела)
29.2. Кадры
сится подготовка и практическая реализация дипломатической деятельности государства, в частности, разработка предложений по стратегическим вопросам внешнеполитической
деятельности, разработка проектов международных договоров
и соглашений, предложения Правительству о заключении,
исполнении и денонсации договоров и соглашений, координация деятельности представительств Российской Федерации
за рубежом и в международных организациях, организация
консульской работы, взаимодействие с дипломатическими
представителями других стран.
В государствах, с которыми Российская Федерация состоит
в дипломатических отношениях, Министерство иностранных
дел РФ имеет подчиненные ему органы — дипломатические
представительства (посольства во главе с послами
5
и др.). Чис-
ленность посольств, порядок взаимоотношений и т.д. определяются соглашениями между государствами. Определенный
круг работников посольств пользуется дипломатической
неприкосновенностью, равно как и территория посольства со
всеми находящимися на ней объектами.
По соглашению между государствами в них создаются
также консульские учреждения Российской Федерации,
действующие на основе Положения о них.
6
Консульские
учреждения — консульства, генеральные консульства и другие — имеют задачей защиту за границей прав и интересов
государства, российских граждан и юридических лиц. Они
подчинены Министерству иностранных дел РФ и действуют
под общим руководством главы дипломатического представительства в стране пребывания. В круг полномочий консульств
входят: выполнение поручений следственных или судебных
органов Российской Федерации, воинский учет граждан
5
Положение о Посольстве Российской Федерации, утверж-
денное Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497.
6
Положение о консульском учреждении Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г.
№ 1330.
Российской Федерации, вопросы опеки и попечительства,
охрана имущества и защита имущественных прав, вопросы
оформления паспортов и виз, гражданства, совершение записей актов гражданского состояния, некоторые нотариальные
действия.
29.2. Кадры
Контингент дипломатических работников требует не
меньшей теоретической и практической подготовки, чем
подготовка кадров внешней разведки. Поэтому и в дореволюционной России, и в советское время, и теперь существовали
и существуют специальные образовательные учреждения для
подготовки специалистов в области иностранных дел. Для
работников иностранных дел установлены форма одежды,
знаки различия, а также дипломатические ранги (в отличие от
государственной гражданской службы, где установлены классные чины):
Чрезвычайный и Полномочный Посол;
Чрезвычайный и Полномочный Посланник 1 класса;
Чрезвычайный и Полномочный Посланник 2 класса;
советник 1 класса;
советник 2 класса;
первый секретарь 1 класса;
первый секретарь 2 класса;
второй секретарь 1 класса;
второй секретарь 2 класса;
третий секретарь;
атташе.
Всего установлено 11 рангов. Сделано это в целях единообразия в международных дипломатических отношениях
и приведения этих рангов в соответствие со значением и объемом полномочий, возлагаемых на дипломатических представителей.
202
203
РАЗДЕЛ VIII.
30.1. Объекты безопасности
ред тем необходимо было назвать те многочисленные объекты,
обеспечение безопасности которых и определяет направление
и содержание деятельности личного состава и соответствующих организационных структур.
ОРГАНИЗАЦИЯ И СТРУКТУРА
ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ
(АДМИНИСТРАТИВНАЯ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ)
Организация безопасности, как внешней (предыдущий
раздел), так и внутренней (настоящий раздел), регулируется
в значительном объеме нормами административного права
(наряду, конечно, с другими отраслями права).
Но в рамках этого общего регулирования, в нормах административного права проведено четкое разграничение между
двумя видами организации безопасности — по задачам, статусу личного состава, организационным структурам, которые
разделены соответственно на две группы структур.
В учебниках содержание раздела об организации (обеспечении, охране) внутренней безопасности обычно распределяют
на отдельные темы по организационному критерию, т.е. какой
орган (органы) организует охрану того или иного вида безопасности и в соответствии с этим излагаются полномочия МВД,
милиции, внутренних войск, ФСБ, ФСО, других структур.
В данной работе (в соответствии с общим замыслом отдавать предпочтение характеристике личного состава (солдат,
сотрудников и т.д.)) показан общий статус личного состава
всех правоохранительных структур в плане его полномочий,
и как правоохранительных государственных служащих, и по
отдельным отраслям (функциональной деятельности). Но пе-
ГЛАВА 30. ОБЪЕКТЫ БЕЗОПАСНОСТИ,
ВИДЫ, ПРАВОВОЙ СТАТУС
30.1. Объекты безопасности
Большой объем государственных, особенно административно-правовых полномочий по руководству делами общества
неизбежно влечет значительную численность и многообразие
объектов воздействия со стороны государственных структур,
в том числе по части обеспечения их безопасности. Опыт государственного руководства в прошлом и подходы к этому в современных условиях свидетельствуют, что дифференциация
объектов государственного воздействия ведется с учетом двух
обстоятельств, какими являются, во-первых, объем объекта,
в различных измерениях (объем производства, территория,
необходимость обеспечения порядка и безопасности и т.д.),
и, во-вторых, соотношение объекта с другими, смежными
объектами. В соответствии с этим, объекты безопасности можно разделить на две группы:
родовые объекты, требующие обеспечения безопасности;
видовые объекты.
Объекты безопасности первого, высшего уровня: это
объекты общегосударственного масштаба и значения,
закрепленные в основном в Конституции и Федеральных законах: оборона, государственная граница и многие другие.
Самым наглядным примером родовых объектов может
служить КоАП РФ, в котором в 17 главах (5–21) названы
17 родовых объектов административно-правового регулирования — права граждан, охрана окружающей среды, транспорт,
связь и информация, общественный порядок и другие, всего,
повторим, 17 объектов.
204 205
Глава 30. Объекты безопасности, виды, правовой статус
30.2. Государственный порядок, порядок управления, общественный порядок
Объекты видовые — это разделение родовых объектов на
конкретные видовые объекты. Элементарно можно проследить
на разделении любого родового объекта из семнадцати в КоАП
на составные, конкретные виды объектов, например, порядок
управления охватывает самоуправство, неповиновение законному распоряжению должностного лица, осуществляющего
государственный надзор (контроль) — ст. 19 КоАП РФ.
Разделение объектов безопасности на два названных
уровня создает широкую материальную базу и основу для правового дифференцированного регулирования, в частности, по
обеспечению безопасности. Законодательство таким образом
и поступает.
30.2. Государственный порядок, порядок
управления, общественный порядок
С учетом сказанного, наше законодательство, начиная
с Конституции РФ, давно содержит основы и критерии разграничения объектов и на этой основе определение их статуса
в регулировании отношений по безопасности.
С позиции организации безопасности и государственной
охраны многочисленных объектов все они разделены на три
группы, для каждой из групп определен правовой статус, свой
режим регулирования и охраны: государственный порядок,
порядок управления, общественный порядок. При этом все
три порядка обеспечивают безопасность объектов как родовых,
так и видовых.
Порядок — это комплекс норм по организации безопасности соответствующих материальных и иных объектов. Рассмотрим, какие основные объекты организации безопасности
состоят «под крышей» каждого из названных порядков.
Государственный порядок содержит правила (нормы),
наделенные двумя основными признаками: во-первых, они
единые на всей территории государства, все иные правила
им противоречить не должны; во-вторых, они обязательны
к исполнению всеми носителями (субъектами) прав и обязан-
ностей — организациями, должностными лицами, гражданами
и иными лицами на территории страны. Государственный
порядок означает, следовательно, что государство как субъект
права имеет полномочия, которыми оно не делится с другими
субъектами-членами Федерации, муниципальными органами.
По действующей Конституции РФ основу государственного порядка составляют нормы ст. 71, закрепившей предметы исключительного ведения Российской Федерации, т.е.
исключительную компетенцию государства во всех областях
жизни общества — в экономике, политической сфере, в облости обороны, безопасности и т.д. Естественно, что положения
этой статьи находят развернутое продолжение и выражение по
всем означенным в ней вопросам в многочисленных правовых
актах органов государственной власти.
Государственный порядок присущ любому государству
и государственному строю — унитарному, федеративному,
тоталитарному и т.д. Но особо важное значение он имеет для
государства с федеративным устройством, каковым является
Российская Федерация. Почему? Потому что в федеративном
государстве, наряду с государством — носителем общегосударственных полномочий — широкими полномочиями
наделяются и его члены — субъекты Российской Федерации
и, кроме того, органы местного самоуправления. В этих условиях четкое разделение полномочий между ними, выделение
на основе общего согласия правил государственного порядка
и неуклонное их соблюдение служит одной из основных гарантий всего государственного устройства, дает возможность
избежать беспочвенных споров и разногласий. Вот почему
в конституциях федеративных государств обязательно закрепляется требование к субъектам Федерации не только соблюдать, но и обеспечивать на своей территории соблюдение государственного порядка всеми организациями, должностными
лицами и гражданами.
Государственный порядок по отношению к категориям
«порядок управления» и «общественный порядок» занимает
определяющее положение.
206
207
Глава 30. Объекты безопасности, виды, правовой статус
30.2. Государственный порядок, порядок управления, общественный порядок
Порядок управления тоже содержит правила о деятельности организаций, должностных лиц и других служащих,
граждан и иных лиц. Особенности правил порядка управления
следующие:
1) по своему содержанию правила порядка управления, как
и правила государственного порядка, охватывают все области,
отрасли и сферы государственного руководства — хозяйство,
социальную сферу и т.д. и, следовательно, являются прямым
продолжением государственного порядка, его детализацией.
Достаточно сказать, что в КоАП РФ двадцать пять статей
отведено ответственности за нарушение установленного
порядка управления (ст. 19.1–19.25). Здесь предусмотрена
ответственность: за нарушения государственных стандартов,
правил изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков и печатей, правил регистрационного режима,
за самоуправство, неповиновение различным должностным
лицам, невыполнение обязанностей, связанных с ограничениями по административному надзору, и т.д.;
2) правила, составляющие порядок управления, имеют
целью обеспечить нормальную жизнь граждан и общества
и эффективную деятельность органов государственной власти,
их личного состава и в интересах тех же граждан установить
в общегосударственном масштабе единообразие некоторых
сторон жизни общества — в пользовании оружием, в проведении массовых мероприятий, в пожарной безопасности
и т.д. Правила порядка управления в какой-то мере связаны
с правилами общественного порядка, но правила порядка управления, а главное — нарушения этих правил, не носят ярко
выраженного общественного, публичного характера, скажем,
самоуправство, нарушения паспортного режима;
3) действующие правила порядка управления установлены государством.
Среди них, прежде всего, законы (например, об оружии,
о средствах массовой информации, о воинской обязанности),
принятые высшей законодательной властью, а также указы
Президента РФ (о порядке организации и проведения соб-
раний, митингов, уличных шествий и демонстраций и др.)
и правительственные постановления (о паспортно-регистрационной системе и др.). Ведомственных правил в числе правил
порядка управления нет: могут быть, и имеются дополнительные разъяснения, инструкции по применению тех или иных
правил.
Федеративный характер государственного устройства
Российской Федерации с широкими полномочиями субъектов Федерации, закрепленными в ст. 72 и 76 Конституции РФ,
в числе которых у субъектов Федерации право на собственное
правовое регулирование (п. 4 ст. 76), предоставляет как федеральным органам власти, так и субъектам РФ право устанавливать различные правила порядка управления в пределах
своей компетенции, которая охватывает все отрасли и сферы
государственного руководства.
Общественный порядок — одна из тех социальных
категорий, понятий, которые используются, пожалуй, всеми
социальными науками и нормами.
Существует понятие общественного порядка в самом
широком его значении: комплекс, система отношений (экономических, политических и т.д.) в данном обществе. В законодательстве общественный порядок понимается как объект
обеспечения и охраны государством нормальных условий
жизни и деятельности граждан и общества, о чем говорится
в Конституции РФ (п. «е» ст. 72, ст. 114). Так же понимается
общественный порядок в нормах административного и уголовного права.
В науке административного права (и уголовного права)
понятие общественного порядка всегда было предметом
пристального внимания. Суть же мнений в том, что к общественному порядку относят правила поведения граждан
и других физических лиц за пределами производства, трудовой
деятельности: на производстве — трудовой порядок, трудовая
дисциплина, на улице — общественный порядок. Понятие
общественного порядка иногда связывалось с тем, что в этой
сфере гражданин находится вне коллектива и, следовательно,
208
209
Глава 30. Объекты безопасности, виды, правовой статус
30.2. Государственный порядок, порядок управления, общественный порядок
вне его влияния. Но последнее десятилетие внесло и в понятие
общественного порядка существенные дополнения. Теперь,
так сказать, «местом дислокации», правил общественного
порядка являются три социальных звена:
1) улицы, площади, парки, зрелищные учреждения, торговые предприятия, общественный транспорт, рынки и другие
места массового нахождения и отдыха людей;
2) производство, в широком значении этого слова, т.е.
предприятия, учреждения и другие организации производственного и социального назначения;
3) семья, квартира, дом, иное помещение с нахождением
в нем людей. Жилище, в соответствии со ст. 25 Конституции
РФ, неприкосновенно, но та же статья уполномочивает государство проникать в жилище, даже против воли проживающих
в нем лиц, если это дозволено законом. Такие разрешения в законодательстве имеются: например, милиции предоставлено
право «входить беспрепятственно в жилые и иные помещения
граждан... и осматривать их при... наличии данных полагать,
что там совершено или совершается преступление, произошел
несчастный случай...» (п. 18 ст. 11 Закона РФ от 18 апреля
1991 г. № 1026-I «О милиции»).
Таким образом, правила общественного порядка, в смысле
масштаба, пространства их действия, охватывают, в сущности,
все три жизненные сферы человека — труд, дом, отдых. Из этого неизбежно следует, что значение общественного порядка,
его охраны для обеспечения нормальной деятельности людей
непереоценимо, и что одна из первейших забот государства —
именно охрана общественного порядка.
Содержание правил общественного порядка, и это
можно заключить из всеохватывающей сферы их действия, самое разнообразное, причем правила эти в основном характера
запретительного: не сквернословить, не оскорблять граждан,
не приставать к ним, не пьянствовать в общественных местах,
выполнять родительские обязанности по отношению к детям.
Но все правила общественного порядка имеют следующую
особенность: их нарушение заключается часто в явном неува-
жении к людям, к обществу в целом и возможном причинении
людям вреда — морального, здоровью, имущественного, а то
и вреда себе (например, лица в состоянии опьянения). Не случайно правонарушения против общественного порядка носят,
как правило, умышленный характер. Этим признаком — явным неуважением других лиц и общества — правонарушения
против общественного порядка отличаются от правонарушений против порядка управления.
Какие органы вправе устанавливать правила обществен-
ного порядка и ответственность за их нарушение?
В Союзе ССР такое право было преимущественно
закреплено за высшими органами государственной власти
Союза и союзных республик. Кодексы — уголовный, об административных правонарушениях — принимались в союзных республиках. Участие в установлении административной ответственности за нарушение правил общественного
порядка принимали и местные органы (ст. 6 КоАП РСФСР
1984 г.).
Теперь положение существенно изменилось. В Российской Федерации как федеративном государстве уголовное законодательство оставлено за федеральными органами (п. «о»
ст. 71 Конституции РФ). Административное же законодательство, устанавливаемое в своей основе федеральными органами (п. «к» ст. 72 Конституции РФ), отнесено к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов.
В заключение характеристики государственного порядка,
порядка управления и общественного порядка отметим, что
все эти три вида правил, регулирующие деятельность граждан,
государственных органов и их должностных лиц, связаны
между собой определенным социальным и правовым единством. Между ними не должно быть противоречия, правила
порядка управления и общественного порядка не должны
противоречить государственному порядку, если они регулируют отношения общего характера.
Выделение трех видов правил имеет значение для организации охраны государственного порядка, порядка управления
210
211
Глава 30. Объекты безопасности, виды, правовой статус
30.3. Понятие безопасности личности, общества, государства
и общественного порядка, а также для дифференциации соответствующей ответственности.
30.3. Понятие безопасности личности,
общества, государства
Понятие безопасности, как и понятие порядка, имеет самое широкое применение в различных областях знаний и деятельности. Безопасность означает соблюдение, сохранение,
нерушимость условий жизни и развития человека, общества,
окружающего мира. Проблема безопасности и ее обеспечения,
охраны, давно вошедшая в арсенал средств жизнеобеспечения
общества и являющаяся одной из важных задач государства,
заняла свое место в системе правового регулирования во всех
странах.
Общеизвестно, что по мере развития цивилизации обеспечение безопасности становится все более насущной и сложной
задачей. Намного усложнилось обеспечение технической безопасности — в связи с развитием новых технических средств,
особенно транспортных, не исчезли проблемы обеспечения
внешней безопасности для каждого государства, усложнились возможности обеспечения личной безопасности людей.
К этим давним видам безопасности в последние десятилетия
прибавились или развились до государственных и глобальных
масштабов новые виды безопасности — вовсю заявила о себе
безопасность атомно-энергетическая, появилась экологическая безопасность в мировом масштабе, терроризм.
В понятие безопасности в современном значении входит
техническая, экологическая и социальная безопасность.
Все три вида являются предметом правового регулирования, но
при этом наибольшему регулирующему воздействию подвергнуты, конечно, отношения в сфере социальной безопасности,
т.е. безопасности нации, национальной безопасности. По
действующему российскому законодательству национальная
безопасность включает безопасность личности, общества,
государства.
Надо сказать, что путь к такому понятию национальной
безопасности был долгим. В СССР, в силу известных условий
жизни общества и государства, официально признавался
лишь один вид социальной безопасности — государственная
безопасность, охрану которой осуществлял Комитет государственной безопасности. Во всех учебниках по административному праву непременно имелся раздел об управлении охраной
государственной безопасности. Ни в законодательстве, ни тем
более в учебной и иной литературе о безопасности личности,
общества не заходила речь. Применялся иногда термин «общественная безопасность» как часть общественного порядка — в смысле правил безопасного ведения строительных,
дорожных и иных производственных работ. В настоящее
время правовую основу понятия и видов безопасности, ее
обеспечения и охраны составляют Конституция РФ, Закон РФ
от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности», многие законы
о внешней безопасности — «Об обороне», «О Государственной границе Российской Федерации», «О внешней разведке»
и другие, а также законы о правоохранительной деятельности
внутри страны — «О милиции», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ», о других правоохранительных
структурах, а также положения об органах, обеспечивающих
безопасность. Важнейшие направления государственной
деятельности в этой сфере сформулированы в Стратегии на-
циональной безопасности Российской Федерации, утвержденной
Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537.
Действующее законодательство впервые определяет само
понятие национальной безопасности как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные
права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан,
суверенитет, территориальную целостность и устойчивое
развитие Российской Федерации, оборону и безопасность
государства.
Под жизненно важными интересами понимается «совокуп-
ность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспе-
212
213
Глава 30. Объекты безопасности, виды, правовой статус
30.3. Понятие безопасности личности, общества, государства
чивает существование и возможности прогрессивного развития
личности, общества и государства» (ст. 1 Закона от 5 марта
1992 г. № 2446-I РФ «О безопасности»).
Угроза безопасности — совокупность условий и фак-
торов, создающих опасность жизненно важным интересам
личности, общества и государства (ст. 3 Закона).
Безопасность личности — это такое состояние и усло-
вия жизни личности, при которых реализуются ее права и свободы, закрепленные в законе, прежде всего в Конституции. Из
числа конституционных прав и свобод безопасность личности
составляют такие права и свободы, как право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность
жилища, свободу мысли и слова, право собираться мирно,
без оружия, проводить митинги, собрания, демонстрации,
шествия и пикетирование, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на судебную защиту своих прав и свобод.
Какие же угрозы безопасности личности наиболее реаль-
ны в современных условиях?
На первое место приходится ставить угрозы безопасности
жизни, здоровью, имуществу граждан от преступных посягательств. Можно с уверенностью сказать, что абсолютное большинство граждан с этим согласятся, поскольку преступность
приобрела невиданные масштабы и продолжает расти.
Есть и другие угрозы безопасности личности.
Безопасность общества означает защиту его экономики, социально-экономических, межнациональных и духовных
ценностей от внешних и внутренних угроз.
Наиболее реальны и значительны для безопасности российского общества следующие угрозы:
негативное состояние отечественной экономики (со-
кращение внутреннего валового продукта, снижение
инвестиций, ослабление научно-технического и технологического потенциала, рост государственного
долга, стагнация аграрного сектора, преобладание
в импортных поставках продовольствия и предметов
потребления и т.д.). Вследствие этого Россия может утратить передовые позиции в мире, потерять наукоемкие
производства, попасть в технологическую зависимость;
социальная поляризация общества, его глубокое рас-
слоение на богатых и бедных, рост безработицы, увеличение числа людей, живущих за чертой бедности;
угроза криминализации общественных отношений,
рост организованных форм преступности, коррупции,
приобретающие все большую остроту;
ухудшение экологической ситуации в стране, истоще-
ние ее природных ресурсов, а также риск технических
катастроф во всех сферах хозяйственной деятельности.
Это является прямым следствием состояния экономики.
Как известно, общество состоит из организационно объединенных граждан — трудовых коллективов, объединений
граждан — общественных, территориальных и других, политических партий, представительных органов и т.д. Понятие
безопасности общества охватывает и безопасность всех его
легальных структурных частей. Все виды угроз обществу
в целом применимы и к его структурам. Кроме того, каждая
социальная структура испытывает на себе и специфические,
характерные для нее угрозы, например, коммерческие структуры — посягательства на их имущество; музеи, религиозные
учреждения — на их материально-духовные ценности и т.д.
Безопасность государства, его конституционного
строя, суверенитета и территориальной целостности как
самых главных основ его существования и деятельности
тоже требует надежного обеспечения. Речь в данном случае
идет о государстве в самом узком смысле, т.е. как о системе
представительных и иных государственных органов и учреждений. Основные угрозы государству в настоящее время
следующие: возрастание уровня и масштаба угроз в международной и военной сферах; экономическая дезинтеграция
и социальная дифференциация общества, что способствует
усилению напряженности во взаимоотношениях регионов
214
215
Глава 30. Объекты безопасности, виды, правовой статус
30.4. Понятие обеспечения и охраны порядка и безопасности
и центра; национализм и религиозный экстремизм, что ведет
к усилению политической нестабильности, межнациональным конфликтам, представляет собой угрозу федеральному
устройству страны и диктует необходимость защиты территориальной целостности; споры внутри страны между
субъектами РФ и между ними и некоторыми государствами
СНГ; посягательства на суверенитет государства в форме
самоуправного расширения или провозглашения субъектами
Федерации полномочий сверх конституционных, нарушения
правил, общефедерального, т.е. общегосударственного порядка, что размывает единое правовое пространство страны;
активизация акций антигосударственного характера со стороны иностранных спецслужб.
Три объекта (и соответственно три вида) национальной
безопасности не автономны, а взаимосвязаны и взаимозависи-
мы. Обязанность обеспечить защиту от внешних и внутренних
угроз в целом всех трех объектов национальной безопасности
возложена на государство, осуществляющее функции в этой
области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 2 Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I
«О безопасности»). Кроме того, государство обеспечивает
безопасность не только свою собственную, но и граждан и общества в целом.
30.4. Понятие обеспечения и охраны
порядка и безопасности
В российском законодательстве, регулирующем поря-
док и безопасность, различаются два понятия:
обеспечение порядка и безопасности;
охрана порядка и безопасности.
Это различие особенно четко проводится в законодательстве последних лет. Из его анализа можно определить,
что одни государственные органы призваны только обеспе-
чивать порядок и безопасность, другие, наоборот, имеют
обязанность их охранять.
Обеспечение порядка (всех трех видов) и безопасности
(также всех трех видов) достигается проведением единой
государственной политики, т.е. системой мер экономического, политического, правотворческого, организационного
и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным
интересам личности, общества и государства. Эти меры
заведомо разрабатываются, планируются, поручаются
конкретным исполнителям с намерением предотвратить
угрозу, а если она стала реальной, иметь четкий замысел
ее устранения, предупреждения и пресечения нарушений
порядка и безопасности.
Охрана порядка и безопасности означает непосредственное воздействие на объект охраны, виды работ, транспортные средства, места скопления людей в форме наблюдения,
регулирования, контроля и т.п.
Под защитой порядка и безопасности законодательство
понимает:
1) непосредственное выполнение функций по обеспе-
чению безопасности (ст. 4 Закона РФ «О безопасности»);
2) охрану порядка и безопасности (Закон РФ «О мили-
ции»).
Из этого следует, что обеспечение безопасности
продолжается далее в непосредственной охране порядка
и безопасности. При этом уже в процессе охраны порядка
и безопасности применяются меры пресечения нарушений
и ответственности.
Различия в обеспечении и охране порядка и безопасности видны далее и в том, на какие органы возлагается эта
деятельность. Первую группу в числе этих органов составляют органы обеспечения порядка и безопасности в области
внешних сношений: Министерство обороны РФ, федеральные
органы внешней разведки и безопасности, пограничные
войска, таможенная служба. Вторая группа включает в себя
органы, обеспечивающие порядок и безопасность внутри
страны — органы внутренних дел и внутренние войска,
службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций,
216
217
Глава 30. Объекты безопасности, виды, правовой статус
30.4. Понятие обеспечения и охраны порядка и безопасности
органы обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших
должностных лиц, налоговые органы и налоговая полиция.
Третью группу органов составляют органы, обеспечивающие
безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на
транспорте и в сельском хозяйстве, природоохранительные
органы, службы обеспечения безопасности средств связи
и информации, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы, действующие на основании
законодательства. Эта группа занята обеспечением порядка
и безопасности в отдельных отраслях хозяйственной и социальной сфер.
Большинство названных органов и служб заняты и обеспечением, и охраной порядка и безопасности. Лишь некоторые из них (органы Министерства обороны РФ, внешней
разведки, службы ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций) можно отнести к органам, занятым только обеспечением порядка и безопасности, пока сами эти ситуации
реального действия соответствующих угроз безопасности не
наступили.
Органы обеспечения и охраны порядка и безопасности
руководствуются в выполнении возложенных на них полномочий законами и другими нормативными актами, прежде
всего — указами Президента РФ по этим вопросам. Для
подготовки решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности создан Совет Безопасности Российской
Федерации, действующий на основании Положения о нем
(Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726).
По своему организационно-правовому статусу Совет
Безопасности РФ является конституционным органом, но
с полномочиями не директивного, а рабочего характера,
т.е. по разработке рекомендаций Президенту РФ в вопросах
обеспечения и охраны безопасности. Совет Безопасности
рассматривает вопросы внутренней и внешней политики
Российской Федерации в области обеспечения безопасности. В его задачи входит: определение жизненно важных
интересов личности, общества, государства; выявление
внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения
безопасности; организация подготовки федеральных
целевых программ ее обеспечения; подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений по вопросам
безопасности; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь
существенные социально-политические, экономические,
военные, экологические и иные последствия, и по организации их ликвидации; подготовка предложений Президенту
РФ о введении, продлении или об отмене чрезвычайного
положения, а также разработка других предложений в пределах своей компетенции.
Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам
обеспечения безопасности оформляются указами Президента, иные решения — протоколами. В состав Совета
Безопасности входят постоянные члены и члены Совета
Безопасности, назначаемые Президентом.
Председателем Совета Безопасности является Президент РФ. Организацию заседаний Совета Безопасности,
обеспечение подготовки его решений и руководство его
аппаратом осуществляет Секретарь Совета Безопасности,
подчиненный непосредственно Президенту РФ.
Охрана безопасности государственного порядка, порядка управления и общественного порядка осуществляется
с помощью различных административно-правовых средств.
К ним относятся: государственная охрана высших должностных лиц; государственная защита судей и должностных
лиц, контролирующих и правоохранительных органов; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; вневедомственная и ведомственная охрана имущества;
различные формы административной деятельности органов
внутренних дел, внутренних войск и налоговой полиции
(административный надзор, разрешительная система и др.);
оперативно-розыскная деятельность и другие средства.
218
219
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]