Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник
.pdf
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.3. Соотношение материальных отраслей
и отраслей государственного управления
сферы приводило к росту материальных отраслей и соответствующих им управленческих отраслей. В 60–70-е годы ХХ-го
века число отраслей государственного управления подошло
к 60–70: аппарат управления стал громоздким, связи между
органами крайне затруднились, снизилась управляемость
аппарата со стороны Правительства, начались поиски новых
вариантов соотношения отраслей материальных и управленческих.
Наиболее ранний вариант — это объединение в одну,
теперь уже сложную отрасль, нескольких отраслей,
однородных по своей деятельности, например, все пять транс-
портных отраслей сводятся в одну, под руководством одного
органа, следовательно, вместо пяти отраслевых управлений
(министерств и других) создается один отраслевой орган
в лице, как правило, министерства. Подобный вариант укрупнения отраслей и, следовательно, значительного сокращения
численности первичных материальных отраслей был проведен
в системе образования — место самостоятельных отраслей —
среднее образование, высшая школа, профобразование заняла
одна отрасль, названная образованием, во главе с одноименным органом (министерством), данный вариант применялся
и применяется в организации управления промышленностью,
строительством и другими отраслями и сферами государственного руководства. Положительные стороны этого варианта
очевидны: меньше отраслей и, соответственно, органов отраслевого управления, более рациональной становится структура
государственного руководства в целом, сокращаются расходы
на содержание аппарата управления. К негативным сторонам
объединения родственных отраслей следует отнести появившиеся трудности, связанные с большим разнообразием объектов управления, с необходимостью учета их особенностей,
новыми требованиями к управленцам в смысле расширения их
квалификации, сложности в осуществлении учета и контроля,
и т.д. Все эти плюсы и минусы на практике хорошо известны,
но в целом, с позиции общегосударственных требований
рационализации государственного руководства, положитель-
ным сторонам отдается предпочтение. Данный вариант, применявшийся на практике еще в условиях СССР в последние
годы существования, в Российской Федерации применяется
широко и перманентно.
Следующий вариант — объединение изначальных, мате-
риальных отраслей в одну — более сложный и по-своему оригинальный. В этом варианте объединяются в одну отрасль,
под власть отраслевого органа, отрасли, которые не могут
быть в полной мере названы однородными, как только что
говорилось, и об общности которых можно говорить только со
значительной условностью.
Для примера возьмем два таких объединения. В одну
отрасль объединяются здравоохранение и социальное обеспечение (развитие). Общность у отраслей, конечно, есть,
это — физическое и социальное благополучие человека.
Но средства реализации такой единой задачи существенно
различные: в медицине — одни — профилактика и лечение,
а в социальном развитии на первом месте стоит задача финансово-материального обеспечения десятков миллионов
людей, нуждающихся в этом, со стороны государства. Другой
пример — объединение образования и науки в одну отрасль государственного управления. Конечно, образование
должно основываться на достижениях науки, но последняя
решает большие проблемы за пределами образования — фундаментальные исследования, ведомственная наука, производственная наука, немало различного в руководстве этими
отраслями, в том числе в подготовке кадров.
Оба приведенных примера в СССР и в Российской Федерации были ранее, до административной реформы, неизвестны, введены в практику в 2004 г. Судить об их положительных
и отрицательных сторонах пока преждевременно.
Применялся на практике и еще один вариант. Суть его
в том, что отрасль, как государственная структура, упразднялась, т.е. прекращала свою деятельность как праводееспособный субъект, рассыпалась, а праводееспособными субъектами
оставались лишь предприятия и учреждения. Такой вариант
140
141
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.4. Организационные формы (структуры)
государственного руководства отраслями
в чистом, так сказать, виде имел место в период организации
и деятельности совнархозов, когда отрасли были ликвидированы, хотя в техническом (но не правовом) плане они существовать не переставали. Управление «россыпью» предприятий
и учреждений в этом варианте вели совнархозы. Рассыпной
вариант применяется и теперь, например, торговля, бывшая
государственной отраслью, практически таковой сейчас не
является, почти все ее предприятия состоят в других отраслях
или частных руках.
Вот варианты в плане соотношения отраслей материальных
с отраслями государственного управления. Все они взяты из
практики государственного руководства отраслями на протяжении многих лет, считая от дореволюционного времени. В рамках
вариантов имели место и мероприятия обратного порядка,
т.е. после укрупнения проводилось разъединение отрасли, и другие, но все это вмещается в изложенные три варианта.
Однако при практическом применении вариантов возникают вопросы, на которые надлежит дать ответ. На практике
применялись, как говорилось, и применяются, все варианты
в свое время в различных условиях. И первый вопрос при
этом — вопрос о том, какой вариант избрать и чем при этом
руководствоваться? Напрасно искать ответ на поставленный
вопрос в законе, соответствующего закона ни в СССР, ни
в настоящее время не принималось. Но законодательная база
создавалась посредством правовых актов исполнительной
власти, а в условиях Российской Федерации и актов главы
государства в рамках его полномочий по организации государственного управления. Принимаются соответствующие
нормативные правовые акты, а по их исполнению и многочисленные индивидуальные акты, как правило, без какоголибо предварительного гласного, с участием науки и крупных
специалистов-практиков обсуждения, т.е. на основе так
называемого дискреционного управления, которое является
в сфере исполнительной власти, как известно, легальным
способом решения управленческих вопросов. Неизбежно
появляется и вопрос об объеме и порядке изучения отрасле-
вой организации государственного управления. Приходится
констатировать, что, поскольку вариантов решения проблемы несколько, и все они, как говорится, имеют право на
с уществование, а у руководства государства есть полномочия
избирать любой, удобный с точки зрения государственных
интересов, то возникает потребность ознакомления избирающего Особенную часть курса со всеми вариантами. Тем более,
далее пойдет речь об организационных формах отраслевого
управления, где тоже немало информации для размышлений
и выбора самостоятельного мнения.
Вопрос о соотношении отраслей материальных и отраслей государственного управления еще раз подтверждает необходимость их различия и учета в правовом регулировании.
Совершенно очевидно также, что высшие органы власти
свободно, без ограничений, решают вопросы об учреждении,
слиянии и разделении отраслей управления, их перестройки
и изменения правового статуса и т.д.
Представляется, что эта проблема должна быть постепенно введена в законодательное русло, что придаст исполнительной власти устойчивость, более отработанную компетенцию
и уверенность в своей постоянной деятельности.
21.4. Организационные формы (структуры)
государственного руководства отраслями
Понятие и виды
Любая отрасль, в различных вариантах, тогда только вступает в правовое поле, в систему государственного руководства,
когда она реально выражена в качестве носителя правовых и ор-
ганизационных полномочий, т.е. может выступать как субъект
права. Организационная форма (структура) придает отрасли
жизненность, выражает и закрепляет ее место и роль в системе
социальных и государственных отношений, т.е. определяет
организационно-правовой статус.
К числу основных признаков организационной формы следует отнести:
142
143
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.4. Организационные формы (структуры)
государственного руководства отраслями
1) наличие в ней личного состава (персонал служащих —
государственных или иных), с определением служебных полномочий каждому лицу;
2) официальный признак, т.е. закрепление в соответствующем правовом акте, в том числе, если таковое установлено
для данной формы, в качестве юридического лица;
3) определение и закрепление, тоже официально, компетенции (задачи, функции и т.д.), например, в специальном
положении;
4) закрепление ее места в системе государственных структур, т.е. взаимоотношения с равно-, выше-, нижестоящими
организационными формами;
5) определение управленческой подчиненности в системе
государственного руководства.
Названные признаки, качества организационной формы,
и дают, суммарно, понятие, как внешнего выражения отрасли,
так и ее праводееспособности.
О видах организационных форм отраслевого управления
Оригинальность вопроса в том, что отрасль, как объект
управления, одна, а вот форм управления этим единым объектом в историческом плане оказалось множество. Чего только
не было на протяжении двухсотлетнего времени. Объяснения,
конечно, имеются, например, различия в объемах и содержании отрасли, в значении для государства как внутреннего, так
и международного аспекта, с учетом практики государственного строительства и т.д. Однако далеко не все в этом вопросе
поддается объяснению, приходится отметить элемент значительной самодеятельности и усмотрения со стороны руководящих лиц государства, что имело место во многих случаях.
Итак, какие же организационные формы сопровождали
зарождение, действие и развитие государственного руководства отраслями?
В перечне организационных отраслевых форм свое место по праву должно занять министерство как изначальная
и самая широко распространенная форма, притом в масштабе не только российском, но и в глобальном. Собственно,
российская министерская форма была двести лет назад заимствована из западных государств. О министерствах пойдет далее специальный разговор. Наряду с министерствами
в российской, в том числе советской и постсоветской, практике учреждались в большом числе и другие организационные формы: государственные комитеты, комитеты, главные
управления, управления, комиссии, агентства, департаменты и другие. Рассмотрим названные организационные
формы отраслевого управления, начиная с министерств.
Министерство
Министерство — понятие (категория), устоявшееся
веками. Это орган исполнительной власти, администрация,
не законодательный и не судебный, а с другой стороны — не
структурное подразделение, входящее в другой государственный орган власти.
Министерство как организационная форма отраслевого
руководства известна практически всем странам. В России,
как государстве, управляемом министерствами, пошел третий
век. Революция 1917 года не внесла в статус министерства
как отраслевого органа принципиальных изменений, лишь
переименовав их в народные комиссариаты (Наркоматы),
но через 30 лет, в 1947 году страна вновь вернулась к прежним
наименованиям. Некоторые колебания в выборе организационных форм государственного руководства отраслями имелись
в первые годы советской власти, но в 1934–1935 годах высшее
партийное и государственное руководство решительно определило отраслевой принцип и министерскую форму как основу построения руководства хозяйством и другими сферами
жизни страны. В последующие годы положение министерств
в государственном аппарате продолжало упрочиваться. Крупный шаг в этом направлении сделан в соответствии с Указом
Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти». В конечном
счете, министерство из органа, бывшего основной формой отраслевого управления, стало единственной формой отраслевого
управления.
144
145
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.4. Организационные формы (структуры)
государственного руководства отраслями
Высказанные общие положения о министерстве закладывают основы организационного и правового статуса министерства.
Организационно-правовой статус министерства: что
в него входит, что статус включает в себя? К организационным
элементам статуса относятся: структура министерства, система министерства, степень централизации управления, подчиненность вышестоящему органу государственной власти.
К числу правовых элементов статуса министерства относятся
его компетенция с определенной структурой, принимаемые
правовые акты управления.
Рассмотрим основные составные элементы организационно-правового статуса министерства, начиная с организационной стороны.
Наименование министерства обычно идентично отрасли,
отступления бывают, но довольно редкие. Министерство имеет
в качестве объекта управления отрасль, что было всегда и остается теперь. Указом же «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» определено, что в ведение министерств наряду с отраслью могут быть включены еще службы
и агентства, как органы исполнительной власти, но не в структуре министерства, а при министерстве. В этом случае министерство, оставаясь органом отраслевого управления, получает
в свое ведение органы с полномочиями, дополняющими чисто
отраслевые и выходящие за пределы отрасли. В этом случае
определено, что министерство, оставаясь отраслевым органом,
становится во главе нового организационного образования,
названного в Указе сферой государственного руководства.
Надо сказать, что учреждение исполнительного органа
при министерстве нашему государственному управлению было
известно и ранее, например, при Министерстве внутренних
дел давно функционирует орган по управлению вневедомственной охраной, но наименование такого варианта сферой
государственного руководства предпринято впервые.
Характеризуя организационную сторону статуса министерства, следует далее определить его структуру и систему.
В структуру министерства входят: министр, заместители, структурные подразделения центрального аппарата — отраслевые и функциональные, все это закрепляется
в правовых актах и завершается штатным расписанием.
Отраслевой принцип организации управления пронизывает и аппарат министерства: многие структурные подразделения возглавляют отрасли, но уже в рамках министерства,
например, если Министерство транспорта РФ управляет
транспортом всех видов, то структурные подразделения центрального аппарата — департаменты — управляют отдельными
видами транспорта: департамент воздушного транспорта,
департамент морского транспорта и т.д.
Система министерства охватывает центральный аппарат
и органы, создаваемые министерством, по управлению отраслью — ими могут быть управления, инспекции с другими
наименованиями, это так называемые внутриотраслевые
органы. Если созданы исполнительные органы власти при
министерстве (о чем говорилось выше), они также входят
в систему министерства.
Органы, составляющие систему министерства, могут находиться в централизованном подчинении центрального аппарата, т.е. без какого-либо подчинения региональным
государственным образованиям, например, Министерство
обороны РФ. Широко применяется другой вариант — органы системы министерства, оставаясь в подчинении центрального аппарата по определенным вопросам компетенции,
по другим вопросам состоят в подчинении региональных
органов, т.е. в двойном подчинении. Управление социальной
областью строится обычно по этому принципу, для чего в субъектах Российской Федерации создают многие одноименные
министерства — по здравоохранению, образованию, культуре
и другие.
К организационной характеристике министерств относятся также вопрос о видах министерств. Здесь необходимо,
конечно, выделить те основания, по которым эти органы
можно и должно классифицировать.
146
147
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.4. Организационные формы (структуры)
государственного руководства отраслями
Поскольку министерства как исполнительные органы
охватывают своими полномочиями все пять областей государственной деятельности, их можно и разделить соответственно на пять групп: министерства в области руководства
экономикой (Министерство экономики или экономического
развития, транспортные министерства и другие), министерства в области социального развития (образования, науки,
здравоохранения и другие), министерства в области внешнеполитической деятельности (иностранных дел, были и другие,
например, внешней торговли), министерства по обеспечению
внешней безопасности страны (обороны и другие), наконец,
Министерства по обеспечению и охране безопасности и порядка внутри страны (внутренних дел, были и могут быть
другие).
Разделение министерств на виды следует далее провести
с учетом федеративного устройства государства, на основе
разделения Конституцией РФ государственных полномочий на федеральные (ст. 71), совместного ведения (ст. 72),
субъектов РФ (ст. 73). Министерства с полномочиями
федерального масштаба именуются федеральными, министерства с полномочиями по вопросам совместного ведения
тоже обозначаются в законодательстве как федеральные, но
этим определяется, что они учреждаются и формируются
на федеральном уровне, однако их полномочия отличаются
от полномочий федеральных министерств, поэтому они по
этому признаку являются министерствами РФ, по аналогии
с разграничением законов на федеральные и законы РФ,
например КоАП РФ.
Наконец, с учетом Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.
№ 314, расширившего полномочия министерств, названные
теперь сферами государственной деятельности, все министерства должно разделить на две группы: министерства,
возглавляющие только отрасли, как и прежде, например,
Министерство иностранных дел РФ; и министерства, которые
в дополнение к управлению отраслью получили в подчинение
службы и агентства, и стали, таким образом, во главе сферы ру-
ководства. Следовательно, данное деление министерств на две
группы проводится по объему организационных полномочий.
На этом завершим характеристику статуса министерства
в организационном аспекте и перейдем к рассмотрению
статуса министерства в нормативно-правовом плане, т.е. его
компетенции.
Компетенция органов исполнительной власти имеет
особую, довольно сложную структуру, что отражено в общей
части настоящей работы.
Компетенция министерства содержит: цели и задачи министерства, обычно выраженные в краткой форме; функции
как централизованные, так и оперативные; полномочия, т.е.
права и обязанности по каждой функции или нескольким
в комплексе; основные формы и методы реализации министерством своей компетенции. В закрепленном статусе каждого
конкретного министерства все названные элементы компетенции сформулированы с учетом особенностей министерства
и руководимой им отрасли.
При характеристике компетенции министерства выступает еще один признак — о пределах ее реализации — пространственных и территориальных. В таком случае обозначаются
два вида предела. В первом пределе содержатся полномочия
министерства по управлению отраслью в целом и ее объектами в плане реализации задач, функций и т.д. Второй предел
заключает полномочия министерства по управлению внутриотраслевыми вопросами, это внутриорганизационные полномочия — кадровое дело, финансирование аппарата и т.д.
По вопросам своей компетенции министерства вправе
принимать правовые акты управления — как нормативные,
так и индивидуальные, при этом в законодательстве проводится разграничение между ними по их содержанию.
Организационно-правовой статус министерства закрепляется в едином нормативном правовом акте — обычно в по-
ложении о каждом в отдельности министерстве, утверждаемом
Правительством или главой государства по тем министерствам,
которые ему подчинены, по вопросам охраны порядка и бе-
148
149
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.4. Организационные формы (структуры)
государственного руководства отраслями
зопасности. Министерства создаются в значительном числе,
и полномочия их в большой мере совпадают. Напрашивается
сам собой вопрос о нормативном акте, в котором были бы
закреплены общие для всех министерств компетенции. Такого
акта пока нет, но в СССР в семидесятых годах действовало «Общее положение о министерствах СССР», польза которого была
значительной, поскольку имелась обоснованная правовая база
для определения полномочий конкретного отраслевого органа.
Последний вопрос о характеристике министерств — это
вопрос об их подчиненности. Кажется ясным: министерство —
исполнительный орган, занимает свое место в системе этих
органов и, следовательно, над ним есть орган вышестоящий,
которому министерство и подчинено. Таким органом является
Правительство РФ, у которого в числе полномочий есть право
приостанавливать и отменять акты министерств по причине не
только их незаконности, но и нецелесообразности, что можно
считать высшим показателем подчиненности министерства.
Но подчиненность министерств Правительству в Российской Федерации приобрела, уже после принятия Конституции РФ, дополнительный вариант — часть министерств,
а именно: занятые обеспечением и охраной порядка и безопасности министрерства, подчинена непосредственно главе
государства, с оговоркой — по вопросам охраны порядка
и безопасности, это министерства — обороны, иностранных
дел, внутренних дел и другие, всего набирается 8–10 министерств. Регулируется данный вопрос законодательством —
указом главы государства.
Такая новация в нашем законодательстве и государственном строительстве предпринята впервые и заняла умы многих
теоретиков, а соответствующие высказывания нередко предполагают далеко идущие последствия, вплоть до изменения
государственного устройства.
В действительности дело с подчинением ряда министерств
(и некоторых служб) главе государства по своей природе не
означает двойного подчинения, а имеет характер некоторого
разграничения полномочий по функциональному критерию.
Министерства при этом варианте не выпадают из системы
исполнительных органов, подчиненных Правительству, а министры, как были, так и остаются полноправными членами
правительства, и у них много полномочий, которые могут
быть реализованы в отношениях с правительством, например,
вопросы кадровые, финансовые, материально-технического
характера и другие. И лишь вопросы охраны порядка и безопасности — как внешней, так и внутренней — вычленены и отнесены к полномочиям главы государства. Налицо, таким образом,
некоторое разделение статуса министерств, точнее — функций
министерства между правительством и главой государства во
исполнение конституционных положений о полномочиях главы государства по принятию мер по охране суверенитета РФ, ее
независимости и государственной целостности.
Иные формы отраслевого управления
Как говорилось выше, министерство к настоящему времени закрепилось не только как основная, но и как единственная
организационно-правовая форма государственного управления отраслями. Поэтому говорить об иных формах отраслевого
управления можно лишь с оговоркой, — в каком аспекте эти
формы иные. Таких аспектов три.
1. Исторически в организации государственного управления отраслями было испытано множество организационно-правовых форм, о чем говорилось выше. Наряду с министерствами действовали комитеты, государственные комитеты,
комиссии, управления, главные управления и т.д., объединявшиеся под общим родовым понятием «ведомства». Но теперь
это в прошлом и даже частичного возврата к прежним формам
ожидать не следует. В решении этой проблемы Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 сыграл выдающуюся роль,
практика положительно восприняла новый подход и дает
основания предполагать дальнейшее совершенствование отраслевого управления.
2. Второй аспект иных форм отраслевого управления относится к организации отраслевого управления в субъектах Российской Федерации. В них сохранились отрасли двоякого рода: одни
150
151
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.5. Территориальные структуры в системе управления
отрасли в системе федеральных отраслей (образование, культура,
здравоохранение и другие, о чем говорилась выше) и отрасли
собственные, своего подчинения (ст. 73 Конституции).
Организационные формы управления теми и другими отраслями субъекты РФ определяют самостоятельно
(ст. 66 Консти туции РФ и текущее законодательство). Как
орган исполнительной власти в субъектах РФ учрежден в одних
в форме правительства, в других — в форме администрации, так
и отраслевые органы именуются по-разному по примеру прошлого: министерства, комитеты, департаменты, управления
и другие. О каждом органе отраслевого управления утверждается соответствующее Положение, закрепляющее его организационно-правовой статус.
С учетом проводимых в государственном механизме
преобразований в аппарате субъектов Федерации все более
прокладывает себе дорогу министерская форма отраслевого управления, что способствует лучшей координации деятельности
федеральных и региональных органов.
3. Еще один аспект статуса организационно-правовых
форм отраслевого управления относится к управлению теми
отраслями, которые созданы как структуры государственно-негосударственные (т.е. государственно-частные, государственно-кооперативные и т.д. в форме, в основном, акционерных
объединений (энергетика, нефтегазовая промышленность
и другие отрасли)). Объединения управляются на основе
самоуправления, внешнее же управление ведется учрежденными на совместной основе исполнительными органами.
В них большинство голосов принадлежит государству, хотя бы
одним голосом после половины. Тем самым обеспечивается
проведение государственной политики в управлении отраслью
в дополнение к правовому регулированию ее статуса.
21.5. Территориальные структуры в системе управления
Территориальный принцип, при котором в организа-
ции управления берутся за основу части территории, всегда
учитывался или даже брался за основу. Анализ организации
управления по отраслевому принципу не только не исключает
территориальный принцип, но определяет его как элемент,
составляющий часть территориального управления. Это, однако, требует уточнения.
Практика применения территориального принципа
в управлении экономикой, т.е. промышленностью и строительством в 1957 г., окончилась неудачно. Упразднялись
отрасли, производившие продукцию общегосударственного
назначения и значения — авиационная промышленность,
станкостроение, машиностроение, нефтеперерабатывающая
и газодобывающая отрасли и другие. Предприятия этих отраслей к той территории, на которой они состояли и состоят,
не были «привязаны», т.е. их продукция распространялась на
всю страну, но не потреблялась местными предприятиями,
учреждениями, населением.
Эксперимент не удался, и все вернулось «на круги своя»,
т.е. к отраслевому принципу.
Как обстоит дело в настоящее время? Законодательство
и практика показывают, что все отрасли (материальные и государственного управления) следует разделить с позиций применения территориального принципа на две группы. В первую
группу войдут те отрасли, которые работают на все общество,
на общегосударственные нужды (названы выше).
Вторую группу составляют те отрасли, которые созданы
для обеспечения обслуживания населения — на определенной
территории — хозяйственного, образовательного, медицинского и т.д. Многолетняя практика показывает, что здесь без
территориального принципа не обойтись. Каким образом?
Отрасли эти следующие.
В хозяйственной области — транспорт, торговля, бытовое
обслуживание, жилищно-коммунальное хозяйство; в социальной сфере — образование, культура, здравоохранение,
социальное обеспечение, правоохранительная отрасль.
Подчеркнем то общее, что объединяет рассматриваемые
отрасли в единую группу.
152
153
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.5. Территориальные структуры в системе управления
Во-первых, в каждой отрасли имеется большое число
структур — предприятий, учреждений и других, нередко численностью в сотни и тысячи, например, в торговле, в связи
и других отраслях.
Во-вторых, эти структуры распределены более или менее
равномерно на установленной территории — территориальном
округе, районе и т.д. с целью обеспечения доступа к структурам
населения со своими запросами.
В-третьих, предприятия, учреждения, другие структуры,
как правило, мелкие, т.е. с небольшим штатным составом.
Есть и гиганты, например в торговле, но в общей численности
таких единицы.
Охарактеризуем кратко территориальные структуры
в системе отраслевого управления. Начнем с транспортных
отраслей.
В пяти видах транспорта управление установилось
как централизованное, кроме автотранспорта, управление
которым ведут региональные и местные органы. Остальные
виды транспорта — железнодорожный, воздушный, речной,
морской — централизованные отрасли в федеральном или
региональном масштабах. Независимо от этого низовые звенья — предприятия и учреждения — во всех видах транспорта,
включая автомобильный, создаются на территориальной основе, с целью обеспечить обслуживание клиентуры — населения
и организаций. На железнодорожном транспорте это железнодорожные станции и приписанный к ним подвижной состав —
пассажирский и, частично, грузовой. Территория для станций,
как правило, ограничивается только по грузовым перевозкам
в виде перечня обслуживаемых предприятий и учреждений.
В системе водного транспорта предприятиями служат
порты — пассажирские и грузовые, создаваемые также применительно к задаче обеспечения обслуживания населения
и хозяйственных операций. Как и на железнодорожном транспорте, ограничения для юридических лиц по обслуживанию
не установлено, услуги по грузовым перевозкам здесь также
устанавливаются для определенной клиентуры.
Воздушный транспорт занят преимущественно пассажирскими перевозками и для его низовых звеньев каких-либо ограничений по обслуживанию физических лиц не установлено.
Грузовые перевозки по договорам допустимы.
Связь как отрасль объединяет многочисленные предприятия и учреждения в целях обеспечения доступа к информации
в ее различных видах (радио, печать, телевидение, телефон и др.)
и обмена материальными предметами (посылками и др.) Поскольку население связано с предприятиями связи повседневно
и в значительном объеме, предприятия связи должны быть
созданы на как можно меньших участках территории. Основной
организационной формой на низовом уровне является отделение связи. Попытки в некоторых территориальных организациях укрупнить эти предприятия, т.е. удалить население подальше
от обслуживания средствами связи, были пресечены.
На основе изложенного, в территориальных структурах
в системе отраслевого управления можно сделать несколько
выводов.
Неудачный эксперимент с территориальным принципом
в 1957 г. породил негативное к нему отношение, был «предан
анафеме» и исследованиям не подвергался. Корень ошибки
состоял в том, что отрасли, работающие на нужды всей страны, всего государства, были раздроблены, разорваны, а вот
отрасли, которые без территориального принципа обойтись
не могут, например, транспорт, связь и многие другие, оставались, в основном, в ходе тогдашней реформы в прежнем виде.
Таким образом, сам по себе территориальный принцип имеет
свою сферу применения. На общегосударственном уровне
в организации ряда отраслей он непригоден, его применение
недопустимо, в то же время в ряде отраслей, на их низовом
уровне, он просто необходим, он служит основой рациональной организации и деятельности многих отраслей.
Оказывается, что наличие территориальных структур
в системе государственного управления — это составная,
структурная часть организации отраслевого управления, без
которой деятельность отрасли невозможна.
154
155
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
Какая же роль отводится территориальным структурам
в системе отраслевого управления?
Они:
практически обеспечивают исполнение отраслью
в целом отраслевых полномочий, выступая в качестве
непосредственного исполнителя отраслевых задач
и полномочий;
своей деятельностью отказывают большое содействие
другим структурам в системе соответствующей отрасли — техническое обеспечение, помощь в кадровом деле
(повышение квалификации и т.д.), прибыльная работа
неизменно сказывается на финансовом положении
других структур.
Необходимо более отчетливо отразить и закрепить в законодательстве наличие и роль территориальных структур
в системе отраслевого управления. Речь идет главным образом
о положениях об отраслях государственного управления,
в которых закреплена исчерпывающим образом компетенция
отрасли. Однако статус территориальных структур в положениях обходится молчанием. В свете этого в законодательстве
необходимо также назвать их по отраслям и кратко сказать
о полномочиях в рамках действующей отрасли государственного управления.
РАЗДЕЛ V. ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ КАК ПРОДОЛЖЕНИЕ
ОТРАСЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ
ГЛАВА 22. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
ФУНКЦИЙ УПРАВЛЕНИЯ
22.1. Функция в структуре отраслевого управления
Американцы первыми «разложили» управленческий процесс во всех его формах и видах на составные элементы, части,
которые со временем получили наименование функций. Функция вобрала в себя определенную долю управленческих действий
и по ним получила свое название: функции прогнозирования,
планирования, кадрового дела, финансирования, контроля,
надзора, материально-технического снабжения и т.д. Затем
вошло в практику разделение функций на еще меньшие по
объему действия, которые можно называть функциями второго
рода, например, кадровое дело включает подготовку кадров,
подбор и расстановку служащих, порядок приема на службу
и т.д., финансирование охватывает бюджетное финансирование,
внебюджетное, спонсорское и другие виды финансирования.
Естественно, не заставила себя ждать теория функций,
которая к настоящему времени получила всестороннее развитие и обоснование, и содержит позиции о централизованных
и оперативных функциях, об общегосударственных и региональных функциях, отраслевых и надотраслевых, много
внимания уделяется организационно-правовым формам, посредством которых реализуется та или иная функция, и иные
вопросы теории функций.
156
157
Глава 22. Понятие и виды функций управления
22.2. Виды функций в отраслевом управлении
По общему признанию, функция управления стала составным, неотъемлемым элементом управленческого процесса, как
объективный фактор, без учета которого всякое управление не
может быть результативным. Но состояние, роль в социальных
процессах, правовой статус и организационные формы реализации функции напрямую обусловлены социальной природой
государства, т.е. его типом, формой, степенью централизации
государственного руководства, системой и структурой государственного аппарата.
Так, стало очевидным, что при высокой степени централизации государственного руководства численность
функциональных структур, притом часто организационно
обособленных, все время возрастает. Например, в СССР к се-
мидесятым годам прошлого века было учреждено свыше двух
десятков специальных органов (государственных комитетов),
с поручением каждому реализации одной какой-либо управленческой функции в государственном масштабе. И наоборот,
в менее централизованном государственном устройстве, хотя
численность функций практически остается неизменной
в силу их объективного свойства, тем не менее их роль в государственной деятельности несколько снижается, заметно
также уменьшение и численности организационных форм их
реализации. Или возьмем систему и структуру аппарата государственного управления, исполнительной власти, которые,
как показано выше, подвергаются весьма частым изменениям,
дополнениям и другим перестройкам, в ходе которых различные варианты организации управления захватывают, прежде
всего, функции исполнительных структур.
22.2. Виды функций в отраслевом управлении
При изложении вопросов о понятии государственного
управления и структуре компетенции исполнительных органов государственной власти (часть Общая) были названы
и кратко охарактеризованы общие функции управления,
действующие во всех видах управления. Здесь же речь пойдет
о тех функциях, которые прижились в сфере отраслевого управления, и, несмотря на то, что имеются совпадения в названии функций, необходимо выделить определенные различия
в их содержании.
Итак, какие основания должны быть взяты для разделения
функций на группы, виды? В качестве таковых следует назвать
социальные основания, от которых зависит состояние и перемены в организационно-правовом статусе функции. Такими
основаниями станут: материальное содержание функций,
федеративное государственное устройство, масштабы применения (надотраслевой, межотраслевой, внутриотраслевой,
локальный), организационно-правовой статус. Рассмотрим
основания в перечисленном порядке.
Материальное содержание функций, действующих
в сфере отраслевого управления, предопределяется отраслями
государственного управления, с которыми функции состоят
в контакте, во взаимодействии. Отрасли охватывают все пять
областей государственного руководства, следовательно, функции управления воздействуют в тех же отраслях, воздействуют на отраслевые объекты и, таким образом, по содержанию
своей деятельности идентичны отраслям управления.
Федеративное государственное устройство составляет
основу разделения функций в отраслевом управлении на
федеральные и региональные (т.е. субъектов РФ), например,
функции по отраслям федеральной компетенции (ст. 71 Конституции РФ) и по многим вопросам совместного ведения
(ст. 72 Конституции РФ) федеральные, функции региональные заключаются в управлении вопросами, отнесенными
к компетенции субъектов РФ (ст. 72, 73 Конституции РФ).
Независимо от разделения функций по форме государственного устройства их можно разделить по масштабам
применения: одни функции — надотраслевые (охватывают
все или группу отраслей управления), другие функции —
отраслевые, действующие в масштабе отрасли. Пример
надотраслевых функций — государственная стандартизация,
государственный учет и статистика, отраслевых функций —
158
159
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]