Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник
.pdf
Глава 16. Административное принуждение
и административная ответственность
16.2. Понятие административной ответственности.
Ее структура, установление и применение
Меры группы «а» охватывают следующие меры:
1) меры административного принуждения, применяемые
в силу государственной необходимости (ст. 35 Конституции
РФ), например реквизиция имущества (транспортных средств
и др.);
2)
контрольно-предупредительные меры: регистрация оружия, транспортных средств, введение карантина, закрытие
участков границы, досмотр ручной клади, багажа и личный
досмотр, осмотр подконтрольных объектов и т.д. КоАП РФ
и другие законы детально регулируют применение этих мер.
Обе группы мер применяются как предупредительные,
т.е. при отсутствии правонарушения со стороны тех, к кому
эти меры применяются.
Меры второй группы — «б» применяются в несколько
иных условиях, а именно — в связи с правонарушениями или,
в крайнем случае, в связи с покушениями, приготовлениями
на правонарушение. Мер данной группы свыше пятидесяти
и цели у них различные, поэтому целесообразно разделить их
на две группы: меры общие, т.е. имеющие всеобщее применение, и меры более узкого применения, которые целесообразно
называть особыми мерами.
К мерам общим в таком случае следует отнести: доставление, административное задержание, личный досмотр в случае
необходимости в целях обнаружения орудий совершения
либо предметов административного правонарушения, привод
и другие меры, — все они закреплены в КоАП РФ и других
нормативных правовых актах.
К мерам особым, т.е. применяемым значительно реже
и по отношению к меньшему кругу лиц, относятся четыре
группы мер: применение физической силы, специальных
средств, оружия, специальной и боевой техники. В силу указанной специфики эти меры в КоАП РФ не закреплены, они
состоят в иных законах, отраслевого масштаба: о милиции,
о внутренних войсках, о государственной границе, некоторых
других. Законодательство определяет и особые, специальные
условия — оговорки применения названных мер, например
применения оружия, специальных и других средств.
16.2. Понятие административной ответственности.
Ее структура, установление и применение
Понятие административной ответственности содержит
два правовых статуса: вид государственного принуждения
и вид юридической ответственности.
Как один из видов юридической ответственности, адми-
нистративная ответственность вполне вписывается в общее
понятие юридической ответственности как общественного
(государственного) осуждения поведения правонарушителя,
выраженного в применении к нему отрицательных последствий (наказаний и других).
В общем процессе привлечения к административной
ответственности различаются ее установление и применение,
что продиктовано и содержанием этих понятий, и тем, что устанавливают административную ответственность одни, а применяют иные органы, и в этом разграничение абсолютное.
Установление административной ответственности означает возведение в юридическую норму правила, за нарушение
которого последует административное наказание.
Кому отведено право устанавливать эти нормы? Ответ
на вопрос дают ст. 71, 72, 76 Конституции РФ, определяющие, в каких объеме и порядке устанавливаются нормы
административного права, в том числе и нормы об административной ответственности. Это представительные органы
государственной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации — в форме законов. Статья 1 КоАП РФ
четко зафиксировала данный принцип: «Законодательство об
административных правонарушениях состоит из настоящего
Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».
100
101
Глава 16. Административное принуждение
и административная ответственность
16.3. Основания административной ответственности
В установлении административной ответственности есть
правило особого порядка. В КоАП РФ в нескольких статьях
предусмотрена ответственность за нарушение правил охоты,
рыболовства (ст. 8.37) и некоторых других. Но в самом Кодексе таких правил нет, и при их фактическом отсутствии данная
статья применена быть не может. В прежнем КоАП были
прямые указания: правила эти устанавливали местные органы государственной власти (ст. 6), в новом КоАП РФ таких
указаний нет, поэтому следует полагать, что их установление
отнесено к полномочиям субъектов РФ, как и сложилось на
практике.
Применение административной ответственности состоит в фиксировании конкретного правонарушения, конкретного правонарушителя и назначении ему административного
наказания.
Административная ответственность имеет свою структуру, как и иные виды ответственности.
Принципиальное положение законодательства в том состоит, что структура юридической ответственности имеет общую и единую структуру, включающую следующие элементы:
основания ответственности;
субъекты;
условия;
мера ответственности (санкция);
процедура, порядок привлечения к ответственности.
Такая структура ответственности, раз по ее модели
строятся все виды ответственности, носит родовой характер, содержание же каждого из элементов в каждом
виде ответственности свое, чем они и различаются между
собой.
В структуре административной ответственности два
элемента имеют содержание чисто специальное, т.е. состоят
только в административной ответственности, это — основания и мера административной ответственности (о чем ниже).
Три остальных элемента состоят во всех видах ответственности, хотя разграничения по видам ответственности здесь
имеются, например, субъекты ответственности — в значительной части общие в административной и других видах
ответственности, но есть и различия, например, юридические лица — субъекты в административной ответственности,
а в дисциплинарной ответственности они не значатся. Процедура привлечения к ответственности имеет много общего
во всех ее видах, но в то же время немало своего в каждом
виде ответственности.
16.3. Основания административной ответственности
Современная правовая наука признает два основания
юридической ответственности: закон как правовое, формально-нормативное основание и правонарушение как основание фактическое, приводящее в движение всю структуру
ответственности, в данном случае административной.
Юридические основания административной ответственности (в форме именно закона) впервые были установлены
в 80-х годах ХХ-го века, т.е. с момента принятия Основ
законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и принятия на их основе
республиканских законов — кодексов об административных
правонарушениях.
На смену тому законодательству введено новое — Российской Федерации. КоАП РФ значительно расширил
предмет регулирования, т.е. сферу административной ответственности, дал иное понятие административного правонарушения, расширил круг субъектов ответственности,
внес существенные изменения в шкалу мер ответственности, переименовав их из взысканий в наказания, скорректировал многие процедуры привлечения к ответственности.
В дальнейшем изложении все эти новации Кодекса будут
рассмотрены более детально.
Вторым основанием административной ответственности служит административное правонарушение как основание фактическое.
102
103
Глава 16. Административное принуждение
и административная ответственность
16.4. Субъекты административной ответственности
Относительно определения фактического основания
законодательство применяет два способа: материальный
и формально-юридический. Первый состоит в перечислении
объектов посягательства — родовых и видовых. По этому
способу определялось административное правонарушение
в прежнем КоАП, в ст. 10 которого называлось пять родовых
объектов посягательства: государственный порядок, общественный порядок и другие, а в последующих статьях эти родовые объекты трансформировались более чем в 150 видовых
объектов. Новый КоАП РФ избрал другой способ решения:
в ст. 2.1 определил, что административным правонарушением
признается противоправное, виновное действие (бездействие)
физического или юридического лица, за которое установлена
административная ответственность. Формула, что и говорить,
может вполне претендовать на классически-юридический
уровень. Но далее, в статьях КоАП РФ, Кодекс провел идею
разделения объектов посягательства на родовые и видовые. 17
родовых объектов обозначены в главах 5–22, а видовые объекты посягательства перечислены в каждой главе порядковыми
номерами, начиная от единицы. Таким образом, в КоАП РФ
использованы оба названных способа.
Фактическое основание, как определяет закон, может
иметь формы действия или бездействия, в статьях КоАП РФ
примеров тому множество. При этом действие (бездействие)
противоправно, т.е. нарушает норму права, но не содержит
признаков общественной опасности, характерных для преступлений. Действие (бездействие) содержит обязательный
признак вины, предусмотренной законом в форме умысла
или неосторожности. Административное правонарушение
наказуемо: но как — на уровне установления ответственности или на уровне применения меры наказания? Верным
будет ответ об установлении ответственности, о чем сказано
и в самой дефиниции правонарушения в ст. 2.1 КоАП РФ,
в дополнение к чему надо сослаться на ст. 2.9 КоАП РФ,
предусматривающую возможность привлечения к ответственности без применения меры наказания.
16.4. Субъекты административной ответственности
По каждому виду ответственности заведомо, т.е. в законе,
определен круг правоспособных субъектов, которые привлекаются к ответственности за совершение правонарушения.
Законодательство об административной ответственности подходит к решению вопроса о круге субъектов ответственности
в два приема: сначала определяет, кого из общего контингента
праводееспособных субъектов нельзя привлекать к админист-
ративной ответственности, а именно: лиц, не достигших определенного возраста (по новому КоАП — 16 лет (ст. 2.3)), и лиц,
которые в момент совершения правонарушения находились
в состоянии невменяемости (ст. 2.8). Затем, после разрешения
этого вопроса, законодательство переходит к другому критерию — определяет, кого из того же — общего — круга субъектов, т.е. физических лиц и организаций, надлежит привлекать
к административной ответственности. Законодатель здесь
переходит к внутренней структуре круга субъектов, из числа
которых ту или иную группу, категорию возможно привлекать
к специальной административной ответственности.
Группы, категории субъектов административной ответственности выделяются по нескольким основаниям. Таких
групп в соответствии с КоАП РФ насчитывается пять.
Первой группой можно назвать юридических лиц.
Прежний КоАП таких субъектов не знал, хотя за пределами
КоАП они значились, — в законодательстве об охране природы, земельном и т.д.
В новом КоАП юридические лица — весьма многочисленная группа субъектов административной ответственности,
включающая не только юридических лиц из сферы гражданско-правового регулирования, но и имеющих статус юридических лиц органов государственного и местного управления,
в деятельности которых, как известно, гражданско-правовые
отношения занимают незначительное место.
Вторая группа субъектов административной ответственности выделяется из общего числа субъектов по иному
104
105
Глава 16. Административное принуждение
и административная ответственность
16.5. Административные наказания (общая характеристика)
основанию, а именно: по виду правонарушения. Это правонарушение, содержащее признаки как административного,
так и дисциплинарного правонарушений, а субъектом правонарушения является физическое лицо в статусе должностного
лица. Поскольку правонарушение своим содержанием имеет
неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных
обязанностей (ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 2.4
КоАП РФ), налицо два правонарушения — по службе и из
сферы административной ответственности. За служебный
проступок должностное лицо несет ответственность по службе
(ст. 14 указанного Закона), а за административное правонарушение — по КоАП РФ.
Третья группа субъектов административной ответственности определяется по признаку профессии, которой
занят определенный круг физических лиц. По этому критерию
закон выделяет военнослужащих (ст. 2.5 КоАП РФ), т.е. лиц,
имеющих данный постоянный статус как по месту трудовой
деятельности (на службе), так и вне него. Для этой группы
субъектов определен перечень правонарушений, за которые
они несут ответственность, и указано, что к военнослужащим не могут быть применены административный арест, а к
военнослужащим, проходящим службу по призыву, также
административный штраф (ст. 2.5 КоАП РФ). К данной
группе субъектов следует присоединить еще одну категорию
физических лиц — лиц, для которых охота или рыболовство
являются основным законным источником средств к существованию, в отношении них не могут применяться две меры
наказания — конфискация и лишение специального права
(ст. 3.7, 3.8 КоАП РФ).
Четвертую группу субъектов административной ответственности составляют физические лица, исполняющие в момент
совершения правонарушения производственные, трудовые функции, независимо от того, являются ли данные функции частью
соответствующей профессии или относятся к числу любительских. Это — водители транспортных средств (ст. 12.3, 12.6, 12.7
и др. КоАП РФ), рекламодатель или рекламораспространитель (ст. 14.3 КоАП РФ), индивидуальный предприниматель
(ст. 14.1 КоАП РФ), другие подобные лица.
Наконец, пятая группа субъектов административной
ответственности объединяет физических лиц по признаку
отсутствия у них статуса российского гражданина — иност-
ранные граждане и лица без гражданства. Они несут административную ответственность на общих основаниях, но такой вид
наказания как выдворение за пределы Российской Федерации
применяется только к ним (ст. 2.6, 3.10 КоАП РФ).
Все иные физические лица, т.е. за пределами приведенного
перечня, привлекаются к административной ответственности
на общих основаниях.
16.5. Административные наказания
(общая характеристика)
После длительного (несколько десятилетий) периода
наименования мер административной ответственности
взысканиями, КоАП РФ 2002 г. переименовал их в нака-
зания. Основаниями для такого шага явились следующие
обстоятельства. Меры административной ответственности
применяются теперь единолично (судьями, а не судами,
нет административных комиссий и т.д.), а единственной
формой принимаемого по рассмотрении дела документа
является постановление (ст. 29.9 КоАП РФ). Далее, многие
административные наказания превышают аналогичные
уголовные наказания, например, штрафы. Да и с позиции
международных правил более распространенным считается
наказание.
Что изменилось в перечне взысканий, теперь — наказаний? Изменений три. Во-первых, исключены исправительные
работы, которые за время действия КоАП 1984 г. превратились
в штраф, поскольку был отменен второй их вариант — использование правонарушителя на физических работах. Во-вторых,
введены новые меры — дисквалификация для должностных
106
107
Глава 16. Административное принуждение
и административная ответственность
16.6. Производство по делам об административных правонарушениях
лиц и (и это в-третьих) административное приостановление
деятельности.
Новый КоАП РФ неуклонно и четко проводит во всех
разделах принцип неотвратимости наказания, в основном
термином императивного характера «влечет». Это большое
достоинство, в отличие, например, от дисциплинарного законодательства с отсутствием в нем принципа неотвратимости
наказания.
КоАП РФ сохранил разделение мер административной
ответственности на основные и дополнительные (ст. 3.3).
Широко используется в статьях всех глав альтернативный
способ выбора наказания, что также является одним из достоинств закона.
Уточнены формулы наказаний: лишение специального
права теперь отнесено к физическому лицу вместо многословной формулировки в прежнем КоАП; штраф обозначен во
всех случаях в сочетании с прилагательным «административный», дабы можно было его отличать от штрафов в уголовном
и гражданском законодательстве.
После общей характеристики, т.е. характеристики всех
вместе взятых мер административного наказания надлежит
дать характеристику каждого из них в отдельности. Но статьи
КоАП РФ содержат столь обстоятельное описание административных наказаний, что дополнять что-либо особой необходимости нет. Представляется нужным дополнить лишь характеристику дисквалификации, как меры новой и особенной.
Основание применения данного наказания — правонарушение не просто административное, а административно-дисцип-
линарное, о чем сказано выше. Существо наказания содержит
два момента: отстранение от должности плюс юридическое
признание несоответствия уровня квалификации по исполняемой должности. Сходство и различия с увольнением такие:
увольнение — бессрочно, но уволенный может поступить на
работу (должность) в другой структуре, в том числе на такую
же должность. Дисквалифицированный же такого права в отношении занятия аналогичной должности не имеет.
16.6. Производство по делам
об административных правонарушениях
Все виды юридической ответственности при практическом применении основаны на определенных процедурных
правилах, составляющих общее процессуальное право и правила отраслевые, т.е. по видам ответственности. В последние
годы проблемам процессуального права, как в общем, так
и в отраслевом аспектах, было уделено повышенное внимание, опубликовано значительное число работ, в том числе
монографического характера. В административном праве
принято выделять из всего комплекса:
процессуальные нормы, регулирующие порядок рас-
смотрения заявлений, жалоб и предложений;
нормы, регулирующие порядок дисциплинарного
производства;
нормы по делам об административных правонаруше-
ниях.
Кроме того, немало процедурных правил регулируют
порядок применения и иных, помимо административных
наказаний, мер административного принуждения (предупредительных, пресекательных и других), они закреплены
в соответствующих нормативных правовых актах. В данной
главе рассмотрим производство только по делам об административных правонарушениях.
В связи с наличием большого числа работ по административно-процессуальному праву, а также с учетом того, что
КоАП РФ из пяти разделов два отвел производству по делам
об административных правонарушениях (100 статей!), отпадает надобность излагать здесь в подробном виде правила
привлечения к административной ответственности.
Закон закрепил положения, именуемые обычно при-
нципами производства: язык, открытость рассмотрения
(при необходимых исключениях), ходатайства, издержки
(ст. 24.1–24.7 КоАП РФ), прокурорский надзор (ст. 24.6
КоАП РФ).
108
109
Глава 16. Административное принуждение
и административная ответственность
16.6. Производство по делам об административных правонарушениях
О прокурорском надзоре надо сказать особо. Прокуратура
осуществляет надзор в пределах своей компетенции, за исключением дел, находящихся в производстве суда.
Закон императивно определяет возможный состав
участников производства из числа физических лиц, а из этого
состава называет далее обязательный состав при рассмотрении конкретного дела, по определению должностного лица,
рассматривающего дело по просьбе (или предложению) других
участников. Речь о потерпевших, представителях, свидетелях,
экспертах и т.д. (ст. 25.1–25.14 КоАП РФ).
Следующую группу элементов всего процесса производства можно назвать условиями рассмотрения дела, это предмет
доказывания, доказательства, обстоятельства дела, объяснения участников, экспертиза (ст. 26.1–26.11 КоАП РФ).
Наконец, в состав процедуры рассмотрения дела входят
меры по обеспечению привлечения к административной ответственности, о которых говорилось в начале данной главы.
Стадии производства: понятие, виды
Во всех видах производства по рассмотрению правонарушений принято разделять всю процедуру от начала до конца
на чередующиеся отрезки, именуемые стадиями. Стадии
составляют и процесс рассмотрения дел об административных
правонарушениях.
Стадия как часть производства имеет два признака: вопервых, она объединяет действия участников, следующие одно
за другим в строгой последовательности; во-вторых, каждая
стадия имеет своим содержанием определенные юридически
значимые действия, например, в стадии пересмотра: есть основание — жалоба или протест, стадия налицо, при отсутствии
того или другого — нет и самой стадии.
За понятием стадий надлежит разделить их на виды по
указанным двум признакам. Их четыре: возбуждение дела
об административном правонарушении, рассмотрение дела,
пересмотр постановлений предыдущей стадии, исполнение
постановлений. Все стадии в раздельном порядке обозначены
в КоАП РФ (главы 28–32).
Рассмотрим кратко названные стадии в соответствии
с принятыми признаками — последовательности и юридического содержания: определим участников стадии, ее
содержание, связь с последующей стадией.
Итак, первая стадия — возбуждение дела. Стадия
в первую очередь фиксирует фактическое основание привлечения к административной ответственности в форме
протокола, реквизиты которого определены в законе
(ст. 28.2 КоАП РФ), предусмотрены случаи, когда протокол
не составляется (ст. 28.6 КоАП РФ). Из числа участников
производства по делам об административных правонарушениях, определенных в законе (см. выше), в данной, первой,
стадии ими являются: лицо, составляющее протокол, лицо,
совершившее правонарушение, потерпевший, свидетели,
представитель юридического лица. В первой стадии решается вопрос, когда, какому органу (должностному лицу)
направить протокол, т.е. определяется территориальная
и отраслевая подведомственность.
Подведомственность территориальная разграничена
в ст. 29.5 КоАП РФ — рассмотрение по месту совершения
правонарушения, по месту жительства правонарушителя, по
месту нахождения органа, рассматривающего дело, по месту
учета транспортных средств. Отраслевая подведомствен-
ность определена ст. 23.1–23.61 КоАП РФ, в них обозначены
органы (должностные лица), которым поручено рассматривать дела о правонарушениях с перечнем этих дел (номера
статей) по каждому из шестидесяти органов (должностных
лиц). Наконец, в чем проявляется связь первой стадии со
следующей, второй стадией. В том, что выполнение всех необходимых действий в первой стадии составляет основание
и условия для второй стадии.
Вторая стадия — рассмотрение дела — изложена в законе (ст. 29.1–29.13 КоАП РФ) во всех подробностях:
участником может быть любой из круга участников производства, обозначенных выше, названы сроки рассмотрения,
обстоятельства, составляющие содержание и порядок
110
111
Глава 17. Законность и дисциплина в сфере
административно-правового регулирования
17.1. Законность и ее особенности в сфере
административно-правового регулирования
рассмотрения дела, и т.д. Юридически значимым актом,
завершающим рассмотрение дела, является постановление,
содержание которого подробно закреплено в специальной
статье (ст. 29.10 КоАП РФ).
Третья стадия возможна, естественно, только вслед за
второй и при условии, если на действия во второй стадии
принесены жалоба или протест прокурора. Следовательно,
третья стадия в силу этого лишь возможная, но не обязательная. Существо стадии — в пересмотре постановлений
и решений, принятых во второй стадии.
Все действия, составляющие содержание данной стадии,
обозначены и последовательно изложены в ст. 30.1–30.11
КоАП РФ. Процедура стадии во многом повторяет содержание процедуры в прежнем КоАП, но есть и одно принципиальное отличие: ст. 270 прежнего КоАП содержала норму
о приостановлении исполнения постановления в связи
с подачей жалобы или принесением протеста.
КоАП РФ упростил эту процедуру: исполнение наказания начинается по прошествии 10 дней после принятия
постановления независимо от того, есть жалоба или нет
(ст. 30.3 КоАП РФ).
Четвертая, последняя, стадия регулирует порядок ис-
полнения каждого наказания в отдельности (главы 31–32
КоАП РФ). Описание дается весьма подробно и в доступной форме.
ГЛАВА 17. ЗАКОННОСТЬ И ДИСЦИПЛИНА
В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНО-
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
17.1. Законность и ее особенности в сфере
административно-правового регулирования
Законность служит неотъемлемой основой, принципом
построения и функционирования демократического правового государства, деятельности всех его звеньев, равно как
и деятельности членов общества — граждан и их объединений. Категория законности охватывает наличие закона как
основной правовой формы главных, определяющих жизнь общества, отношений, демократичность закона, а основой его
внимания должны быть права и законные интересы граждан,
обеспечение и соблюдение законов и основанных на них иных
нормативных правовых актов.
В сфере административно-правового регулирования за-
конность содержит ряд отличительных особенностей:
1) большое число субъектов, многие из которых наделены, наряду с правоприменительной деятельностью, полномочиями нормоустановительными;
2) весьма объемный блок действующих нормативноправовых актов;
3) совершение управленческих действий по усмотрению. О значимости данной проблемы свидетельствует хотя
бы тот факт, что она находит закрепление во всех прежних
конституциях и выражается в формуле о праве отмены
актов в системе органов государственного управления не
только в случае несоответствия их закону, но и в случае
нецелесообразности, правда, обычно избегая этого термина
(см. ст. 69 Конституции СССР 1936 г., ст. 134 Конституции
СССР 1977 г.). В действующей Конституции РФ эта про-
блема отражения не нашла, поскольку в ней о полномочиях
органов управления ничего не говорится, но в Федеральном
конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» ей отводится
специальная норма: «Правительство Российской Федерации
вправе отменять акты федеральных органов исполнительной
власти или приостанавливать действие этих актов» (ст. 12).
Эта формулировка в точности воспроизводит прежние конституционные нормы, т.е. без указания оснований такой
отмены ведомственных актов, подразумевая под ними как
незаконность, так и нецелесообразность. Целесообразность
как принцип, как отношение, действует только и исключительно в рамках деятельности исполнительной власти.
112
113
Глава 17. Законность и дисциплина в сфере
административно-правового регулирования
17.3. Основные способы обеспечения государственной дисциплины
17.2. Дисциплина: понятие, виды.
Государственная дисциплина
Рядом, в сочетании с категорией законности обычно
ставят дисциплину, чаще — государственную. Действительно,
эти категории неразрывны, но, тем не менее, имеются между
ними и различия.
Деятельность субъектов административного права регулируется многими правилами, большинство из них имеют
правовую форму и составляют, в комплексе, государственный
порядок, порядок управления, общественный порядок, безопасность личности, общества, государства.
Дисциплина — соблюдение, исполнение этих правил
конкретными исполнителями. Как известен каждый исполнитель, так и нет безымянных нарушителей дисциплины.
В системе общественных объединений действуют правила
дисциплины общественной, в системе государственно-правовых отношений — правила государственной дисциплины.
А в тех отношениях между гражданами, которые урегулированы различными правилами (правовыми, нравственными и т.д.), реализуемыми без непосредственного участия
государственного органа, действует дисциплина, которую
можно назвать гражданской.
Государственная дисциплина состоит в соблюдении,
точном и неуклонном исполнении всеми субъектами административного права установленных государством правил
и конкретных предписаний по практическому осуществлению
государственных полномочий. Характерный признак государственной дисциплины в том, что, по крайней мере, одним
из участников отношений выступает государство (в лице
органа или должностного лица). Именно по этому критерию
государственную дисциплину отделяют от иных видов дисциплины.
Государственную дисциплину принято делить на виды.
Для практического использования наибольшее значение имеет разделение по трем признакам:
1) по организационному признаку (т.е. по видам струк-
тур) дисциплина разделена на отраслевую (транспортная,
воинская и т.д.) и производственную (в рамках предприятия,
учреждения);
2) по функциональному критерию выделяют дисципли-
ну — кадровую, финансовую, отчетно-статистическую и т.д.;
3) по функционально-организационному критерию,
соединяющему оба предшествующие, можно выделить такие
виды дисциплины как производственно-технологическая,
финансово-отраслевая, иные виды.
17.3. Основные способы обеспечения
государственной дисциплины
За много лет деятельности государственных органов
и организаций выработаны определенные, можно сказать,
бесспорные способы (методы) обеспечения, т.е. практического соблюдения государственной дисциплины, прошедшие неизменной позицией через законодательство. Таких способов
три: контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность.
Контроль своим содержанием имеет три элемента:
1) проверка фактического выполнения закона, иного
нормативного правового акта, индивидуального предписания
(устного или письменного), проверка с позиции закона и еще
с позиции целесообразности (см. об управлении по усмотрению);
2) проверка путей и средств выполнения закона и иных
актов, что дает возможность оценить работу органов и конкретных должностных лиц;
3) принятие мер по итогам контроля — как позитивных
(благодарности, награды и т.п.), так и негативных (дисциплинарная и иные виды ответственности).
Кто и как осуществлял и ведет контроль?
Формы и методы контроля известны и проверены многолетней практикой: инспектирование, ревизии, проверка
отчетных данных, проверка сведений по жалобам и заяв-
114
115
Глава 17. Законность и дисциплина в сфере
административно-правового регулирования
17.3. Основные способы обеспечения государственной дисциплины
лениям и т.д. Проверка исполнения — тоже одна из форм
контроля.
А вот в подходе к структурам, которые осуществляют
и реализуют контрольные полномочия, такого единства,
как в содержании и методах контроля, нет, да и быть не может в условиях революций, смены государственного строя,
перестройки и т.д. Организационными формами контроля
на общегосударственном уровне были (если взять только
советское время) Наркомат государственного контроля,
Комиссия партконтроля, Рабоче-крестьянская инспекция
(РКИ), Комиссия советского контроля, Наркомат, Министерство госконтроля, Комитет партийно-государственного
контроля, система комитетов Народного контроля, которая
и завершила своим распадом с развалом СССР систему
контроля на общегосударственном уровне. В настоящее
время отдельными контрольными полномочиями наделены
Счетная палата Федерального собрания (ст. 101 Конституции РФ), Администрация Президента РФ, контрольные
структуры в отраслях. Единого контрольного уровня на
общегосударственном уровне пока нет, вариантов выбора
организационной формы, как видно из только что сказанного, предостаточно.
Надзор, как и контроль, имеет своим собственным содержанием элементы, отличные от контроля:
проверка соблюдения и исполнения закона с точки
зрения соответствия закону и только, о целесообразности здесь речи быть не может;
принятие в итоге мер, которые можно назвать специ-
альными, имеющими единственную цель — восстановление нарушенной законности.
В системе надзора первенствующее место отводится
прокурорскому надзору, затем — административному надзору (органов внутренних дел), другим его разновидностям.
Формами реагирования прокурорского надзора являются:
протест, представление, предостережение о недопустимости
нарушения закона.
Контрольно-надзорная деятельность в своем наименовании, как и в содержании, соединяет черты контроля
и надзора. От надзора контрольно-надзорная деятельность
восприняла проверку позиции только законности. Из содержания контроля заимствован его третий признак — принятие
мер в ходе или по результатам надзора. В итоге контрольнонадзорная деятельность состоит в проведении проверок
надзорного характера с последующим принятием мер, но не
поощрительных и не дисциплинарных, а мер административного принуждения — предупредительно-пресекательного
характера и административных наказаний, закрепленных
в законодательстве. Этот способ обеспечения законности
и дисциплины осуществляла практически большая группа
структур в системе исполнительной власти в статусе государственных инспекций. На смену им пришли службы в системе
министерств с полномочиями по контролю и надзору.
В ходе административной реформы на смену государственным инспекциям учреждена новая структура — федеральная служба по контролю и надзору.
Федеральная служба объединяет контрольные и надзорные полномочия, что наиболее соответствует ее деятельности
как контрольно-надзорной. Федеральные службы имеют, как
правило, органы в субъектах Российской Федерации.
Организационно-правовой статус федеральных служб
определяет их подчинение соответствующим министерствам,
т.е. они входят в систему министерства и возглавляемой им
сферы государственного управления.
Федеральные службы — органы исполнительной власти
с полномочиями только правоприменительного характера.
Статус и полномочия федеральных служб регулируются
положением о каждой службе, утверждаемым Правительством РФ.
Обеспечение и укрепление государственной дисциплины
в деятельности государственных структур всегда составляли
одну из центральных задач в государственном строительстве.
На современном этапе эта задача приобрела повышенное
116
117
Глава 17. Законность и дисциплина в сфере
административно-правового регулирования
значение ввиду значительного оживления правонарушений,
ранее имевших место, например взяточничества, и появления
новых, весьма опасных нарушений государственного порядка
и безопасности. Здесь на первое место вышла коррупция — во
многих звеньях аппарата управления и среди должностных
лиц.
Это и послужило основанием для принятия специальных
мер по пресечению и искоренению коррупции. Президент
РФ принял Указ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», в соответствии с которым намечены
организационные и правовые меры по противодействию
коррупции — образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, разработан Национальный план
противодействия коррупции, введено обязательное предъявление государственными чиновниками ежегодной декларации
о доходах и имуществе, приняты меры по усилению внутриведомственного и надведомственного контроля, частичные
изменения вносятся и в систему и структуру исполнительных
органов государственной власти.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Особенная, вторая часть курса административного права,
всегда вызывала трудности в ее разработке и написании у всех
пишущих и изучающих курс. Тому есть определенные причины. Во-первых, нормы, регулирующие отношения в Особенной части, в отличие от норм Общей части, это в большинстве
своем продолжающие и детализирующие законы и указы, потому накопленные в огромном объеме. Во-вторых, это весьма
подвижный комплекс правовых норм, часто еле успевающий
регулировать то, что делает государственная власть, преимущественно исполнительная, что вызвано, в свою очередь, потребностями развития, постоянного движения в управлении
государственными делами.
Предпримем попытку преодолеть такие трудности, отыскать и показать те устойчивые, постоянные основы, на которых
можно строить структуру и содержание особенной части.
118
РАЗДЕЛ IV. ПРЕДМЕТ
РЕГУЛИРОВАНИЯ И ОСВОЕНИЯ
ГЛАВА 18. ОБ ОБЪЕМЕ ПРЕДМЕТА
РЕГУЛИРОВАНИЯ И ЕГО СТРУКТУРЕ
18.1. Объем регулирования в Особенной части
Предмет регулирования Общей части и Особенной части
с точки зрения его объема и границ — общий, единый. Но,
чтобы провести границу, разделяющую единый предмет регу-
119
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]