Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник
.pdf
Глава 18. Об объеме предмета регулирования и его структуре
18.2. Структура предмета регулирования
лирования, его следует рассматривать в двух измерениях, двух
уровнях — горизонтальном и вертикальном.
В первом разрезе — горизонтальном — различий в предмете регулирования в обеих частях курса, в сущности, не
имеется. Как и в части Общей, в Особенной части регулируются отношения во всех сферах, охватываемых деятельностью
государства, — экономике, социальной сфере, оборонной,
внешнеполитической, правоохранительной. Такой срез административно-правового регулирования показывает единство
частей курса: продолжение положений Общей части в части
Особенной.
Другое дело, если посмотреть на предмет регулирования
в ином, вертикальном разрезе. Нормы Общей части выбирают
для регулирования те отношения, которые являются именно
общими во всех пяти указанных областях государственного
регулирования и управления, и в таком общем виде реализуются участниками отношений, например, общие правила
обращения граждан в государственные и негосударственные
организации.
Часть Особенная ставит перед собой иную задачу:
наделить участников отношений на основе их общих полномочий полномочиями по каждой области регулирования
в отдельности. Тем самым, административно-правовое
регулирование опускается «этажом ниже», приобретает
дифференцированный, исполнительный характер, соответствующий практически организующей природе государственного управления.
Но на этом уровне правового регулирования неизбежно
возникает проблема поиска устоявшейся за многие годы
структуры отношений с их дифференцированием на экономические, социальные и т.д.
18.2. Структура предмета регулирования
Право, как говорили ранее, надстройка над сложившимся базисом — экономическим, техническим и т.д., который
складывается десятилетиями и веками с соответствующими
участниками и их отношениями между собой.
Упомянутые выше пять областей правового регули-
рования начали складываться в период централизации
государственного руководства — при Иване IV Грозном
и далее в период реформ Петра I. Впоследствии области
государственного руководства продолжали расширяться
и внутренне дифференцироваться на составные структуры.
Советские Конституции в той или иной форме закрепляли
все рассматриваемые сферы государственного руководства.
Действующая Конституция РФ 1993 г. пошла по тому же
пути. Наиболее четко сформулированы пять областей государственного управления в Федеральном конституционном
законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации».
Дальнейшее разделение предмета регулирования Особенной части включает следующую структуру — отрасль. Это
многовековая и глобальная структура, и законодательства
о ней, как говорится, не перечесть. Сама внутренняя жизнь
отрасли также сопровождается нормотворчеством, но уже
внутриотраслевым. Отрасль заслуживает большого о ней разговора, и это будет сделано в последующем.
Но и отраслью не завершается дифференциация предмета регулирования. Отрасль включает структуры, именуемые
(тоже «извечно») предприятиями и учреждениями. Многоотраслевое, в том числе административно-правовое, законодательство о предприятиях и учреждениях многообразного
профиля, составляет многие тома и имеет тенденцию постоянно совершенствоваться, особенно в части административно-правового регулирования.
Рост численности отраслей, а также состоящих в них предприятий и учреждений породил необходимость координации
их деятельности не только на правительственном уровне, но
и на уровне функциональном, т.е. координацию в объеме
одной функции, например, стандартизации, с охватом всех
участников — отраслей, предприятий, учреждений. В итоге во
120
121
Глава 19. Предмет регулирования под воздействием государства
19.1. Государственное признание объекта из предмета регулирования
многих государствах появился новый объект правового, прежде всего, административно-правового регулирования, который был назван функциональным сектором, функциональным
разрезом, а Конституция СССР 1977 г. назвала этот объект
регулирования сферой государственного управления. Об их
организационно-правовой природе — тоже в дальнейшем.
Таким образом, переход в вертикальном разрезе от регулирования в масштабе Общей части к регулированию в масштабе
части Особенной означает расширение, дифференциацию
предмета регулирования на составные объекты, составляющие, в свою очередь, предметы регулирования отдельных
групп, комплексов административно-правовых норм.
Из сказанного о природе Особенной части явствует, что
основное содержание предмета составляют три категории (элемента):
отрасль во всем ее правовом многообразии — понятие,
виды, организационные формы;
функция в том же плане — понятие, виды, соотношение
с отраслью;
методы организации и методы реализации отраслевого
и функционального управления в том же аспекте.
В указанном порядке они далее и будут рассмотрены.
ГЛАВА 19. ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПОД ВОЗДЕЙСТВИЕМ ГОСУДАРСТВА
Предмет регулирования, описанный выше, его границы
и внутренняя структура показаны как сложившиеся в ходе
исторического развития объекты, результаты деятельности
общества, его членов и их объединений. Но предмет регулирования только тогда будет регулируемым, когда есть регулятор,
а таковым служит государство в виде своих органов и должностных лиц.
Государство выражает свои намерения и волю посредством
различных мер, способов, форм деятельности. Это воздействие
государства в отношении объектов предмета регулирования ис-
торически зародилось и развивается по принципу от простого
к сложному, и на современном этапе имеет тенденцию к все
большему дифференцированию и расширению используемых
технических средств, организующих приемов и т.д.
Свое воздействие на объекты предмета регулирования
государство выражает в трех видах волеизъявления: государс-
твенное признание объекта, государственное регулирование,
государственное управление.
19.1. Государственное признание объекта
из предмета регулирования
Государственное признание не означает еще придания
объекту юридического статуса юридического лица, оно включает ряд мер в этом направлении, а именно:
1) государство начинает вести учет этих объектов (отраслей, предприятий и др.), может принимать во внимание
потенциал объектов при разработке планов экономического
и социального развития, специальным видом учета служит
статистический учет, распространяющийся, как правило, на
все объекты. Далее, государство осуществляет административный надзор, который известен в любом государстве с первых
шагов его существования;
2) государственное признание означает также известное,
хотя и молчаливое, т.е. без юридических мер, покровительство
развитию признанного объекта;
3) наконец, государственное признание открывает объекту возможность для последующего правового регулирования
и содержит возможность защиты со стороны государства.
19.2. Государственное регулирование
Как вид воздействия государства на объекты в предмете
регулирования, государственное регулирование занимает
срединное положение между государственным признанием
и следующим видом — государственным управлением.
122
123
Глава 19. Предмет регулирования под воздействием государства
19.3. Государственное управление
Это означает, что из всего возможного комплекса прав
и обязанностей берется для правового регулирования только
часть, необходимая государству для частичного использования
тех материальных и иных возможностей, которыми располагает объект регулирования. С другой стороны, государство
преследует и цель создать условия объекту для самостоятельного развития и самоуправления. Такой вид воздействия государства наиболее характерен для демократического режима
государственной и общественной жизни.
В сферу государственного регулирования в данном случае
входят: налоги, устанавливаемые представительной властью
и реализуемые исполнительными органами; услуги, оказывать которые по Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» могут органы исполнительной власти в лице агентств,
притом не только в хозяйственной сфере, но и в сфере социальной. Далее следует назвать федеральные программы, к участию
в исполнении которых привлекаются на добровольных началах организации и физические лица. Органы исполнительной
власти могут давать рекомендации по вопросам более рационального использования производства, совершенствования
социального развития и т.д. В нормативных актах по вопросам
трудового, земельного и другого законодательства содержатся
и предписания административно-правового порядка, регулирующие отдельные, частные вопросы, например, о соблюдении правил внутреннего трудового распорядка и дисциплинарной ответственности за их нарушение. Наконец, одной из
форм государственного регулирования является установление
административной ответственности физических и юридических лиц, исполнение которой входит в полномочия исполнительных органов власти.
19.3. Государственное управление
Государственное управление по своему содержанию —
наиболее полный и исчерпывающий вид государственного
воздействия на предмет административно-правового регулирования. В современной науке управления признано, что в со-
держание управления входят два основных элемента: функции
управления и полномочия по их осуществлению.
Функциями управления, наиболее общими (иначе говоря —
всеобщими) в управлении, считают прогнозирование, планирование, учет, контроль, государственную стандартизацию,
финансирование, материально-техническое обеспечение,
кадровое дело (подготовка кадров, определение места работы
или службы, полномочий), установление и обеспечение ответственности. При этом подчеркивается, что функция определяет материальное содержание действий соответствующих
субъектов.
А полномочия органов исполнительной власти, их
должностных лиц устанавливают объемы, границы, пределы
каждой функции уже в юридическом выражении. Например,
функция финансирования наличествует в деятельности любого
органа исполнительной власти, но объем полномочий, т.е. возможность использования финансов, у всех субъектов неодинаков,
по нисходящей линии сверху вниз. И так по каждой функции.
Государственное управление — наиболее концентрированный, централизованный способ государственного руководс-
тва, высший уровень воздействия на предмет регулирования.
В наибольшем объеме государственное управление в таком виде
присуще государствам с режимом огосударствления хозяйственных и социальных объектов в максимальном масштабе,
что было характерно для СССР. При отступлении от правила
всеобщего огосударствления такой подход резко изменяется.
Признание не одного, а различных видов собственности, не
одной руководящей партии, а многопартийности и т.д. создают
юридическую базу для значительного разграничения предмета
регулирования и состоящих в нем объектов по их правовому
статусу.
Разделение роли государства в отношении Особенной
части административного права по трем способам, обозначенным выше, неизбежно ставит вопрос об истоках админис-
124
125
Глава 20. Отрасль
20.1. Понятие отрасли. Отраслевой принцип
тративного права и формировании его как отрасли в системе
права. Ответ на этот вопрос следующий.
Признание государством в частичном объеме предмета
регулирования означает только лишь зарождение административно-правового регулирования. Следующий шаг — государственное регулирование — значительно расширяет
административно-правовое регулирование, но еще не создает
правовых норм, которые в совокупности, в комплексе можно
было бы определить в качестве отрасли. И лишь создание,
формирование в государственной системе специального вида
деятельности — государственного управления в очерченном
выше объеме функций и полномочий — выдвинуло необходимость регулирования этой деятельности особой, специальной
отраслью права, названной административным правом, были
даже предложения назвать отрасль управленческим правом.
Те же элементы административно-правового регулирования, которые имелись и применялись до создания отрасли,
входили в отрасли, до того существовавшие, — государственное право, полицейское право и другие. Поэтому и считается,
что административное право выделилось и оформилось в самостоятельную отрасль в России на рубеже последней трети
девятнадцатого столетия.
ГЛАВА 20. ОТРАСЛЬ
20.1. Понятие отрасли. Отраслевой принцип
Отрасль существует и действует в масштабе общества
в трех ипостасях:
1) отрасль в материальном смысле, как комплекс однородных структур, т.е. с одинаковым общим профилем
деятельности — объединяет технические, образовательные,
здравоохранительные, научные структуры и т.д.;
2) отрасль содержит и социальный аспект: действует
не сама по себе, не для удовлетворения собственных нужд
и потребностей, а ради интересов общества — удовлетворяет
его материальные и духовные потребности. В Положениях
об отраслях 70-х годов содержались правильные в этом отношении строки, говорившие, что отрасль призвана, по своему
профилю, удовлетворять потребности общества;
3) на этапе государственного управления делами общества
сформировалось третье понятие отрасли как отрасли государс-
твенного управления, понятие, вошедшее в законодательство,
начиная с конституционного.
Указанное соотносится между собою, и проблема этого
соотношения весьма непроста и решается с немалым трудом
и значительными издержками.
Таким образом, на отрасли, отраслевом принципе строится вся система управления государственными делами от технических (социальных) структур до отраслей государственного
управления включительно. При этом следует подчеркнуть, что
отраслевой принцип обусловлен не только наличием техникоэкономических и социальных отраслей. Есть еще один фактор
обусловленности отраслевого принципа, это — громадная
территория страны, на которой сформировались и работают
однородные предприятия и учреждения, нередко отстоящие
друг от друга на сотни и тысячи километров. В этих условиях
только отраслевой принцип позволяет наладить производственные связи между ними, обеспечить квалифицированное
руководство из одного пункта. Надо отметить, что доля территориального фактора в отраслевом принципе как-то выпадает
из поля зрения исследователей государственного управления.
Отраслевой принцип в руководстве государственными
делами действует в России 200 лет, хотя отраслевые начала
руководства были заложены еще при Петре I и Екатерине II.
Например, Петр I сформировал государственную отрасль по
производству и экспорту лубяных культур и изделий из них,
но установка управления государственными делами на основе
отраслевого принципа началась в самом конце XVIII-го и начале
XIX-го столетий. При Павле I были учреждены, а при Александр е I
в 1801–1803 годах были практически сформированы первые
отрасли и возглавлявшие их министерства — иностранных дел,
126
127
Глава 20. Отрасль
20.2. Виды отраслей
внутренних дел, военное, финансовое (казна), а затем и иные
министерства.
История России, безусловно, подтверждает жизненность
и динамичное развитие отраслевого принципа. Можно назвать немало событий, периодов успешного развития страны
при государственном руководстве на основе отраслевого
принципа. Самым ярким примером следует назвать период
Великой Отечественной войны и послевоенный период.
В период войны все усилия страны были объединены и направлены на достижение победы. В послевоенный же период,
в первую пятилетку, разрушенная страна была восстановлена
по основным показателям в хозяйстве и социальной области,
чему до сих пор не перестают удивляться западные социологи
и политики.
Отраслевой принцип, уходящий своими корнями в самые
истоки производства и продуктообмена, обрел за период своего
действия многие позитивные свойства и качества: оперативность влияния на соответствующие объекты, хорошее фактическое знание состояния дел в отрасли, умение использовать
внутриотраслевые резервы, готовить и воспитывать кадры на
конкретных делах и т.д.
За 200 лет своего действия отраслевой принцип лишь
однажды был подвергнут сомнению, на основе чего — слому
и замене принципом территориальным. Территориальным не
в смысле его учета в рамках отраслевого принципа, а совсем
в ином разрезе: замены отраслей и вместе с ними отраслевого принципа территориальным принципом, суть которого
в следующем: вся страна имела государственно-территориальные и административно-территориальные образования,
на территории которых отраслевые предприятия и учреждения включили в соответствующие местные отрасли во главе
с отраслевым органом управления. При территориальном
принципе связи отраслевых структур обрывались, и все они
передавались в ведение нового территориального органа,
созданного в государственно-территориальном или административно-территориальном образовании. Назвали эти
органы советами народного хозяйства (совнархозы), с централизованным подчинением непосредственно центральному
Правительству. Такая операция, точнее — разгром отраслевой
системы и замена ее территориальным принципом управления, были проведены без какого-либо обоснования в 1957 г.
тогдашним руководством страны во главе с Хрущевым Н.С.
При практическом проведении в жизнь территориального
принципа сразу выявилась его непригодность: руководящие
должностные лица не могли быть компетентными в отношении многопрофильных предприятий и учреждений, были
нарушены многолетние отлаженные кооперированные поставки, возникли трудности со сбытом продукции, рухнуло
централизованное научно-техническое руководство и т.д.
Стало очевидно, что налицо настоящая авантюра в государственном руководстве, после чего в 1965 г. вновь был возрожден отраслевой принцип в управлении. Вполне понятно,
какой ущерб был причинен экономике и всей организации
государственного руководства.
20.2. Виды отраслей
Исходная основа разделения отраслей по видам — это,
в конечном счете, сложившаяся на данном отрезке времени
(5, 10, 15 лет) и продолжающая развиваться система определенного разделения труда в экономике, социальной сфере
и других сферах государственной и общественной жизни,
с учетом, однако, заинтересованности государства в наличии
той или иной отрасли. Поэтому перечень отраслей закреплен
не раз и навсегда, а со временем подвергается пересмотру,
нередко со значительными изменениями.
С учетом зарождения отрасли и последующего ее развития,
разделим все отрасли на отрасли производственные и отрасли
непроизводственные. Первые, в соответствии с действующим
длительное время законодательством, производят товары
(продукцию), работы и хозяйственные услуги — отрасли
промышленные, строительные, транспортные и т.д. Отрасли
128
129
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.1. Отрасль как материальная (объективная)
основа организации государственного руководства
непроизводственные — все остальные отрасли — образовательные, научные, социального обеспечения, правоохранительные и другие. Разделение отраслей по данному признаку
служит основой их финансирования (собственного финансирования или из бюджета), определения штатных контингентов и штатных расписаний, налогообложения и многих иных
показателей.
Следующим основанием разделения отраслей по видам
можно принять организационный критерий — по видам
государственной деятельности, которые были выше названы
и отражены в законодательстве. В этом случае отрасли состоят
группами в сфере экономики, в социальной сфере, в правоохранительной сфере, в сфере обороны страны и, наконец,
во внешнеполитической сфере. Называть хорошо известные
всем отрасли здесь нет необходимости.
В продолжение этого разделения следует разграничивать
отрасли (здесь — государственного управления) в соответствии
с Конституцией РФ, установившей три рода государственных
полномочий: федеральные (ст. 71), совместного ведения (ст. 72),
субъектов Российской Федерации (ст. 73).
В соответствии с этим, отрасли подлежат разграничению
на отрасли федеральные (например, оборона, иностранные
дела), отрасли совместного ведения (например, образовательные, социального обеспечения), отрасли в ведении субъектов
Федерации (например, бытовое обслуживание населения).
Само собой разумеется, данная классификация отраслей
служит отправной основой в организации руководства государственными делами.
Далее можно разделить отрасли по их правовому оформлению, т.е. по тому, какими нормативными правовыми
актами определяется компетенция отрасли. За века своего
существования и функционирования отрасль заняла в системе
государственного руководства центральное место. А потому
правовое регулирование статуса отрасли должно, по идее,
вестись законом, как актом высшей юридической силы. Так
должно быть, но происходит далеко не всегда. В условиях
СССР, к примеру, законодательных актов по отраслям практически не было, правовой статус отрасли определялся актами
управления, в основном, положениями о соответствующих
отраслях, утверждавшимися правительством, при этом положения о ряде органов, например, правоохранительных,
гласности не предавались.
К настоящему времени ситуация существенно исправлена. Почти по всем отраслям (или по группе родственных
отраслей) приняты федеральные законы, на основе которых
разработаны и утверждены положения об отраслях, утверждаемые Правительством РФ, а по некоторым отраслям — Президентом РФ. Этими законодательными актами и определяется
организационно-правовой статус отрасли как в общей системе
государственных отношений, так и в самой внутриотраслевой
системе.
ГЛАВА 21. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РУКОВОДСТВА ОТРАСЛЯМИ
21.1. Отрасль как материальная (объективная)
основа организации государственного руководства
Организация любой системы или комплекса управления
должна базироваться, естественно, на твердой, т.е. объективной основе как изначальном факторе построения последующих структур. В организации государственного руководства
отраслями такой основой служит отрасль, о которой сказано
выше как о структуре, сложившейся в процессе общественного развития. Отрасль, конечно, материальная и, по крайней
мере, признанная государством.
Следует различать отрасли первичные, изначальные,
например, железнодорожный транспорт, морской транспорт
и иные виды транспорта, и отрасли комплексные, в которых
объединены отрасли первичные, например, транспорт тоже
как признанная отрасль объединяет все виды общественного
транспорта. Эта дифференциация отраслей широко исполь-
130
131
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.1. Отрасль как материальная (объективная)
основа организации государственного руководства
зуется в правовом регулировании, в том числе в организации
государственного руководства.
Объектом административно-правового регулирования
и, следовательно, государственного руководства, служат
отрасли, как правило, комплексные, но со значительным
охватом и изначальных отраслей, например, применительно
к транспорту: есть общее законодательство по транспорту и,
далее отраслевые законодательные акты — Воздушный кодекс
РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Кодекс внутреннего
водного транспорта РФ и другие; в образовании действуют как
общие нормативные акты об образовании, так и отраслевые
нормативные правовые акты на их основе, например, об образовательных учреждениях по их видам.
Назовем ниже отрасли (комплексные и частично изначальные), правовой статус которых издавна определен российским
законодательством и которые традиционно состоят в сфере
административно-правового регулирования, в Особенной
части курса административного права.
Экономика
Промышленность как отрасль материальная и отрасль
государственного управления. Отрасль по объему большая, по
внутренней структуре сложная, включает многочисленные отрасли по видам производства (металлургия, добывающая промышленность, машиностроение, пищевая промышленность
и многие другие), в плане же административно-правового
регулирования и изучения курса административного права
промышленность проходит как одна отрасль с изложением
полномочий Правительства и отраслевого органа исполнительной власти по управлению ею.
Капитальное строительство как отрасль материальная и отрасль государственного управления. Строительство и обустройство разнообразных объектов диктует
необходимость большой специализации строительных
предприятий. Результатом было разделение отрасли на 8–10
отраслей, материальных и управленческих: промышленное
строительство, транспортное строительство, строительство
газо- и нефтепроводов, строительство специальных объектов
и т.д. Соответственно такой специализации формировались
и отрасли государственного управления во главе с министерствами, которых было от 8 до 10 в разные годы. В Российской
Федерации отраслевое деление строительства упразднено как
в материальном, так и в управленческом аспектах, отрасль
в административно-правовом регулировании выступает как
единая.
Сельское хозяйство и агропромышленный комплекс.
Отрасль, предназначенная для обеспечения населения
продовольствием, а некоторые отрасли промышленности —
сырьем, в системе государственного управления была всегда
неделимой. Более того, в семидесятые годы она была объединена с перерабатывающими и обеспечивающими сельское хозяйство отраслями в единый комплекс — агропромышленный
комплекс (АПК), для государственного руководства которым
были созданы в СССР специальные органы — агропромышленные комитеты от союзного до районного включительно.
С распадом СССР упразднен и АПК с его органами управления, теперь АПК упоминается как бывшая или возможная
структура. Следовательно, остается сельское хозяйство в своем
былом виде, правда с резко измененной внутренней структурой, — ликвидированы колхозы, многие совхозы, вместо них
появились разного рода объединения, в том числе типа колхозов, фермерство, частное земледелие.
Отрасли хозяйственного обслуживания, призванные
оказывать хозяйственные услуги организациям и населению, — транспорт (5 отраслей — железнодорожный, морской
и речной (т.е. водный), воздушный, автомобильный, а в довоенное время был еще и гужевой), торговля, связь, коммунальное обслуживание, бытовое обслуживание населения. Все эти
отрасли существовали в СССР и существуют теперь в качестве
отраслей материальных по причине находящихся в их составе
предприятий и учреждений. В СССР, исходя из принципа
«каждая отрасль — отрасль государственного управления», по
каждой отрасли было сформировано и действовало соответс-
132
133
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.1. Отрасль как материальная (объективная)
основа организации государственного руководства
твующее министерство. В Российской Федерации остались
две самостоятельные отрасли — транспорт, а также связь, с соответствующими органами государственного управления.
Социальная сфера
Образование призвано заложить в обществе базу для общего овладения членами общества знаниями, достижениями
культуры и науки на современном уровне. Организационноправовые основы образования определены Конституцией
РФ и федеральным законодательством: общедоступность,
обязательность для юного поколения, бесплатность общего
и среднего профессионального образования, светскость (религиозные объединения отделены от государства). Поскольку
образовательный процесс занимает многие годы с нарастающим объемом и усложнением знаний, образование как отрасль
разделяется по этим признакам на составные структуры — общее образование, профессиональное образование, высшее образование, послевузовское образование (введено официально
недавно). В управленческом разрезе такая дифференциация
образования в разные периоды приобретала форму многоотраслевого управления во главе с отраслевыми органами (министерствами, комитетами), или государственное управление
концентрировалось в одной отрасли как, например, теперь:
полномочия по всем видам образования сосредоточены в руках
одного отраслевого органа, в дополнение к которым придана
и наука, это — Министерство образования и науки РФ. Все
организации (государственные, муниципальные и иные) долгое время именовались учебными заведениями, в последнее
десятилетие переименованные в образовательные учреждения
с добавлением «государственное», «муниципальное» и т.д.
Наука, как и образование, имеет универсальный характер,
т.е. состоит во всех без исключения отраслях и сферах государственного руководства. Но в отличие от образования, наука
преследует цель поиска наиболее целесообразных, необходимых человеку на современном этапе источников бытия, технических средств их освоения, наилучшего устройства государственной и общественной жизни и общественных отношений.
Научные поиски ведут научные учреждения, которые рассредоточены по различным структурам в зависимости от своих
задач и масштаба деятельности. Наиболее крупные научные
учреждения с широкими задачами («фундаментальная наука»)
сосредоточены в системе Российской Академии наук (РАН)
и нескольких отраслевых Академиях (сельскохозяйственных
наук, медицинских наук, военных наук и других). Кроме того,
практически каждая отрасль имеет свой, отраслевой научный
комплекс, работающий непосредственно на отрасль, есть наука производственная, в лице производственных структурных
подразделений или даже институтов, работающих на данное
предприятие. Наконец, последним по счету, но не по важности, научным звеном следует считать высшую школу, в которой
трудится половина ученых страны, которые официально, по
закону, ведут научные изыскания не только в русле образовательного профиля, но и за его пределами (в системе РАН
немало академиков, работающих в образовательной отрасли).
Здравоохранение имеет целью сохранение и укрепление
здоровья населения посредством профилактической, лечебной и иных видов деятельности медицинских учреждений,
которые в комплексе и составляют отрасль. Физическая
культура, спорт, туризм, объединенные со здравоохранением,
направлены на всестороннее развитие человека, утверждение здорового образа жизни. Здравоохранение так же, как
и другие отрасли социальной сферы, имеет всеохватывающий
масштаб. В основу размещения учреждений здравоохранения
в целях удобства для населения положен территориальный
принцип. Он дополнен и чисто отраслевым принципом — ряд
отраслей имеет свои медицинские комплексы — военная
отрасль, система МВД, некоторые транспортные отрасли.
Наряду с лечебной и профилактической работой система
здравоохранения осуществляет государственный санитарноэпидемиологический надзор в масштабе страны, а также дает
санкцию на использование лечебных препаратов.
Культура как понятие в общественном обращении
многозначное: материальная культура, духовная культура,
134
135
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.2. Отрасль государственного управления
культура поведения и речи, служебная культура, культурное
строительство и т.д. В обществе и, далее, в государственном
строительстве и административном праве понятием «культура» принято обозначать одну из социальных отраслей,
при этом охват этой отраслью соответствующих учреждений
культуры в разное время был неодинаковым. Как и любую
другую отрасль, культуру составляют входящие в отрасль организации, именуемые учреждениями культуры. В декретном
порядке, т.е. в одном из правительственных актов, в отрасль
включены следующие учреждения культуры:
памятники истории и культуры;
литература, кинематография, искусство;
архитектура и дизайн;
художественные народные промыслы и ремесла;
самодеятельное (любительское) художественное твор-
чество;
музейное дело и коллекционирование;
книгоиздание и в целом издательское дело;
библиотечное дело;
средства массовой информации (по последнему зако-
нодательству — средства массовых коммуникаций);
международные культурные обмены.
Отрасль, таким образом, собирательная, т.е. объединяющая разнообразные учреждения культуры, но с единой
целью — обеспечить населению участие в культурной жизни,
в пользовании учреждениями культуры, доступ к культурным
ценностям.
В данной отрасли преобразований, т.е. разделений и воссоединений было, пожалуй, больше, чем в любой другой.
В качестве максимума можно привести пример начала пятидесятых годов, когда в эту отрасль были включены, помимо
обозначенных учреждений, еще и образование, наука и здравоохранение. В минимальном варианте отрасль объединяла
учреждения культуры без книжного дела, без средств массовой
информации, без международного культурного обмена, без
кинематографии.
Социальное обеспечение (развитие) — отрасль тоже
собирательного порядка, имеющая целью обеспечение нормального для нынешнего времени проживания и в целом
существования значительных социальных групп населения,
которым необходима государственная безвозмездная помощь, это: пенсионеры, инвалиды, дети, малообеспеченные
граждане, мигранты из числа граждан бывшего Союза ССР,
безработные. Помощь государства и является той основой, на
которой сформирована отрасль. Особенности отрасли в том,
что она объединяет физических лиц, объединение которых
в организации — явление редкое. Поэтому учет всех названных категорий граждан — дело первоочередное и основа всех
последующих шагов и операций по реализации своей задачи.
Отрасль, как и иные социальные отрасли, непроизводящая,
финансируемая потому из государственных доходов в форме
пенсий и пособий. Другая особенность отрасли в том, что
практически вся деятельность по обеспечению контингента
нуждающихся возлагается на региональные государственные
органы и органы местного самоуправления.
Завершая характеристику отраслей социальной сферы,
следует подчеркнуть ту их общую черту, что учреждения
отраслей своим непосредственным объектом руководства
имеют население, граждан, во всеохватывающем масштабе, в отличие от отраслей производственных, которые
базируются в основном на производственных, т.е. трудовых
коллективах.
21.2. Отрасль государственного управления
Государство не ограничивает свои полномочия наличием
материальных отраслей и их признанием, оно идет дальше, т.е.
ведет регулирование, но в наибольшем масштабе — управление
отраслями.
Этот прием со стороны государства отработан давно, он
носит глобальный масштаб и выражен в форме отрасли государственного управления.
136
137
Глава 21. Организация государственного руководства отраслями
21.3. Соотношение материальных отраслей
и отраслей государственного управления
Разумеется, материальная отрасль и отрасль государственного управления — категории неразрывные, но, тем не менее,
различимые, и их смешение в практике и законодательстве
недопустимо.
Итак, признаки, присущие отрасли государственного управ-
ления:
отрасль государственного управления имеет матери-
альную основу: это материальная отрасль, может быть
и иная основа — оказание услуг населению, безопасность населения, общества в целом и т.д.;
отрасль государственного управления возглавляет орган
государственной власти, например министерство;
отрасль управления сохраняет систему отрасли и орга-
нов внутриотраслевого управления;
внутриотраслевые отношения по организации управле-
ния отраслью — отношения административно-правовые.
Этих признаков достаточно, чтобы признать ту или иную
структуру отраслью государственного управления. С другой
стороны, отсутствие одного из признаков исключает придание
структуре статуса отрасли государственного управления.
21.3. Соотношение материальных отраслей
и отраслей государственного управления
Итак, есть отрасли материальные и отрасли государс-
твенного управления.
Таким образом, появляется вопрос о соотношении отраслей материальных и отраслей государственного управления
в том плане — каждая ли материальная отрасль преобразуется
в отрасль государственного управления? Или имеются иные
варианты, например, несколько материальных отраслей объединяются в одну отрасль государственного управления?
Этот вопрос, на первый взгляд, несложный, будничный — на самом деле один из кардинальных вопросов построения аппарата государственного управления и в целом го-
сударственного строительства. Недаром в прошлом в России
(дореволюционной и после) «отраслевая проблема» не раз
рассматривалась на уровне высшего руководства, приобретая
качество не только организационно-правовой, но и политической проблемы.
Были ли, или есть ли сейчас какие-либо подходы, идеи,
обобщенные варианты решения данной проблемы? Увы,
несмотря на многолетнее существование и громадный опыт
практического ее решения, ни в законодательстве, ни в каких-либо директивных указаниях этого нет, все строилось во
все времена, и строится пока что полностью на основе того
принципа управления, который именуется дискреционным управлением, при этом личные мнения высших
руководителей государства играли и играют совсем не последнюю, а часто — первостепенную роль.
Поэтому обратимся к той практике решения проблемы
соотношения отрасли материальной с отраслью государственного управления, которая сложилась в государстве за многие
годы.
Конечно, оптимальным вариантом было бы соотношение
один к одному (1:1), т.е. каждая отрасль в первичном мате-
риальном виде трансформируется в отрасль государственного
управления, скажем, морской транспорт образуется в отрасль
государственного управления во главе с Министерством морского флота. И так по каждой отрасли в ее начальном материальном виде. Вариант, надо признать, идеальный: объект
управления один, единый, одна специализация в управлении,
при множестве объектов в системе отрасли все они однопрофильные, что, естественно, облегчает руководство ими. Был
ли в практике государственного управления такой вариант?
Был, был. В СССР на протяжении всего периода отраслевое
управление строилось по этому принципу. Есть или появилась
новая отрасль, например воздушный транспорт, тут же создается соответствующая отрасль государственного управления
во главе с отраслевым органом (министерством или другим
органом). Бурное развитие техники, транспорта, социальной
138
139
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]