Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-территориальное устройство и управленческий аппарат Азиатской России (конец XVI — начало XXI в.). Монография
.pdf
и иные функции в поселении осуществляет муниципалитет, состоящий из главы городского самоуправления — мэра города,
городского Совета и мэрии. К 2003 г. в состав мэрии входило
10 департаментов, 208 комитетов, управлений и отделов и
10 районных администраций1.
Непосредственно в Новосибирской области на середину
2014 г. действовало 30 административных районов, 15 городов,
17 поселков городского типа, 428 сельских администраций.
В ходе подготовки регионального закона об отдельных вопросах
организации местного самоуправления (МСУ), который должен
закрепить выбор районов и городов территории между избранием глав МСУ на основе прямого голосования населения и выборами их из числа депутатов, от прямых выборов отказались пять
районов из 30 и четыре города из 152.
В Кемеровской области в 2004–2005 гг. сформировали новые
муниципальные образования, закрепленные областным законом «О статусе и границах муниципальных образований в Кемеровской области». Статус городских округов получили все существовавшие городские муниципальные образования — 15 городов. Статус муниципального района сохранили все 18 сельских
районов территории. Вновь были созданы 22 городских поселения (рабочие поселки, районные центры и некоторые города) и
167 сельских поселений. В целом, если до реформы в области насчитывалось 34 муниципальных образования, то в результате ее
проведения их стало 2233.
В Республике Бурятия в систему муниципальных органов
власти вошли представительные (Дума, Хурал, комитет самоуправления, волостное правление) и исполнительные (глава администрации, мэр, староста, старшина) органы, избираемые на
четыре года. Самоуправление в селах и рабочих поселках могло
осуществляться непосредственно через сходы, собрания и избранным населением старостой. В административных единицах
с населением свыше 5 тыс. чел. местное самоуправление реали-
1
См.: Новониколаевск–Новосибирск: от поселкового старосты до мэра:
биограф. справ. Новосибирск, 2003. С. 167, 168.
2
См.: Белов Ю. Большинство хочет выбирать // Коммерсант. 2014. 19 но-
ября.
3
См.: История Кузбасса. Кемерово, 2006. С. 343.
211
зовывалось через комитеты самоуправления и глав администраций1.
О составе депутатского корпуса городского общественного
самоуправления можно судить на примере Думы города Иркутска пяти созывов (1994–2014 гг.). Численность первых трех созывов определялась в 15 чел., двух последующих — 35 чел. Всего
депутатами в это время был избран 71 чел. Только один депутат
избирался четырежды, трое — три раза. Из 70 народных избранников, на которых имеются сведения, доля женщин составила
13 чел. (18,5 %). По месту рождения: 25 из 69 — иркутяне, 16 —
уроженцы Иркутской области, сибиряки и дальневосточники —
14, появившиеся на свет за пределами Сибири — 13 чел. Таким
образом, доля местных составила 41 чел. (60 %). Все депутаты
имели высшее образование, в том числе окончивших иркутские
вузы насчитывалось 56 (82,3 %), из них: медицинский институт
(университет) — 15, политехнический институт (технический университет) — 15, классический университет — 14 чел. В соответствии с этим в депутатском корпусе наиболее представительной
была группа медиков (врачей) — 15 чел., в том числе 13 главных
врачей, т. е. руководителей медицинских учреждений областного центра. Среди депутатов V созыва Думы было 10 работников
бюджетной сферы, 20 предпринимателей, сотрудник благотворительного фонда, руководитель управляющей компании, пенсионер, двое в прошлом созыве работали в городской Думе на
постоянной основе2. Аналогичную ситуацию демонстрируют результаты выборов депутатов Совета г. Новосибирска VI созыва,
состоявшиеся 13 сентября 2015 г. Явка на них составила 24,65 %.
Из 50 избранных доля женщин составила 4 чел. 49 депутатов
окончили вузы и только один получил среднее образование. По
возрасту: 3 чел. — до 30 лет, 37 (74 %) — 31–50 лет, 8 чел. — 51–
60 лет, 2 чел. — старше 60 лет. По месту работы: 21 народный
избранник трудился в коммерческих организациях, 11 — в органах государственной власти и местного самоуправления, 10 — в
бюджетных организациях и 8 в общественных структурах. Но
1
См.: Дашинамжилов О. Б. Структура и деятельность государственных ор-
ганов Республики Бурятия в 1990-е гг. Новосибирск, 2009. С. 69.
2
См.: Петров А. В., Плотников М. М. Иркутская дума: городские головы,
гласные и депутаты. 1787–2014: биограф. справ. Иркутск, 2014. С. 43, 381–419.
212
34 чел. (68 %) являлись руководителями перечисленных выше
организаций, включая специализированную похоронную службу. 14 остальных трудились специалистами и двое — индивидуальными предпринимателями. 26 чел. уже избирались депутатами, а 24 стали народными избранниками впервые. Наконец, по
партийной принадлежности: 32 чел. были избраны от «Единой
России», 12 — от КПРФ, 2 — самовыдвиженцы, 2 — от ЛДПР, по
1 — от «Справедливой России» и «Гражданской платформы»1.
Таким образом, в настоящее время отчетливо проявляется
тенденция «встраивания» муниципальных органов в государственную вертикаль. Применительно к Тюмени А. Я. Криницкий и
А. Б. Храмцов в этом плане отметили: «Дореволюционные городские думы почти всецело защищали интересы торгово-промышленных кругов. И в наши дни в городских и региональных законодательных собраниях преобладают директора крупных предприятий и представители бизнес-элиты, что дает им возможность
конвертировать власть и преимущества для своих предприятий»2.
В целом же местное самоуправление в современной России стало придатком государственной власти. Основной сферой приложения его усилий является образование, так как расходы на здравоохранение взяла на себя региональная власть, а ЖКХ постепенно отпускают в «свободное плавание». Как установил Р. Ф. Туровский: «Укрепление властной вертикали сделало губернаторов
более зависимыми от Центра, но одновременно усилило их интерес к контролю над нижестоящим уровнем … поправки в федеральный закон [внесенные в 2014 г.] позволили региональной
власти принимать единоличные решения о модели местного самоуправления в любом муниципальном образовании, а структура конкурсной комиссии, отбирающей кандидатов в сити-менеджеры, была закреплена в губернаторских интересах (половину
состава назначает губернатор, другую — местное собрание
1
См.: Выборы депутатов Совета депутатов города Новосибирска VI созыва
13 сентября 2015. Новосибирск, 2015. С. 72, 82–84.
2
Криницкий А. Я., Храмцов А. Б. Сравнительный анализ состава Тюменской
городской думы дореволюционного и современного периодов // Политические
процессы в регионе: прошлое, настоящее и будущее. Тюмень, 2005. Вып. 2.
С. 41.
213
депутатов)»1. С 2003 г. начинается практика отмены выборов мэров. Иногда модель сити-менеджера вводилась при сохранении
прямых выборов мэра, который становился главой представительного органа. «Построение вертикальной иерархии государственной власти неизбежно приводит к деформации местного
самоуправления, — приходит к выводу Ю. А. Нисневич, — так как
˝вертикаль власти˝ не может не пронизывать все тело государства вплоть до местных сообществ»2.
В Алтайском крае в настоящее время большинством муниципалитетов руководят сити-менеджеры. Оценивая этот институт,
губернатор края А. Б. Карлин свидетельствует: «У нас были примеры, когда главы администраций, получив свой статус по процедуре наемного управленца, входили в очень жесткую конфронтацию с краевой властью. Сам по себе этот институт не является
панацеей. В то же время, когда я начинал работать, практически
все главы муниципалитетов были наделены полномочиями через процедуру прямых выборов, у нас не так часто возникали
конфликты. И порождали их не механизмы наделения полномочиями, а вопросы компетентности и добросовестности конкретных людей»3. В Новосибирской области в ноябре 2014 только в 9
из 45 муниципальных образований отказались от прямых выборов глав4. Зато Красноярское краевое Законодательное собрание
примерно тогда же по инициативе губернатора В. А. Толоконского отменило выборы глав муниципалитетов5.
***
Таким образом, начиная с 1991 г. в Российской Федерации и,
соответственно, в Азиатской России происходило становление
1
Туровский Р. Ф. Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности // Полис. 2015. № 2. С. 44.
2
Нисневич Ю. А. Правящая номенклатура сегодня: «захват государства» //
Обществ. науки и современность. 2014. № 11. С. 96.
3
«Мы не обещаем того, в чем сами не уверены» // Коммерсант. 2015.
4 марта.
4
См.: Белов Ю. Большинство хочет выбирать // Коммерсант. 2014. 19 нояб.
5
См.: Перцев А., Мальков Д. Отменам закон писан // Коммерсант. 2014.
4 дек.
214
системы государственного управления в формате президентской
республики и асимметричной федерации. Процесс этот, на наш
взгляд, в основном завершился, хотя определенные подвижки в
этой сфере будут происходить и в обозримом будущем. Ключевой фигурой в системе органов местного государственного управления стал глава администрации территориально-административного образования, который сначала в обиходной практике, а
затем законодательно трансформировался в губернатора (по
аналогии с чиновниками такого же уровня в дореволюционной
управленческой системе). За 20 с лишним лет институт губернаторства эволюционировал по уровню компетенции от реальной
автономии в решении внутренних вопросов жизни территории к
существенному сокращению объема полномочий и трансформировался в последовательного проводника политики федерального центра, вернее президента РФ. Соответственно, руководители
с точки зрения легитимации их власти прошли за указанный промежуток времени через назначение президентом, свободные
выборы населением на альтернативной основе, безальтернативное назначение президентом с последующим утверждением
местным законодательным органом (подобная практика сильно
напоминает процедуру избрания фактически назначенного ЦК
КПСС первого секретаря обкома на его пленуме), вернувшись в
2012 г. к практике выборов, в которых решающую роль играет
«партия власти», выдвигающая основного претендента.
В начале 1990-х годов на смену партийному государству,
«основанному на слиянии власти и собственности, поглощении
общества государством и жесткой идеологической доктрине мобилизационного типа»1, пришла новая политическая система.
С избранием в 2000 г. Президентом РФ В. В. Путина завершился
последний цикл политического развития России и ее восточных
регионов в ХХ в. и начался новый. Политические процессы 1986–
2014 гг. происходили в Сибири и на Дальнем Востоке под прямым
воздействием ситуации в столице, но приглушенно и с определенным запаздыванием. С 1988 г. начался распад и фрагментация организаций КПСС. Так называемое «демократическое» движение состояло из трех социальных групп: горстки диссидентов;
1
Шевцова Л. Ф. Режим Бориса Ельцина. М., 1999. С. 477.
215
молодых технократов, которым перестройка давала возможность осуществления карьерного рывка вместо долгих лет прозябания, и обновленческих кругов в КПСС. Смена власти на областном (краевом и республиканском) уровне привела к незначительному внедрению «демократов» на посты глав администраций. Это отклонение со временем преодолевается и территориями начинают командовать «крепкие хозяйственники», на
смену которым приходят выходцы из бизнес-структур. Знаковым
в этом плане стал уход с губернаторских постов в 2012 г. в Омске
и Томске Л. К. Полежаева и В. М. Кресса, занимавших их с конца
1991 г. Им на смену пришли топ-менеджеры из нефтегазпромовских структур В. К. Назаров и С. А. Жвачкин.
На протяжении всего изучаемого периода лозунг «сильные
субъекты Федерации — сильный Центр» так и остался благим
пожеланием, а затем был позабыт. Вместо этого, по мнению
Е. В. Буянова, новая российская государственность строилась по
принципу «сильный Центр — слабые субъекты Федерации»1. Регионы были лишены права участия в управлении природно-ресурсным потенциалом территории («правило двух ключей» —
санкционирование инициативы центра субъектом). Происходило постоянное укрепление унитарных элементов управления, а
федерализм оставался лишь продекларированным конституционным принципом. В конечном счете финансирование значимых проектов социально-экономического развития сибирских
территорий осуществляется за счет федеральной поддержки.
«Полагаем, — поясняет губернатор Алтайского края А. Б. Карлин,
— что целый ряд направлений нашей региональной программы
будет реализован за счет федеральной поддержки. В краевой
бюджет уже перечислено 1,3 млрд рублей [в 2014 г. государственная поддержка аграрного сектора, включая сельскую инфраструктуру составила 5,2 млрд рублей. — Д. Ш. и М. Ш.] для
развития аграрного комплекса. Практически вся сумма отправлена по хозяйствам края»2.
1
См.: Буянов Е. В. Органы государственной власти дальневосточных
субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец
1980-х — 1990-е гг.). Благовещенск, 2001. С. 258.
2
«Мы не обещаем того, в чем сами не уверены»…
216
Соответственно, существенно изменились параметры местных бюджетов. Так, закон об исполнении бюджета Омской области за 2014 год, принятый Законодательным собранием административно-территориального образования, по доходам составил
69 883 268 535 рублей, по расходам — 74 988 234 146 рублей, с
превышением расходов над доходами (дефицит) —
5 104 995 610 рублей. Наиболее значимые статьи расходов: Законодательное собрание области — 1 285 846 рублей, аппарат
губернатора и правительства области — 18 769 600; министерство здравоохранения — 9 145 966 890; министерство образования — 94 049 153; минсельхоз и продовольствие — 2 382 506 833.
Налоговые и неналоговые доходы бюджета — 5 103 292 001; исполнительно-распорядительная и контрольно-надзорная деятельность в сфере образования — 184 508 879, расходы на выплаты персоналу государственных (муниципальных) органов —
865 695 025 рублей. На развитие музейного дела выделено
8 853 981 рублей, на строительство и воссоздание объекта культуры «Воскресенский собор» — 88 539 819 рублей1.
Из-за прекращения федерального финансирования остановлены работы по строительству метро в Омске и Новосибирске,
аэропорта Федоровка в Омске, заморожено строительство Красногорского водоподъемного гидроузла на Иртыше стоимостью
22 877 868 207 рублей. Не ведутся масштабные работы по сооружению дорог. В той же Омской области предусматривается реконструкция подъездов к ряду деревень стоимостью в каждом
случае 300–350 тыс. рублей. Для ликвидации последствий наводнения (смыло 44 моста) на севере Омской области, по подсчетам местных властей, потребуется три года и 416 млн рублей, в
том числе средства резервного фонда регионального правительства в количестве 130 млн рублей. Большую часть предполагается получить в виде помощи из федерального центра2.
В этих условиях существенно изменилась идеология региональных руководителей. И тот же А. Б. Карлин рассуждает по этому поводу следующим образом: «Но если даже соотношение
собственных доходов и поступлений из федерального бюджета
1
См.: Омский вестник. 2015. 24 июля. С. 1, 6, 13, 18, 28, 35.
2
См.: Омская правда. 2015. 29 июля.
217
было бы 99 к 1, то ничего в принципиальном плане, в мировоззрении и в концепции управления у меня бы не изменилось»1.
В силу перечисленных обстоятельств, как справедливо замечает Н. Ю. Лапина: «Сегодня у власти в России [и на региональном уровне. — Д. Ш. и М. Ш.] находятся люди, не являющиеся
стратегически мыслящей элитой. Идеология у них отсутствует, но
есть определенная политическая риторика, заявления о приверженности великодержавности и сильному государству, которое
они понимают в собственных интересах как перераспределение
собственности и власти»2.
Смена политического режима в 1990-е годы не была революционной и не привела к отстранению всех номенклатурных работников со своих должностей, «ограничившись сменой вывесок
учреждений или сфер деятельности. Ликвидирована была не номенклатура как широкий слой администраторов и хозяйственников, а партийная элита как специфически организованная правящая группа, составляющая несущую конструкцию режима»3. Образовавшийся вакуум заполняется до настоящего времени.
Партийное строительство в исследуемых регионах находится
в зачаточном состоянии, а по большому счету просто отсутствует.
Среди депутатов территориальных представительных органов
доминируют руководители предприятий различных форм собственности, их структурных подразделений, профессиональные
политики из числа депутатов, работающих на постоянной основе. Выборы 1999, 2000, 2004, 2011, 2012 гг. (думские, президентские, местные) продемонстрировали обособление власти. Системный кризис в стране и в регионе продолжается. В сложившейся ситуации выход начали искать в усилении авторитарных
тенденций в системе государственного управления, связывая их
с В. В. Путиным.
1
«Мы не обещаем того, в чем сами не уверены»…
2
Лапина Н. Ю. В России отсутствует стратегически мыслящая элита // Социально-политические процессы и экономическое состояние России. М., 2005.
Вып. 1. С. 45.
3
Березкина О. СССР: номенклатура или партийная элита? // Родина. 2004.
№ 9. С. 116.
218
Глава 5. Управленческий аппарат региона
вXVII — начале XХ вв.
Уже в XV–XVI вв. Иван III и Василий III, «прибирая к рукам»
волости Великого Новгорода, в том числе Югру, рассматривали
Сибирскую землю как своеобразный буфер между русским государством и Сибирским ханством. По мере продвижения на восток создавалась управленческая инфраструктура (остроги, уезды,
разряды) под руководством назначенных из Москвы воевод. Образовывались и реорганизовывались территориально-административные органы, но при этом сохранялась ключевая роль их
руководителей. Соответственно, и для центральной власти вопросы подбора, назначения и контроля глав территорий оставались актуальными. К тому же изначально возник кадровый дефицит для заполнения вакансий в управленческом аппарате за Уралом. Данное обстоятельство констатировалось в течение всего
избранного нами для изучения временного интервала.
Так, в середине XVIII в. местные управленцы постоянно жаловались на то, что «в Сибирской губернии в городах в воеводах
обстоит нужда, а в некоторых городах воевод нет, а исправляют
воеводские должности из тамошних дворян и детей боярских»1.
Сибирский генерал-губернатор начала XIX в. И. О. Селифонтов
негативно оценивал деловые и моральные качества подчиненных, во многом порожденные системой специальных льгот,
«ибо привлекаема будучи сею приманкою, набрела туда [в Сибирь. —Д. Ш. и М. Ш.] всякая сволочь, и сей строптивый приказной род заразившись, так сказать, духом мест тамошних до ныне
там существует и может продолжаться наследственно; что генерал-губернатор при всех усилиях своих истребить зло и восстановить порядок не имеет в том желаемого успеха, не будучи
подкрепляем во всем подвиге своем со стороны вышних даже
1
Цит. по: Акишин М. О. Российский абсолютизм и управление Сибири
XVIII века: организация и состав государственного аппарата. М.-Новосибирск,
2003. С. 192.
219
чиновников»1. Наконец, совсем недавно (в 2008 г.) оказалось,
что в стране «кадровый голод», и он касается и руководителей
регионов. «Нет скамейки запасных. Каждый раз ломаем головы,
как найти кадры для замещения высших должностей в регионах», — сетовал тогдашний президент РФ Д. А. Медведев2.
К тому же, как заметила омская исследовательница Ю. В. Попова: «России присуща персонификация политического пространства, рассмотрение и понимание его сквозь призму личности. Об этом свидетельствует отношение населения к политическим лидерам»3. Поэтому цари, императоры, генеральные секретари, президенты занимают в глазах обывателей первенствующее положение по сравнению с другими властными структурами.
Примерно в такой же плоскости рассматриваются региональные
лидеры: воеводы, губернаторы, первые секретари, главы администраций, постсоветские губернаторы.
Опираясь на имеющиеся фрагментарные сведения, мы попытаемся выявить основные характеристики высших должностных лиц территориально-административных образований (воевод, генерал-губернаторов, губернаторов, городских голов, первых секретарей обкомов КПСС, глав администраций субъектов
РФ, руководителей городов) на территории Сибири и Дальнего
Востока в XVII — начале XXI в. Хотя формально первые секретари
ОК КПСС возглавляли местные формирования правящей политической партии, реально «партийный лидер региона концентрировал огромные возможности, позволяющие контролировать
экономические, идеологические и социальные процессы на
территории»4. Примерно такую же оговорку следует сделать в отношении выборных руководителей муниципалитетов, поскольку
с конца XIX в. происходила их убыстряющаяся по времени инкорпорация в систему местных органов государственного управления.
1
Цит. по: Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная поли-
тика в первой половине XIX в. Омск, 1995. С. 208.
2
Новая газета. 2008. № 29.
3
Попова Ю. В. К вопросу о возможности формирования гражданского об-
щества в современной России // Вестн. Омск. ун-та. 2011. № 1. С. 219.
4
Коновалов А. Б. История Кемеровской области в биографиях партийных
руководителей (1943–1991). Кемерово, 2004. С. 5.
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]