Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-территориальное устройство и управленческий аппарат Азиатской России (конец XVI — начало XXI в.). Монография
.pdf
ской диссертации для губернатора. Снова дела прекратили в связи с отсутствием состава преступления и по амнистии. Снова на
Кислюка заводили дела в 1993 и 2004 гг., но в последний раз закрыли в связи с истечением срока давности. Губернатора Камчатской области М. Б. Машковцева в ноябре 2004 г. принудительно
доставляли в прокуратуру в связи с обвинением в превышении
должностных полномочий. 4 марта 2015 г. за получение взятки в
размере 5,6 млн долларов был арестован и препровожден в Москву в следственный изолятор губернатор Сахалинской области
А. В. Хорошавин.
Что касается доходов сибирских губернаторов, то исчерпывающей информации на сей счет нет. Известно, что семейный доход руководителя ЯНАО Д. Н. Кобылкина за 2011 г. составил
22,9 млн рублей (седьмое место в рейтинге доходов руководителей российских регионов). В 2019 г. он с женой заработал 14,2 млн
рублей. Губернатор Красноярского края Л. В. Кузнецов с женой
были собственниками пяти домовладений общей площадью
432 кв. м во Франции. Представители региональной исполнительной власти получали по состоянию на середину 2015 г.: Ямало-Ненецкий АО — 155 тыс. рублей (средняя зарплата по территории — 82,8 тыс.), Чукотский АО — 108,4 (80,9), Ханты-Мансийский АО — 107,6 (63,7), Магаданская область — 96,2 (67,7), Хабаровский край — 89,2 (41,9), Республика Саха — 79,9 (57,9) тыс.
рублей. В Кемеровской области по итогам за первое полугодие
2015 г. насчитывалось 6 607 федеральных чиновников (89,8 % от
штатного расписания), 2 422 областных (93 %) и 6 473 муниципальных (96,1 %). Средняя зарплата федеральных служащих составила 31 448 рублей, областных — 41 603, муниципальных —
24 162 рубля. Для сравнения: в Москве — 66–76 тыс. рублей1.
С 1991 г. начала оформляться путем назначения корпорация
глав администраций городов (мэров), в 1996 г. их стали избирать.
Как правило, ими становились председатели горисполкомов. Например, В. Н. Баварин в Барнауле (переизбран в 1996, 2000 гг.),
И. И. Индинок в Новосибирске. В последующем в ряде крупных
городов Сибири и Дальнего Востока между руководителями муниципалитетов и губернаторами развернулась позиционная
1
См.: Комсомольская правда. 2015. 11 сент.; Честное слово. 2015. 16 сент.
311
борьба за подчинение формально автономных городских сообществ руководителям местных органов государственного управления. Наиболее ярко она проходила в Омске (Л. К. Полежаев
против мэра В. П. Рощупкина) и Владивостоке (мэр В. Черепков
против Е. И. Ноздратенко). Глава администрации столицы Приморья добивался выделения Владивостока из состава края и наделения его статусом города федерального значения. К тому же, по
его мнению, край разорял город, отбирая у него две трети собираемых налогов.
В свою очередь, мэр Иркутска Б. А. Говорин, три новосибирских градоначальника (И. И. Индинок, В. А. Толоконский, В. Ф. Городецкий) и мэр Благовещенска А. А. Козлов через 6 месяцев после избрания стали губернаторами соответственно Иркутской,
Новосибирской и Амурской областей. Характерной чертой выборов мэров становится абсентизм избирателей в условиях отмены
порога явки и признания победителем кандидата, набравшего
относительное большинство голосов. Применительно к Иркутску
Ю. А. Зуляр отмечает: «В ноябре 1997 года явка на выборах мэра
составила 25,09 %. За Якубовского проголосовали 67 % пришедших на выборы. Показатель легитимности избранного мэра не
превышал 20 %. В 2001 г. ситуация принципиально не изменилась. В. В. Якубовский получил 64 % голосов при явке чуть более
30 %. В 2005 г. активность избирателей на мэрских выборах несколько упала — до 28,45 %, а за действующего мэра проголосовало всего 27,5 %. Налицо постоянно падающее число голосов,
отданных за Якубовского, фактически четверть от четверти. Это
яркий пример утраты доверия иркутян к мэру. Очевидно, при такой низкой явке победу обеспечили группы интересов — чиновники и их семьи, часть бюджетников и избиратели, которые по
привычке ходят на выборы»1. В Новосибирске на выборах губернатора 14 сентября 2014 г. явка в среднем по области составила
30,73 %, в областном центре — 22 %2. Не менее показательна ситуация с выборами мэра Новосибирска в апреле 2014 г. Победивший на них коммунист А. Е. Локоть собрал 43,75 % голосов из
1
Зуляр Ю. А. Мэры постсоветского Иркутска: попытка сравнительного ана-
лиза // Иркутску 350 лет — история и современность. Иркутск, 2011. С. 62.
2
См.: Аргументы и факты. 2014. № 38; Комсомольская правда. 2014.
16 сент.
312
33 % принявших участие в голосовании, его основной противник,
представитель партии власти («Единая Россия») В. М. Знатков получил поддержку 39,57 %, остальные девять участников вместе
взятые — 14,68 %1.
Что касается в целом управленческих кадров государственных и муниципальных органов Азиатской России постсоветского
периода, то к ним применима характеристика Е. В. Буянова относительно политической элиты Дальнего Востока: «После некоторой рокировки кадры, начинавшие карьеру еще в советское
время, так и остались у власти. У руководящего состава, особенно
у специалистов среднего и низшего звеньев управления, не хватало профессионализма, гибкости, а главное — опыта работы в
изменившейся обстановке. Немногие из управленцев, кто всетаки сумел приспособиться к новым условиям, часто не могли закрепиться на работе из-за частой смены первых лиц в некоторых
регионах. Также не смогли удержаться в аппарате немногие демократически настроенные специалисты»2. Одновременно с
ними к власти в ряде регионов Сибири и Дальнего Востока пришли молодые амбициозные лидеры. Но потенциала большинства
из них хватило лишь на разрушение прежней системы управления. Сравнительно немногие сохранили свою внутреннюю многомерность. Их универсальность заключалась в способности и
разрушать, и сохранять, и строить. Поэтому они оказались востребованы на всех этапах эволюции высшей управленческой элиты в зауральских субъектах РФ. В процессе выработки оптимальной модели взаимоотношений региональной власти с центром
усиливаются авторитарные тенденции.
1
См.: Комсомольская правда. 2014. 8 апреля.
2
Буянов Е. В. Органы государственной власти дальневосточных субъектов
Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец 80-х гг. ХХ в. —
начало XXI в.). Благовещенск, 2006. С. 265.
313
Заключение
В рамках общих закономерностей развития русского государства имелась существенная специфика в территориально-административной организации и функционировании управленческого аппарата присоединенной (преимущественно мирно) Азиатской России. Территориальная экспансия на восток к Тихому
океану и на юг в лесостепную и степную зоны обусловливалась
экстенсивным характером крестьянского земледелия. Обратной
стороной гегемонии государства в колонизации, в отличие от
США и Канады, были низкая экономическая эффективность, постоянный дефицит средств на реализацию управленческих проектов, произвол и бюрократический контроль в отношении частного капитала и местного населения — русского и аборигенного.
«Симптоматично, — замечает по этому поводу М. К. Чуркин, —
что территориальные приобретения имели обратный эффект: отдельность и отдаленность осваиваемого региона способствовали
резкому сужению поля неограниченной власти государства. Таким образом, колонизационная парадигма в условиях России, с
одной стороны, ставила исторические пределы неограниченной
власти самодержца, делала ее в большей степени иллюзией, нежели реальностью, с другой — изначально переводила процесс
взаимоотношений центра и периферии в конфликтное русло»1.
Можно согласиться с предложенной А. В. Ремневым на примере освоения Дальнего Востока концепцией «региональной географии власти»2. Под ней понимается институциональная структура и управленческая иерархия в дихотомии «центр — периферия», «территориальная динамика власти»3. Адаптируясь к
м естным условиям, властные структуры на всех этапах освоения
региона с конца XVI до начала XXI в. пытались инкорпорировать
1
Чуркин М. К. Сценарии и опыт модернизации империи в условиях освое-
ния окраин // Вестн. Омск.гос. ун-та. Сер. «Исторические науки». 2015. № 1. С. 6.
2
См.: Ремнев А. В. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти
XIX— начала ХХ веков. Омск, 2004. С. 528.
3
См.: Там же. С. 8.
314
окраины, ассимилировать аборигенные этносы и добиться экономической интеграции с целью достижения социальной, правовой и административной однородности России.
По мере продвижения на восток и строительства новых
острогов организовывались уезды и разряды. В условиях колоссальной протяженности, удаленности от столиц (Москвы и Петербурга) и отсутствия транспортных коммуникаций, при многонациональном составе населения и напряженных отношениях с
Китаем и Джунгарией, по аналогии с другими включенными в
состав государства некогда независимыми государственными
образованиями, управление которыми осуществлялось посредством территориальных приказов (Новгородского, Казанского), в
1637 г. был образован Сибирский приказ, просуществовавший до
1763 г. Его аппарат, находящийся в столице, осуществлял весь
спектр управленческих функций в отношении Азиатской России,
отвечал за сбор ясака, занимался подбором и текущим руководством управленческими кадрами и служилыми людьми.
Начиная с реформ Петра I за Уралом, как и в целом в стране,
происходило создание губерний, генерал-губернаторств, наместничеств, провинций. В организации государственного пространства не сразу были определены оптимальные границы территориально-административных образований. Так, в 1779–1796 гг.
существовала Колыванская область, преобразованная позднее в
губернию, а затем в наместничество. Центром образования являлся Бердский острог, переименованный в город Колывань.
«Столицей» Акмолинской области являлся не Акмолинск, а Омск.
Подвижные внутренние границы стабилизировались в результате управленческих реформ М. М. Сперанского, в 1822 г. разделившего Азиатскую Россию на Западно- и Восточно-Сибирское
генерал-губернаторства, к которым со временем добавились
Степное (1882 г.) и Приамурское (1884 г.). В 1839 г. столица Западно-Сибирского генерал-губернаторства переместилась из Тобольска в Омск.
В 1822 г. по инициативе и при деятельном участии М. М. Сперанского зауральские территории получили свою обособленную
нормативную базу из 10 законов, составивших особое «сибирское учреждение» («Учреждение для управления сибирских губерний»). Административно-территориальное устройство регио-
315
на стало более гибким и состояло, кроме традиционных элементов (губерния — уезд — волость), еще из генерал-губернаторств и
областей. В течение 1903–1905 гг. существовало Дальневосточное наместничество (Приамурское генерал-губернаторство и
Квантунская область).
В XIX в. верховная власть осуществила адаптацию структур
окружного (уездного) и губернского (областного) уровней местного государственного управления Степного, Иркутского, Приамурского генерал-губернаторств к уездному и губернскому в
Европейской России. Для решения актуальных вопросов развития Азиатской России создавались межведомственные комитеты
из руководителей заинтересованных министерств: Комитет по
делам Сибирского края (1813–1819 гг.), Первый (1821–1838 гг.) и
Второй (1852–1864 гг.) Сибирские комитеты, Комитет Сибирской
железной дороги (КСЖД) (1892–1905 гг.), Комитет Дальнего Востока (1903 г.), Комитет по заселению Дальнего Востока (КЗДВ)
(1909–1915 гг.).
В период социального катаклизма 1917–1920 гг. на восточной окраине России возникло несколько государственных образований, из которых наиболее авторитетным и дееспособным
оказалось Временное Сибирское правительство. Министры ВСП
во главе с П. В. Вологодским после Уфимского государственного
совещания 4 ноября 1918 г. образовали Временное Всероссийское правительство, которое после государственного переворота
18 ноября 1918 г. учредило пост Верховного правителя России и
избрало на него адмирала А. В. Колчака, став органом исполнительной власти при адмирале. В свою очередь, представители
социалистических политических объединений под руководством
большевиков в конце 1917 г. создали Центральный исполнительный комитет советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в Иркутске (Центросибирь) и Дальсовнарком в Хабаровске.
В процессе разгрома белого движения для воссоздания советских управленческих структур коммунистами был создан Сибревком (1919–1925 гг.), а на территории за Байкалом — буферная
Дальневосточная республика (ДВР) (1920–1922 гг.).
В советский период формирование и реорганизация территориально-административного управления изучаемого региона
осуществлялись в алгоритме XVII — начала ХХ в. Под руковод-
316
ством Сибревкома и Дальревкома (1922–1926 гг.) создавались
губернии и национально-территориальные образования. В середине 1920-х годов осуществлено районирование, в ходе которого
ликвидированы губернии, уезды и волости. Вместо них создавались районы и округа. Территория бывшей Тобольской губернии
перешла в состав Уральской области. Большая часть Западной и
Восточной Сибири (Иркутская губерния) вошла в мае 1925 г. в состав Сибирского края с центром в Новониколаевске (Новосибирск), а к востоку от Байкала —в начале 1926 г. в Дальневосточный край (Хабаровск). В дальнейшем вплоть до 1956 г. (образование Камчатской области) происходило разукрупнение краев и
областей, после чего дело ограничивалось ликвидацией и образованием сельских и городских районов. Так, на момент завершения оформления территории современной Новосибирской
области в августе 1944 г. (после выделения из нее Кемеровской и
Томской областей) в ее состав входило 36 сельских районов, в настоящее время их 301.
Применительно к аборигенным этносам принцип национально-территориальной автономии не использовался, и только
на низовом уровне у них действовали органы самоуправления.
На основании «Устава об управлении инородцами» 1822 г. коренные народы получали сословный статус инородцев с четко
определенным набором прав и обязанностей (уплата ясака, освобождение от обязательной воинской службы, обязательное
наделение землей «инородческих обществ»). Кроме того, применительно к отдельным народам по мере трансформации их
административного устройства нарабатывались нормативные
акты, регулирующие их взаимоотношения с русскими властями.
Например, в отношении казахов последовательно действовали:
«Положение Сибирского комитета о распространении на киргизов сибирского ведомства общих законов Российской империи»
1854 г., «Положение о порядке избрания старших султанов в киргизской степи» 1855 г., «Положение о назначении кандидатов на
должности старших султанов во внешних округах киргизской степи» 1856 г., «Временное положение об управлении в степных об-
1
См.: Справочник по административно-территориальному устройству Но-
восибирской области 1937–2006 гг. Новосибирск, 2007. С. 18, 21.
317
ластях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств» 1868 г. и «Степное положение» 1891 г. В последующем,
особенно в конце XIX — начале ХХ в., осуществлялась ассимиляция и аккультурация инородцев в плане уравнения их в правовом
отношении с русскими крестьянами. К началу Первой мировой
войны аборигены региона имели единственную льготу — освобождение от призыва в армию. Но на основе высочайшего повеления от 25 июня 1916 г. «О реквизиции мужского инородческого
населения на работы по устройству оборонительных сооружений
и военных сообщений в районе деятельности армии» началась
трудовая мобилизация аборигенов Азиатской России в количестве 400 тыс. чел.
1
В советский период коммунисты последовательно проводили политику национально-территориальной автономии в соответствии с численностью и территориальным проживанием отдельных этносов. Предусматривались следующие уровни автономии: национальный сельсовет, национальный район, национальный (автономный с 1977 г.) округ, автономная область, автономная республика. В ходе территориального разграничения
между сибирскими губерниями (Омская, Алтайская) и Киргизской (Казахской) АССР, как установила Н. И. Разгон, «…любые доводы не в пользу Казахстана просто не рассматривались, а если
рассматривались, то с позиций приоритетности национальной
политики государства. Это означало все: что просит казахское руководство, надо отдать, “чтобы не обидеть этого народа”, помочь
ему. Если возникали возражения, в ход пускались такие аргументы, как обвинение в местничестве, сибирском шовинизме, уклонизме, приводился в действие механизм партийной дисциплины… Хотя в декрете ВЦИК 27 октября 1924 г. оговаривался пункт,
что “в случае… наличия желания этого населения присоединиться к Алтайской губернии, обязать Алтайский губернский исполнительный комитет и Центральный исполнительный комитет автономной Киргизской ССР представить в административную комиссию ВЦИК проект соответствующего изменения границ”, к сожалению, все оговорки так и остались только на бумаге, и един-
1
См.: Шиловский М. В. Первая мировая война 1914–1918 годов и Сибирь.
Новосибирск, 2015. С. 193–207.
318
ственно предпринятая в 1928 г. попытка возвращения в Алтайскую губернию (Сибкрай) Коростелевской степи и 14 прилегающих
к ней населенных пунктов оказалась безуспешной»1.
В процессе массовой коллективизации ликвидировались национальные сельсоветы, до начала Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. — национальные районы. Национальные округа с принятием последней советской конституции 1977 г. были
переименованы в автономные, поскольку коренные народы, в
интересах которых их создали, составляли меньшую часть населения национально-территориальных образований. В постсоветский период при делимитации границы с независимым Казахстаном в 2002 г. вопрос о ее изменении, когда об этом заявило население севера и северо-востока нового суверенного государства, выражая желание отойти к Российской Федерации вместе с
территорией, на которой оно проживает, не рассматривался, чтобы не осложнить межгосударственные отношения. В итоге административную границу 1924 г. превратили в государственную и
закрепили в соответствующих международных соглашениях. Ситуация резко обострилась после провозглашения в 1991 г. суверенной Республики Казахстан. Ее власти стали проводить политику ускоренной «казахизации», в результате чего миграция русскоязычного населения в РФ, в том числе в Омскую, Новосибирскую области и Алтайский край, приобрела массовый характер.
В Россию в 1991 г. выехали 129 906 чел., в 1992 г. — 183 891, в
1993 г. — 195 672, в 1994 г. — 346 363, в 1995 г. — 309,6 тыс. чел.
Формирование субъектного состава РФ, в том числе в Сибири
и на Дальнем Востоке, произошло на базе административно-территориального деления ранее существовавшего государства
(СССР), т. е. с приданием прав субъектов Федерации не только
краям, областям, автономным республикам, но и автономным
областям и округам. Осуществленное позднее укрупнение отдельных краев и областей привело к ликвидации ряда автономных округов. Тем не менее процесс этот не завершился, и Ямало-
2
1
Разгон Н. И. Образование Алтайской губернии и ее разграничение с Казах-
станом (1917–1925 гг.): автореф. дис. … канд. ист. наук. Барнаул, 2003. С. 23–24.
2
См.: Андреев А. А. Национальная политика Республики Казахстан в период становления российско-казахстанских отношений 1990–1995 гг. // Вестн.
С.-Пе терб. ун-та. Сер. 2. 2009. Вып. 2. С. 193.
319
Ненецкий, Ханты-Мансийский и Чукотский автономные округа
сохранились. Незрелость российского федерализма ведет к решению вопроса о соотношении принципов централизации и децентрализации в системе современных федеративных отношений в пользу концепции «сильной власти». Неслучайно в ныне
действующей Конституции (1993 г.) зафиксировано положение о
том, что субъекты РФ «находятся» в ее составе (часть 1 статьи 65),
а не образуют и не объединяются в Федерацию.
С целью усиления контроля центральной власти в регионах
указом президента В. В. Путина от 13 мая 2000 г. «О полномочных
представителях Президента РФ в федеральном округе» территория Российской Федерации разделяется на федеральные округа
во главе с назначаемым президентом полномочным представителем, наделенным полномочиями, позволяющими контролировать деятельность местных руководителей субъектов Федерации.
При определении границ округов был нарушен принцип принадлежности того или иного территориально-административного
образования к существовавшим экономическим районам. В частности, Тюменскую область с автономными округами отнесли к
Уральскому округу, а Якутию — к Дальневосточному.
Весь дореволюционный период сибирской истории характеризуется низким профессиональным и культурным уровнем
управленческого аппарата региона. Из-за отсутствия здесь дворянства, позднего открытия и немногочисленности высших и
средних учебных заведений подавляющее большинство воевод
и губернаторов составляли выходцы из Европейской России. По
данным на 1908 г., доля местных уроженцев в сибирских губерниях и Забайкальской области не превышала 36,8 %1. В 1866 г. в
Западной Сибири насчитывалось 1 628, а в Восточной (без Дальнего Востока) — 1 355 классных чиновников. В 1897 г. в четырех
губерниях и трех областях их было 4 327 чел.2 Чиновники приезжали сюда, привлеченные льготами, введенными правитель-
1
См.: Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика
второй половины XIX — начала ХХ веков. Омск, 1997. С. 230.
2
См. там же. С. 229; Плотников А. Е. Численность, состав, территориальное размещение интеллигенции Сибири (по переписи 1897 г.) // Проблемы источниковедения и историографии Сибири дооктябрьского периода. Омск, 1990.
С. 97–98.
320
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]