Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-территориальное устройство и управленческий аппарат Азиатской России (конец XVI — начало XXI в.). Монография
.pdf
дъегерской службы, использования авиации, к ней в 1940-е годы
добавилась высокочастотная (ВЧ) междугородняя телефонная
связь. Если в XIX в. поездка в столицу или с инспекционной целью
по подведомственной территории для губернаторов превращалась в длительное путешествие с непредсказуемыми последствиями или летальным исходом (по пути в Петербург в 1890 г. скончался томский губернатор А. П. Булюбаш, дорожная авария зимой 1851 г. стала причиной смерти его предшественника
П. П. Аносова), то в июне 1957 г. оперативно доставленные в Москву реактивными самолетами региональные лидеры приняли
активное участие в пленуме ЦК КПСС, на котором сторонники
Н. С. Хрущева одержали победу над «антипартийной группой».
***
Специфика организации власти в советский период (октябрь
1917 — август 1991 гг.) заключалась в монополии органов РКП(б)ВКП(б)-КПСС на принятие управленческих решений. Соответственно, первые секретари парткомов различных уровней —
районного, областного, краевого, республиканского, центрального — выступали в качестве реальных руководителей территориально-административных образований и государства в целом.
По твердому убеждению первого секретаря Новосибирского ОК
КПСС В. П. Мухи, главная функция партийного аппарата заключалась «в выполнении того, что было записано в Конституции
СССР — осуществлять руководящую и направляющую роль коммунистической партии»1. Даже в период перестройки, по словам
его предшественника В. В. Казарезова, первый секретарь обкома
«был руководителем с огромными полномочиями», хотя «власть
его не была декларирована ни уставом, ни какими-либо инструкциями, положениями или другими документами. Это была не более чем традиция, сложившаяся с первых лет утверждения партии в качестве правящей в государстве»2.
В силу данного обстоятельства происходил неуклонный рост
численности партийного аппарата. Так, в 1924 г. для Томского губ-
1
Муха В. П. Портрет эпохи на фоне биографии… С. 107.
2
Казарезов В. В. Ветер с полудня. Новосибирск, 1997. С. 316, 278.
131
кома РКП(б) Секретариат ЦК установил 37 ставок. Реальная же
его численность тогда составила 49 чел.
1
В рамках этой системы советы превращались в декоративные
учреждения. Выступая на Всесоюзном совещании по вопросам
советского строительства 7 января 1925 г., Председатель ВЦИК
СССР М. И. Калинин пояснял: «За границей, в буржуазных странах,
непосредственной целью каждой партии при перевыборах является привлечение избирателей на свою сторону, дабы завоевать
большинство в парламенте. У нас такой непосредственной цели
нет: в процессе выборов мы стараемся поставить перед вниманием рабоче-крестьянских масс их общегосударственные цели»2.
Законодательные и исполнительные органы власти на местах (областные советы депутатов трудящихся, областные исполнительные комитеты) лишались самостоятельности. Все их решения и
постановления предварительно готовились и утверждались в обкомах. Проходящие в «конвейерном» режиме (как правило, в течение 2-3 дней) сессии областных советов стопроцентными «за»
штамповали их, практически не обсуждая. Формально деятельность советов носила широкий характер, включая в свое ведение
большое количество предприятий местной промышленности,
транспорта, строительства, торговли, бытового обслу живания,
жилищно-коммунального хозяйства, сельского хозяйства. Местные советы (областные, районные, городские, сельские) имели
собственные бюджеты, хотя наиболее важные параметры их
(контрольные цифры) утверждались вышестоящими советскими
органами. «Анализ правовой базы местных советов народных депутатов, действовавшей в СССР и РСФСР, также подтверждает тезис о том, что система местных советов не была в полном смысле
системой местного самоуправления; по большинству признаков,
и в первую очередь по соподчиненности, ее можно относить к системе местного государственного управ ления», — правильно, на
наш взгляд, заключает О. Н. Калинина3.
1
См.: Куренков А. В. Томский губернский комитет РКП(б) (1920–1925 гг.) //
Вестн. Томск. гос. ун-та. 2016. № 406. С. 117.
2
Калинин М. И. Выборы и советская демократия. Статьи и речи. М., 1958.
С. 4.
3
Калинина О. Н. Партийные и советские руководители Западной Сибири в
1946–1964 гг.: опыт исторического анализа. Новосибирск, 2013. С. 89.
132
Местные советы депутатов трудящихся возникли в начале
1920-х годов после проведения выборов депутатов и упразднения ревкомов. Так, в Новониколаевске 1 мая 1920 г. состоялось
первое заседание городского Совета рабочих, крестьянских и
красноармейских депутатов, в который избрали 149 депутатов и
56 кандидатов (все — члены РКП(б)). С принятием в декабре
1925 г. Президиумом ВЦИК «Положения о горсоветах РСФСР»
расширились их полномочия. Они провозглашались высшими
органами власти в пределах своей территории, получали самостоятельные бюджетные права. По мере роста численности городского населения и, соответственно, избирателей, увеличивалось и число депутатов: в 1929 г. — 310, 1931 г. — 449, 1935 г. —
564 чел. (с кандидатами). Постоянно возрастало среди них доля
рабочих, непосредственно занятых в производстве, женщин и
молодежи1. Например, в Красноярске на выборах в горсовет в
1926 г. избрали 232 депутата, в том числе 65 женщин, а на выборах 1957 г. — 550 депутатов, в том числе 209 женщин (в этих выборах приняли участие 99,98 % имеющих право голоса)2.
Много сил и времени партийные организации тратили на
проводимые регулярно (раз в четыре года) избирательные кампании в сельские, районные, городские, областные советы депутатов трудящихся, в верховные советы (ВС) РСФСР и СССР, хотя по
закону за них отвечали соответствующие исполкомы. За предприятиями и учреждениями (школами, больницами, вузами
и т. д.) закреплялось определенное количество избирательных
участков. Из членов трудового коллектива формировались участковые и окружные избирательные комиссии и выдвигались кандидаты (за исключением ВС РСФСР и СССР). Непосредственно в
день выборов на избирательных участках дежурили члены парткома, которым реально подчинялись председатели участковых
комиссий. После подсчета итогов голосования, которое заканчивалось в 24:00, председатель и куратор из парткома отправля-
1
См.: Новониколаевск–Новосибирск: от поселкового старосты до мэра:
биограф. справ. Новосибирск, 2003. С. 49; Быстренко В. И. Управление в Новосибирске в 1946–1991 годах // Местное самоуправление и стратегия устойчивого развития крупного города: мат-лы международ. научно-практ. конф. Новосибирск, 2004. С. 454–455.
2
См.: Бердников Л. П. Вся красноярская власть… С. 116, 234.
133
лись в районную избирательную комиссию сдавать протоколы и
бюллетени. Но предварительно представитель парткома докладывал лично первому секретарю РК КПСС о результатах, делился
впечатлениями о политико-моральном состоянии избирателей, а
самое главное — информировал о надписях, сделанных на бюллетенях. Это могли быть альтернативы официально выдвинутым
кандидатам и фамилии классиков марксизма-ленинизма. Очень
часто в лапидарной и образной форме, в том числе с использованием ненормативной лексики, высказывалось отношение к выборам, политике ЦК КПСС, местным порядкам и руководителям.
Иногда эти «граффити» становились объектом внимания компетентных органов.
Избирательная кампания сопровождалась составлением
списков избирателей, пропагандистской работой среди них специально созданных агитколлективов из числа сотрудников того
же учреждения, за которым закреплялся избирательный участок.
Агитаторы и их руководитель утверждались на парткоме, за каждым из них закреплялось определенное количество квартир, общежитий или частных домов. В ходе избирательной кампании
будущему депутату формировался наказ, который являлся компромиссом с точки зрения ведомственных и обывательских интересов, обеспеченности материальными ресурсами и финансами.
Например, нужно было определиться — построить так необходимый магазин или хоккейную коробку, уговорить строителей
включить объект в «титул» и т. д. Согласованием занимался райком, он и выступал гарантом выполнения наказа. Депутату оставалось только периодически интересоваться, как идут дела по
выполнению наказа избирателей.
В советский период уровень явки избирателей к урнам для
голосования составлял 97–99 %, и около 98 % явившихся голосовали за обозначенного в бюллетене кандидата. Такой высокий
процент явки обеспечивался разными способами, например, отнесением части не явившихся к выбывшим. Практиковалось
«вбрасывание» недостающего количества избирательных бюллетеней из числа непогашенных избирательной комиссией, образовавшихся в связи с неявкой части избирателей. Процедуру
облегчало отсутствие требования о собственноручной подписи
избирателей в списках (явку фиксировали проставлением напро-
134
тив соответствующей фамилии «галочки»). Еще один способ заключался в том, что агитаторов не отпускали домой до тех пор,
пока не проголосуют все закрепленные за ними избиратели. Поэтому во второй половине дня, когда картина с явкой становилась более или менее ясной, им вручали переносные урны и
бюллетени для еще не проголосовавших. Завернув за угол избирательного участка, активисты сами «голосовали» за тех, кто по
их прикидкам, на выборах уже не появится. А к не участвовавшим в голосовании относили только тех, кто демонстративно или
публично отказывался выполнять свой гражданский долг.
Депутаты советов разных уровней осуществляли свои полномочия без отрыва от производства. Помимо обсуждения общих
вопросов управления территорией (областью, городом, районом, сельсоветом) на сессиях и в комиссиях соответствующего
совета, народные избранники обязаны были добиваться реализации высказанных в ходе предвыборной кампании наказов избирателей, а также обладали правом запроса. Впрочем, делалось это крайне редко. Впервые в практике деятельности существовавшего с декабря 1939 г. Новосибирского областного совета
депутатов трудящихся 27 декабря 1966 г. (через 27 лет) на сессии
депутат К. М. Паниматченко «использовал право запроса и обратился к руководству треста ˝Новосибуголь˝ в связи с невыполнением трестом плана завоза в районо лесоматериалов, в результате чего был сорван ввод в эксплуатацию клубов, школ,
больниц Доволенского района»1.
Контроль партийных органов за деятельностью советов осуществлялся в различных формах. Как правило, председателями
исполкомов областных и им равных советов выдвигались вторые
секретари обкомов партии, и занятие этой должности давало
право на членство в составе бюро ОК ВКП(б), КПСС. Другим каналом воздействия партийных органов на советские являлось практика принятия совместных решений. Согласно подсчетам О. Н. Калининой, за 1958–1963 гг. Новосибирским сельским райкомом
партии и соответствующим райисполкомом было принято 121 совместное постановление, «что составило 21 % от общего числа
1
Органы государственной власти Новосибирской области: хроника собы-
тий, памятные даты, персоны (1937–2012 гг.). Новосибирск, 2012. С. 82.
135
постановлений, принятых Новосибирским райкомом за этот
период»1. Именно партийные органы принимали решения о создании различных советских структур и обеспечении их кадровым
потенциалом. В качестве примера воспроизводим два первых
пункта постановления ЦК ВКП(б) от 2 августа 1948 г. «Вопросы
Амурской области», подписанного секретарем ЦК Г. М. Маленковым:
«1. В связи с образованием Амурской области, как самостоятельной области РСФСР, поручить отделу партийных, профсоюзных и комсомольских органов ЦК ВКП(б):
а) направить в Амурскую область из числа окончивших Высшую партийную школу при ЦК ВКП(б), Московскую, Ленинградскую, Свердловскую и Горьковскую областные партийные школы
15 человек пропагандистских и газетных работников;
б) совместно с Хабаровским крайкомом ВКП(б) и крайисполкомом в срок до 20-го августа отобрать и направить в Амурскую
область на постоянную работу: руководящих партийных и советских работников — 15 человек, специалистов сельского хозяйства — 30 человек, работников хозяйственных и заготовительных
организаций — 40 человек.
2. Отнести по заработной плате Амурский обком ВКП(б) к
первой категории»2.
Однако главным каналом воздействия и контроля являлось
доминирование в составе депутатского корпуса коммунистов,
обеспечиваемое за счет проведения безальтернативных выборов с предварительным определением партийными органами
персонального состава соответствующего совета. Так, в Новосибирском областном совете доля коммунистов и кандидатов в
члены ВКП(б), КПСС составляла: 1-й созыв (1939 г.) — 101 из
117 чел. (86,3 %), 2-й созыв (1947 г.) — 111 из 149 (74,5 %), 3-й созыв (1950 г.) — 114 из 160 (71,3 %), 4-й созыв (1953 г.) — 122 из
162 (75,3 %), 5-й созыв (1955 г.) — 106 из 161 (65,8 %), 6-й созыв
(1957 г.) — 105 из 160 (65,6 %), 7-й созыв (1959 г.) — 118 из 200
(59,0 %), 8-й созыв (1961 г.) — 120 из 200 (60,0 %), 9-й созыв
1
Калинина О. Н. Партийные и советские руководители Западной Сибири…
С. 100-101.
2
Представительные органы власти в Приамурье. Очерки истории. Благо-
вещенск, 2009. С. 106.
136
(1963 г. — сельские/промышленные) — 120/95 из 169/179
(56,2/55,3 %), 10-й созыв (1965 г.) — 187 из 351 (53,3 %), 11-й созыв (1967) — 197 из 358 (55 %), 12-й созыв (1969 г.) — 198 из 358
(55,3 %), 13-й созыв (1971) — 196 из 360 (54,4 %), 14-й созыв
(1973 г.) — 194 из 360 (53,9 %), 15-й созыв (1975 г.) — 195 из 360
(54,2 %), 16-й созыв (1977 г.) — 198 из 365 (54,2 %), 17-й созыв
(1980 г.) — 200 из 380 (52,6 %), 18-й созыв (1982 г.) — 202 из 380
(53,2 %), 19-й созыв (1985 г.) –198 из 380 (52,1 %), 20-й созыв —
211 из 390 (54,1 %) и даже 21-й созыв (1990 г.), выборы в который
проходили на альтернативной основе, дал результат 200 из
250 чел. (80,0 %)1. Как видим, доля членов партии хотя и постепенно сокращалась, но никогда не опускалась ниже 52 %. Существенное увеличение доли коммунистов в 1990 г. объясняется, на
наш взгляд, как раз альтернативным характером выборов, отсутствием контроля за выдвижением кандидатов. Данные обстоятельства стимулировали потенциально активных членов КПСС к
участию в избирательных кампаниях всех уровней.
Гораздо выше было представительство членов партии среди
руководителей советов. Так, с 1971 по 1985 г. в составе председателей исполкомов окружных, городских, районных и поселковых
советов Красноярского края их доля увеличилась с 90,8 до 95 %.
Несмотря на официальное ангажирование советов как органов народной власти (депутатов трудящихся, народных депутатов), реально на уровне областных (краевых) советов доминировала партийно-советско-хозяйственная бюрократия. Так, в составе 138 депутатов Алтайского краевого совета депутатов трудящихся третьего созыва (1950–1952 гг.) рабочих, колхозников и
представителей трудовой интеллигенции (учителей, врачей, ученых и т. д.) было представлено всего 39 чел. (28,2 %). На другом
полюсе в представительном органе власти заседали 27 руководителей районных, городских, областных (Горно-Алтайская АО)
исполкомов, 9 секретарей райкомов и горкомов КПСС, 23 функционера краевого совета, 23 руководителя краевого уровня (прокурор, военком, первый секретарь крайкома ВЛКСМ, крайоно,
крайздравотдел, крайкомхоз и т. д.) — всего 79 чел. (57,2 %), к
1
Cм: Органы государственной власти Новосибирской области… С. 28, 45,
50, 53, 57, 62, 66, 68, 74, 78, 83, 86, 90, 96, 99, 102, 109, 114, 119, 125, 132–133.
137
ним нужно добавить еще 19 (13,7 %) руководителей промышленных и сельскохозяйственных предприятий1.
Конечно, ситуация менялась, и в том же Алтайском краевом
совете уже народных депутатов 19-го созыва (1985–1987 гг.) из
364 депутатов к категории рабочих, служащих, представителей
трудовой интеллигенции можно отнести 216 чел. (59 %), в том
числе: 33 доярки, 17 механизаторов (трактористов), 12 швей
(портних) и закройщиц, 11 водителей (шоферов), 8 телятниц,
6 учителей и т. д. На противоположном полюсе находились 9 руководителей крайисполкома, 25 секретарей РК, ГК, ОК КПСС, руководителей отделов крайкома; 25 руководителей структур крайисполкома, 27 председателей районных, городских, областных
исполкомов, 13 председателей колхозов и директоров совхозов,
23 директора промышленных и транспортных предприятий —
всего 122 чел. (33,3 %). Еще 19 чел. относились к категории служащих, включая военных и студентов2.
В то же время в низовых советских структурах (районы, города) представительство работников «от станка» было значительно
выше. Например, в Братском городском совете в 1982 г. доля рабочих составляла 63 %, руководителей и специалистов народного
хозяйства — 12,7 %, партийных, советских, профсоюзных и комсомольских работников — 11,7 %. «По представительству ответственных советских, партийных, профсоюзных и комсомольских
работников можно было судить об их количественном составе в
соответствующих структурах города, — замечает Г. А. Цыкунов. —
Эта категория работников и руководителей предприятий являлась так называемыми депутатами ˝по должности˝»3.
1
Подсчитано по: Грани времени: от краевого Совета к Законодательному
собранию. 1939–2009: сб. док. Барнаул, 2009. С. 730–737.
2
См. там же. С. 754–774.
3
Цыкунов Г. А. Противоречия в деятельности партийно-советских органов
в хозяйственном освоении Ангаро-Енисейского региона // Иркут. историко-эконом. ежегодник. 2014. Иркутск, 2014. С. 258.
138
Глава 4. Организация власти и оптимизация
административно-территориального
устройства восточных районов
Российской Федерации в 1991–2015 гг.
С учетом подходов верховной власти к развитию федеративных отношений и административно-территориальному устройству Российской Федерации (РФ), а также реальных политических
процессов в Азиатской России можно выделить три этапа в организации новой структуры и принципов функционирования местных органов государственного управления и взаимоотношений
федеральной власти и субъектов Федерации.
***
Первый из них охватывает период с апреля 1990 г. по декабрь
1993 г. Это период первоначальной федерализации и распределения властных полномочий, названный в исследовательской
литературе «торгом между центром и периферией».
Начался он в апреле 1990 г. с принятия законов СССР, уравнявших в правах автономные республики с союзными, в состав
которых они входили. В ходе борьбы за власть между М. С. Горбачевым и Б. Н. Ельциным Съезд народных депутатов РСФСР
12 июня 1990 г. провозгласил ее государственный суверенитет и
приоритет российских законов над союзными. Российская власть
пыталась перехватить инициативу путем выдвижения децентрализаторских, популистских по сути лозунгов. Прежде всего это относилось к знаменитому ельцинскому призыву к автономным
республикам «брать как можно больше суверенитета». С июля
1990 г. по январь 1991 г. по РСФСР прокатился «парад суверенитетов», в ходе которого соответствующие декларации приняло
большинство автономных республик (исключая Дагестан и Мордовию), в том числе Бурятия, Якутия и Тува. Затем положение о
суверенитетах они включили в республиканские конституции наряду с провозглашением собственной международной право-
139
субъектности и права на отделение. В мае 1991 г. из Конституции
РСФСР исключено упоминание о входивших в ее состав автономиях, поскольку планировалось, что российские республики подпишут новый Союзный Договор и останутся в составе России, но
при этом уравняются с ней в «обновленном» Союзе. В июле
1991 г. были приняты законы РСФСР о преобразовании в республики четырех из пяти существовавших тогда автономных областей, в том числе Горно-Алтайской и Хакасской. С этого времени в
России осталась только одна автономная область — Еврейская.
Хотя и в ее отношении периодически возникают разговоры о ликвидации как национально-территориального образования, поскольку еврейское население ЕАО составляет 1 628 чел., или 1 %
(в 1930-е годы его максимальная доля составляла 16,2 %)1.
Без особых потрясений изменение статуса происходило в
Горном Алтае. В середине 1989 г. Президиум Верховного Совета
СССР поставил этот вопрос перед Горно-Алтайским ОК КПСС. Облисполком предложил перевести область в статус республики.
«Основным аргументом в решении вопроса стала возможность
˝проходить˝ отдельной строкой в союзном бюджете»2. 25 октября 1990 г. автономная область была преобразована в АССР,
3 июля 1991 г. — в Горно-Алтайскую ССР, в мае 1992 г. — в Республику Горный Алтай, 12 декабря 1993 г. — в Республику Алтай.
Восстанавливаются немецкие районы в Алтайском крае и
Омской области. В первом в 1991 г. воссоздается в границах
1927–1938 гг. Немецкий район, во второй в 1992 г. — Азовский
немецкий национальный район.
С конца 1980 г. с требованием возрождения Горно-Шорского
национального района выступили шорцы, поддержанные Кемеровской областной администрацией. В последующем областные
власти свою позицию изменили. Как отмечает М. В. Белозерова,
лидеры национального движения, проводимые ими съезды и
конференции настаивали на предоставлении автономии, обещая
обратиться «…за помощью к международному сообществу,
вплоть до ООН…». «Однако стремление к автономизации не
1
См.: Вопрос автономии исчерпан // Аргументы и факты. 2015. № 28.
2
Белозерова М. В. К проблеме проявления сепаратизма у коренных народов южной Сибири: ХХ столетие // Вестн. Томск. ун-та. Сер. «История». 2008.
№ 312. С. 72.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]