Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-территориальное устройство и управленческий аппарат Азиатской России (конец XVI — начало XXI в.). Монография
.pdf
сий с В. И. Лениным и социал-демократической фракцией: «Состоя членом законодательного учреждения, хотя бы с урезанными полномочиями, нельзя с пренебрежением проходить мимо
ее обыденной жизни, нельзя, витая в облаках зданий радикального переустройства, упускать и сегодняшнее, ближайшее в существующих рамках политического бытия, пользы и нужды вообще и в частности той местности, от которой прибыл депутат в
это учреждение»1.
В IV Государственную думу осенью 1912 г. от региона избрали: В. И. Дзюбинского, М. С. Рысева, А. С. Суханова — от Тобольской губернии; В. М. Вершинина, А. А. Дурова, Н. В. Некрасова,
В. Н. Пепеляева — от Томской; С. В. Востротина — от Енисейской;
И. Н. Манькова — от Иркутской; Н. К. Волкова, С. А. Таскина — от
Забайкальской области.По партийной принадлежности: кадеты — 7 чел. (Некрасов, Дуров, Пепеляев, Востротин, Таскин, Волков, «прогрессист» Суханов), эсдек Маньков, трудовики Дзюбинский и Рысев, беспартийный Вершинин. И снова депутаты от территории действовали в рамках Сибирской парламентской группы. Они активно проявили себя в работе российского парламента.
***
В основе эволюции отечественной государственно-административной системы, в том числе на изучаемой территории, лежала идея рационализации власти по общеевропейскому образцу, эволюции, идущей в русле догоняющей модернизации, начатой при Петре I.
XIX в. стал для российской государственности временем
окончательного утверждения рациональной бюрократии, постепенного отделения гражданской службы от военной, формирования постоянного чиновничьего аппарата на основе наличия соответствующего образования и опыта прохождения службы
«снизу вверх» путем замещения административных должностей
в системе уездного и губернского управления с постоянным пе-
1
Родионов Ю. П. Т. О. Белоусов возражает В. И. Ленину (неопубликованная статья иркутского депутата 3-й Государственной думы) // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе
отечественной истории. Омск, 1993. С. 98–100.
81
ремещением в рамках подведомственной территории. «На азиатских окраинах проявил себя особый тип российского чиновника, — замечает по этому поводу А. В. Ремнев, — носителя иных
цивилизационных для окраин ценностей, имперских порядков и
имперских технологий, управленческое поведение которого могло деформироваться под воздействием окружающей социокультурной среды. Феномен, подмеченный еще М. Е. СалтыковымЩедриным. Но важно подчеркнуть и другое, формировался специалист-управленец, прошедший службу зачастую на разных
окраинах, переносивший управленческие приемы и имперские
технологии с одной окраины на другую, способный адаптировать
свой опыт к местным реалиям»1.
В целом, к 1917 г. внутренняя политика самодержавия в отношении Сибири исходила прежде всего из признания специфического статуса региона, так же как Закавказья, Царства Польского, Финляндии, Прибалтики, Туркестана, и создания особого порядка управления. В регионе не было введено земство, с большим опозданием в урезанном виде проведена судебная реформа. Петербург вынужден был, по мнению М. О. Акишина и
А. В. Ремнева, «идти на определенную деконцентрацию и децентрализацию власти. Даже в условиях относительно простой по
функциям и структуре управления Сибири XVII в. возникала проблема соотношения властных полномочий Сибирского приказа,
возглавлявшегося родовитыми и опытными аристократами, и разрядных (особенно тобольских) воевод, также отличавшихся “породой” и административной опытностью. Бюрократизация управления XVIII в., попытка решить вопрос о соотношении отраслевого
и территориального управления не изменили ситуацию. Напротив, широта властных полномочий губернаторов Петра I и генерал-губернаторов Екатерины II фактически позволяла им успешно
конкурировать с центральными органами управления и даже Сенатом в решении региональных проблем. Усложнение системы
центральной и местной власти в XIX в. привело к серьезным
управленческим коллизиям, остро поставило вопрос о ведомственной разобщенности, что стало основой усиления централи-
1
Ремнев А. В. Сибирь в имперской географии власти XIX — начала ХХ ве-
ков. Омск, 2015. С. 13.
82
зации и бюрократизации государственного аппарата»1. Отличалась спецификой и территориально-административная организация, которая, по мнению А. В. Ремнева, сводилась к следующему:
«1) значительно большая, чем в европейской части России,
территория аналогичных административных единиц — губерний,
округов (уездов) и волостей;
2) административные границы не столько обозначали уже
сложившиеся экономические связи, сколько активно формировали их;
3) сибирские города располагались на большом расстоянии
друг от друга, и их роль как центров, стягивающих административную территорию, была существенно слабее, чем в Европейской России; это порождало известную автономность сельской
местности, дисперсность административных функций;
4) неразвитость коммуникаций, слабая интенсивность торговых отношений порождали и большую автономность в действиях
местных органов управления и самоуправления, плохо обеспеченных соответствующей правовой базой;
5) значительная удаленность региона от центра страны, где
были сосредоточены высшие и центральные органы власти, приводила фактически к административной деконцентрации (лишь
отчасти зафиксированной в законе), что снижало степень централизованной управляемости регионом;
6) принижение роли губернских ведомственных учреждений
и губернатора по сравнению с генерал-губернатором при явном
стремлении первых добиться большей самостоятельности, опираясь на поддержку министерств и главных управлений в столице;
7) более высокая степень милитаризации управления, значительная зависимость административно-территориального управления от военно-политических задач, когда на первый план выходят интересы комплектования и содержания вооруженных
сил, охраны государственных границ, а также планы имперской
экспансии»2.
1
Акишин М. О., Ремнев В. А. Управление Сибири XVI — начала XX века:
административная политика, структура и люди // Власть в Сибири XVI — начало
XX века. Новосибирск, 2002. С. 7.
2
Ремнев А. В. Сибирский вариант управленческой организации XIX — начала XX в. // Вестн. РГНФ. 2001. № 3. С. 39.
83
К февралю 1917 г. в состав Российской империи входило
78 губерний и 19 областей. «На основании общих положений
управлялись только 49 губерний, остальные же — по специальным положениям. К числу последних относились десять польских, восемь финляндских, семь кавказских и четыре сибирских
губернии. Если численность населения губерний была относительно одинаковой (примерно от 1,5 до 2 млн чел.), то различие
в размерах территории оставалось весьма значительным. Азиатские губернии империи в несколько раз превышали по площади
европейские, что во многом затрудняло управление ими»1.
Можно согласиться с выводом C. Беккера о том, что «натиск
имперской политики России в XIX в. продолжался в давно уже выбранном направлении — административной интеграции периферии с центром. Однако государственное строительство в России столкнулось с помехами, препятствовавшими ее продвижению к данной цели по пути, проторенному западными государствами за столетие до этого. Российская династическая империя
не смогла развиться в государство-нацию»2.
1
Казарин В. Н. Иркутская губерния/область в административно-территориальных преобразованиях Сибири в советский период. Статья 1 // Изв. Иркут. гос.
ун-та. Серия «История». 2012. № 1. С. 144-145.
2
Беккер С. Россия и концепт империи // Новая имперская история постсоветского пространства. Казань, 2004. С. 39.
84
Глава 3. Административно-территориальное
деление Сибири и Дальнего Востока
в1917–1991 гг.
В ходе Февральской революции отдельные губернаторы Азиатской России пытались вяло противодействовать общественному движению. В частности, иркутский генерал-губернатор
А. И. Пильц 1 марта 1917 г. специальным объявлением воспретил
проведение собраний и сходок в Иркутске, до вечера 2 марта запрещал обнародование информации о событиях в Петрограде.
И когда известия о революции скрывать стало невозможно, собрал в своей резиденции представителей городской думы, биржевого комитета, кооперативов, различных общественных формирований и сообщил о совершившемся перевороте: «Я готов
служить новой власти, — сказал он, — но быть в услужении отказываюсь». 4 марта по распоряжению местного комитета общественной безопасности (КОБа) его арестовали, а 12 марта отправили в Петроград в сопровождении комиссара и унтер-офицера1.
Арестовали и приамурского генерал-губернатора Н. Л. Гондатти.
Месяц он провел в тюрьме, и после распоряжения главы Временного правительства князя Г. Е. Львова об освобождении из-под
ареста генерал-губернаторов и губернаторов, не оказавших противодействия в ходе революции, его в сопровождении пяти военнослужащих отвезли в Петроград, где на основании личного
заявления отправили в отставку2. Томский губернатор В. Н. Дудинский на предложение местного КОБа 2 марта 1917 г. высказать свое отношение к происходящим событиям заявил, что «не
может не подчиниться Временному правительству», и подписал
обращение к населению губернии о необходимости выполнять
распоряжения КОБа. Постановлением этого органа от 4 марта его
1
См.: Романов Н. С. Летопись города Иркутска за 1902–1924 гг. Иркутск,
1994. С. 232, 234; Архангельский В. Г. Первый месяц февральской революции
1917 г. в Иркутске // Вольная Сибирь (Прага). 1927. № 1. С. 44.
2
См.: Дубинина Н. И. Приамурский генерал-губернатор Н. Л. Гондатти. Ха-
баровск, 1997. С. 156–160.
85
отстранили от исполнения обязанностей с передачей полномочий комиссариату по управлению Томской губернии. Официально отставка Дудинского состоялась 31 марта, после чего его подвергли домашнему аресту, а летом 1917 г. он вместе с семьей выехал из Томска1. Тобольский губернатор Н. А. Ордовский-Танаевский, «получив известие об отречении Николая II от престола,
личным распоряжением поспешил выпустить из тобольской
тюрьмы всех политических заключенных, за что получил прозвище “красного губернатора”. Передав полномочия комиссару Временного правительства В. Н. Пигнатти, Н. А. Ордовский-Танаевский в 1917–1918 гг. проживал в Тобольске как частное лицо»2,
эмигрировал в 1919 г.
Лишь в отношении губернатора Семипалатинской области
Ф. Ф. Чернцова в мае 1917 г. началось предварительное следствие в связи с тем, что с его ведома «и в некоторых случаях и по
его распоряжению… при подавлении киргизского движения [восстания 1916 г. — Д. Ш. и М. Ш.] военной силой» казахи облагались специальной податью для возмещения ущерба русскому
населению, у них отбирались лошади и скот. Впрочем, на основании указа Временного правительства от 30 мая и приказа по
Степному генерал-губернаторству от 10 июня 1917 г. его уволили
от службы согласно прошению по болезни с 1 мая3.
После Февральской революции в июне 1917 г. постановлением Временного правительства Томскую губернию разделили на
две части. Южные уезды — Барнаульский, Бийский, Змеиногорский, а также новообразованные Славгородский и Каменский —
вошли в состав Алтайской губернии с центром в Барнауле. В Томской губернии остались Каинский, Кузнецкий, Томский, Мариинский и новообразованные Новониколаевский и Тогурский (Нарымский) уезды. 1–6 июля 1917 г. в Бийске состоялся съезд 60 делегатов, уполномоченных от инородческих волостей Бийского и
Кузнецкого уездов, принявший решение об организации само-
1
См.: Яковенко А. В., Гахов В. Д. Томские губернаторы: биобиблиографиче-
ский указатель / науч. ред. Н. М. Дмитриенко. Томск, 2012. С. 200.
2
Сибирские и тобольские губернаторы: исторические портреты, докумен-
ты. Тюмень, 2000. С. 453.
3
См.: Кашляк В. Н. Семипалатинск: От бургомистра до акима. Семей, 2007.
С. 374.
86
стоятельной земской единицы — Алтайской горной думы во главе с Г. И. Гуркиным, которая в январе 1918 г. переехала из Бийска
в село Улалу. В марте того же года здесь прошел учредительный
Горно-Алтайский краевой съезд, принявший решение о создании
особой административной единицы — Каракорум-Алтайского
округа, признанного местными органами советской власти. Кроме того, форум признал целесообразным объединить саяно-алтайские народы (хакасов, алтайцев, тувинцев, монголов) в республику Ойрот. На 26 июня 1918 г. был назначен съезд представителей от перечисленных этносов, однако после свержения советской власти алтайская автономия ликвидировалась, а Г. И. Гуркин
был арестован. Еще одно изменение в территориально-административном устройстве региона произошло на западе: 5 апреля
1918 г. губернский центр перенесен из Тобольска в Тюмень, и территориально-административное образование получило название Тюменской губернии. В период социального катаклизма
1917–1920 гг. существенных изменений в территориально-административном делении на востоке России не произошло.
В 1917 г. в Сибири не было двоевластия. Уместнее говорить о
многовластии многочисленных структур и организаций (комиссары Временного правительства, комитеты общественной безопасности, советы, профсоюзы, кооперативы, партийные и национальные комитеты, муниципалитеты и т. д.), которые действовали в конкретно-исторических условиях того или иного уголка региона и обладали здесь властными полномочиями. В первые дни
революции сформировались КОБы как коалиционные объединения разных сил за исключением правых. Первым 3 марта 1917 г.
заявил о своем существовании Новониколаевский комитет общественного порядка и безопасности, в который вошли представители более чем 20 городских общественных формирований.
4 марта возник Барнаульский комитет общественного порядка,
5 марта — Тобольский комитет общественного спокойствия, в состав которого вошли в основном чиновники и местные эсеры.
В тот же день в Тайге на собрании рабочих и служащих станции и
города сформировался Временный исполнительный комитет порядка и безопасности. Тенденция к созданию коалиционных объединений в сфере властных отношений прослеживалась и в дальнейшем. Так, в Тобольске 19 июля 1917 г. по инициативе эсеров,
87
меньшевиков и народных социалистов Совет крестьянских депутатов делегировал десять, а Совет рабочих и Совет солдатских
депутатов — по одному человеку в создаваемый уездным Комитетом общественного спокойствия «Особый комитет» для подготовки выборов в земство1.
Формирование органов новой власти завершилось назначением уездных и губернских (областных) комиссаров Временного
правительства с функциями прежних губернаторов. В земских губерниях на эти посты автоматически назначались председатели
соответствующих земских управ. В неземской Сибири комиссарами пытались сделать городских голов. Встретив решительное
противодействие на местах и отказ самих «мэров», явно не готовых к исполнению новых обязанностей, Временное правительство разрешило местным КОБам рекомендовать для утверждения на должности правительственных комиссаров «местных общественных деятелей».
Зачастую ими становились председатели временных комитетов (Б. Н. Ган в Томске, Вл. М. Крутовский в Красноярске). Всего же
в регионе, по подсчетам Е. Н. Бабиковой, по состоянию на май
1917 г. из 77 краевых, губернских, областных и уездных комиссаров и их помощников 46 (59,7 %) были меньшевиками, эсерами и
народными социалистами; 3 — кадетами; 4 — большевиками
(остальные беспартийные). Основную часть нового управленческого корпуса составляли интеллигенты — 32 чел., чиновники (в
основном бывшие крестьянские начальники) — 10 чел., офицеры — 8 чел., предприниматели и служащие — по 7 чел., бывшие
политические ссыльные — 7 чел. и демобилизованные по ранению солдаты — 6 чел.
2
Первоначально в повседневной практике комиссары активно взаимодействовали с «породившими» их комитетами. По
мере укрепления их позиций ситуация коренным образом менялась. Как установила Е. Н. Бабикова, начиная с апреля комиссары
«все больше отходят от деятельности временных комитетов, все
1
См.: Октябрь в Сибири. Хроника событий (март 1917 — май 1918 г.) / Э. И.
Черняк и др. Новосибирск, 1987. С. 117–118.
2
См.: Бабикова Е. Н. Взаимоотношение Советов Сибири с органами диктатуры буржуазии в период двоевластия // Вопросы социалистического строительства в Сибири (1917–1929 гг.). Томск, 1983. С. 60.
88
вопросы управления решают единолично или с помощью своих
аппаратов (комиссариатов, старых органов управления), не считаясь порой с мнениями комитетов»1. В этой ситуации большинство сибирских КОБов утратило свои управленческие функции и
превратилось в совещательные органы при комиссарах. В целом
к лету 1917 г. под руководством правительственных комиссаров
возобновилась деятельность губернских правлений, казенных и
контрольных палат, акцизных и переселенческих управлений, судебных структур и органов прокурорского надзора. За исключением Красноярска, комиссары подчинили себе созданную вместо полиции народную милицию. Определенные проблемы в
связи с созданием правоохранительной структуры возникли в
Омске, где «под эгидой Совета рабочих и солдатских депутатов
была создана милиция из учащихся, которые постепенно заменялись солдатами. Отсутствие опыта, а иногда недисциплинированность милиционеров вызывала нарекания жителей. В середине
марта по городу распространились слухи о волне грабежей и насилий, говорили о 16 совершенных убийствах. Начальник омской
милиции прапорщик К. В. Кузнецов печатно опроверг слухи (по
его словам, было убито 3 человека и двое ранено), обвинив в организации преступлений приверженцев старого режима. Уже через месяц пресса отмечала, что в городе установился относительный порядок, на улицах стало меньше пьяных»2.
17 июня 1917 г. Временное правительство утвердило «Временное положение о земских учреждениях в Архангельской губ.
и в губерниях и областях Сибири». Местное крестьянство сдержанно встретило нововведение, ожидая, прежде всего, увеличения налогового бремени на содержание аппарата земских органов. Так, на Новониколаевском уездном съезде крестьянских депутатов в январе 1918 г. делегат от с. Нижние Чемы предложил
заменить земские органы сельскими советами, поскольку земство «дорого стоит мужикам». Делегат от Легостаевской волости
также «отрицал земство вследствие того, что дорого крестьянам
обходится»3. На собрании крестьян с. Суслово Мариинского уез-
1
Бабикова Е. Н. Двоевластие в Сибири. Томск, 1980. С. 92.
2
Очерки истории города Омска. Омск ХХ век. Омск, 2005. Т. 2. С. 18.
3
Голос Сибири. 1918. 31 января.
89
да в конце апреля того же года выяснилось, что они «отождествляют земство с земскими начальниками и видят в этом возврат
к старым порядкам»1.
Выборы в волостные и уездные земские собрания проходили в августе-ноябре 1917 г. На уровне волости численность гласных в зависимости от количества избирателей составляла 20–
40 чел. Например, в Ордынскую волостную земскую управу Новониколаевского уезда их избрали 32 чел. На первом собрании
(сессии) они дали торжественное обещание следующего содержания: «Будучи избран волею народа гласным Ординского Волостного Земства, даю настоящее обещание в том, что обязанности гласного буду исполнять по велению совести и по своему
крайнему разумению, памятуя о благе Российской Демократической Республики и о благе населения Ординской волости»2.
По мере советизации сибирской деревни в разных формах
происходила ликвидация земских структур. Иногда они продолжали действовать на паритетных началах с советами. Характерная в этом отношении ситуация сложилась в Тарском уезде Тобольской губернии весной 1918 г. В Таре 9 марта начал работу
Объединенный съезд крестьянских депутатов, гласных уездного
земства и членов Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Открывая форум, председатель уездной земской управы
А. Ф. Вальтер заявил «о желательности совместной работы земства с органами народного хозяйства и о признании советской
власти». Делегаты проголосовали за создание в уезде единого
хозяйственно-экономического органа — Совета народного хозяйства. Определяя круг полномочий сельских советов, они возложили на их председателей «исполнение обязанностей прежнего
сельского старосты». В состав исполкома уездного совнархоза
единогласно избрали и А. Ф. Вальтера3.
Земские организации возрождались к жизни в процессе
свержения советской власти в регионе летом 1918 г. под жестким
контролем административных структур белой Сибири. Общим
1
Общественно-политическая жизнь Томской губернии в 1880–1919 гг.
Томск, 2013. Т. 2. Ч. 2. С. 342.
2
ГАНО. Ф. Д-78. Оп. 1. Д. 179. Л. 37-38.
3
См.: ГАНО. Ф. Д-143. Оп. 1. Д. 50. Л. 50, 53.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]