Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-территориальное устройство и управленческий аппарат Азиатской России (конец XVI — начало XXI в.). Монография
.pdf
Министерство образования и науки Российской Федерации
Новосибирский государственный университет
экономики и управления «НИНХ»
Д. М. Шиловский, М. В. Шиловский
Административно-территориальное
устройство и управленческий
аппарат Азиатской России
(конец XVI — начало XXI в.)
Монография
Новосибирск
2018
ББК 63.3(25)
Ш59
Рецензенты:
М. Н. Колоткин — д-р ист. наук,
профессор кафедры правовых и социальных наук
Сибирского государственного университета геосистем и технологий;
Д. А. Ананьев — канд. ист. наук, ст. науч. сотр. Института истории СО РАН
Шиловский, Д. М.
Ш59
Административно-территориальное устройство и
управленческий аппарат Азиатской России (конец XVI — начало XXI в.) : моногр. / Д. М. Шиловский, М. В. Шиловский ;
Новосиб. гос. ун-т экономики и управления. — Новосибирск : НГУЭУ, 2018. — 347 с.
ISBN 978-5-7014-0861-4
В работе рассматривается специфика территориально-административной
организации и деятельности управленческого аппарата присоединенной (преимущественно мирно) Азиатской России. С опорой на широкий круг исследований и
опубликованные источники отслеживается трансформация отечественной бюрократии на уровне крупного региона в досоветский, советский и постсоветский периоды. Авторам представляется, что изучение и обобщение накопленного опыта в
системе государственного строительства, помимо научной актуальности, позволяет дать экспертную оценку подходов к выработке взаимоотношений управленческой иерархии в дихотомии «центр — периферия». В управленческой парадигме
центральная власть постоянно колебалась между жесткой централизацией и региональным автономизмом. Совокупность экономических, этносоциальных и политических факторов заставляла вносить коррективы в управленческие подходы к
пространственному развитию Сибири. Решение заявленных в монографии проблем потребует усилий не одного поколения историков. Учитывая научную значимость и состояние разработки темы, авторы попытались в очерковой форме рассмотреть ее основные компоненты: административно территориальную структуру, факторы, влиявшие на ее эволюцию, и управленческий аппарат (в лице воевод,
губернаторов дореволюционных и современных, партийных секретарей).
Книга рассчитана на преподавателей и студентов вузов, представителей органов власти, а также всех, кто интересуется региональной историей.
ISBN 978-5-7014-0861-4
ББК 63.3(25)
© Шиловский Д. М.,
Шиловский М. В., 2018
© Новосибирский государственный
университет экономики
и управления «НИНХ», 2018
Введение
Актуальность изучения управленческой структуры и административного аппарата Азиатской России в избранных территориальных и хронологических рамках достаточно емко определил
выдающийся сибирский историк-регионовед А. В. Ремнев: «Насущность ретроспективного взгляда объясняется известной схожестью многих проблем, с которыми вынуждено сталкиваться
руководство в организации управления Сибирским регионом.
Учет как положительного, так и отрицательного опыта регионального управления позволит в значительной степени предвидеть, а
значит, и избежать многих негативных последствий, нередко вызываемых реформами. Актуальность проблем взаимоотношений
центра и регионов сохраняется, имея тенденцию к обострению»1.
Основными структурами, составляющими организационный
каркас Сибири и Дальнего Востока, являлись разряды, губернии,
области (дореволюционные, советские, современные) и их разновидности (края и автономные республики). В постсоветский
период статус субъектов РФ получили не только края, области,
автономные республики, но и автономные округа и автономные
области. Несмотря на столь существенные отличия, административно-территориальное деление и управленческий корпус территории в разные периоды имеют и интересные общие черты.
Так, например, в XVIII в. возраст руководителей территориального образования колебался в пределах 39–60 лет, в среднем
они управляли в течение семи лет. Примерно треть из них за злоупотребления и коррупцию оказывалась под следствием, а некоторых казнили. Генерал-губернаторам (1822–1917 гг.) к моменту
назначения было 50–60 лет, они находились в должности в среднем 6,6 года и являлись военными в звании генерал-лейтенантов,
имея за плечами богатый опыт военно-административной службы и участия в боевых действиях. Начальники губерний (1780–
1917 гг.) вступали в должность в возрасте 34–65 лет, находились
1
Ремнев А. В. Сибирский вариант управленческой организации XIX — на-
чала ХХ в. // Вестн. РГНФ. 2001. № 3. С. 36.
3
на ней в среднем 3,5 года. Постепенно в течение XIX в. происходила замена преимущественно военных гражданскими чиновниками с высшим, в том числе юридическим, образованием. Примерно каждый десятый был смещен за различного рода проступки.
Первым секретарям обкомов (1930-е — конец 1980-х годов) на
момент избрания (назначения) было 36–55 лет, они пребывали в
должности 4–4,5 года и в основном имели высшее техническое
образование (с 1950-х годов). Примерно 10 % из них расстались с
руководящими постами не в порядке реального повышения, а заразного рода просчеты. Постсоветские губернаторы пребывали в
должности в среднем 5,5 лет, вступая в нее в 37–68 лет, 80 % являлись уроженцами территории пребывания или проживающими
на ней длительное время. В настоящее время по-прежнему среди
управленцев преобладают технократы (до 70 %)1.
В основе эволюции отечественной государственно-административной системы, в том числе на региональном уровне, вплоть
до петровских реформ лежало представление об отдаленности
территории за Уралом. Это привело к созданию специализированной структуры — Сибирского приказа — в противовес централизованной системе в Европейской России. В XVIII в. была внедрена идея рационализации власти по общеевропейскому образцу. Трансформация русской бюрократии осуществлялась от
малограмотной, предназначенной для выполнения приказаний
начальства к профессиональной, образованной, действующей в
пределах полномочий, определенных законом в государственных интересах. В советский период ключевыми элементами
управленческой системы являлись коммунистическая партия и
ее «приводные ремни» — советы, действовавшие на основе
псевдодемократических и частично рыночных отношений. На современном этапе государственного строительства в регионе сложилась универсальная структура, в которой представлена вся типология административно-территориальных образований: автономные округа, республики, области, края (единственным исключением является Еврейская автономная область).
1
См.: Шиловский М. В. Высший управленческий аппарат Западной Сибири
в XVIII — начале XXI в. // Сибирская, Тобольская, Тюменская губерния: исторический опыт и современные управленческие практики. Тюмень, 2009. С. 12–13.
4
Вопросы истории организации управления и административно-территориального устройства российского государства начали
активно разрабатываться в процессе оформления и развития
исторической науки, прежде всего в обобщающих сочинениях и
лекционных курсах Н. М. Карамзина, С. М. Соловьева, В. О. Ключевского. Применительно к Сибири дореволюционного периода
следует назвать работы П. А. Словцова, В. И. Вагина, С. М. Прутченко1. Существенный вклад в исследование управленческой
вертикали региона в XVII в. внес С. В. Бахрушин. В советский период изучением административных реформ М. М. Сперанского
занимались Н. А. Фатеев, В. Г. Карцов, Л. И. Светличная, А. И. Парусов, Л. М. и И. Л. Дамешек. Специальные работы об эволюции
административно-территориальной системы Азиатской России
появились в 1970–1980-е годы. Среди них наиболее значимыми
стали исследования В. Н. Шерстобоева, Ф. Г. Софронова, В. В. Рабцевич, Л. С. Рафиенко, Н. Н. Покровского, В. А. Александрова,
Г. Ф. Быкони, И. Б. Марковой, М. О. Акишина, А. В. Ремнева,
Л. М. Дамешека, Д. А. Ананьева, Е. В. Вершинина, К. И. Зубкова,
И. В. Побережникова и др. В постсоветский период активно разрабатываются биографии сибирских и дальневосточных губернаторов и генерал-губернаторов (Н. П. Матханова, Н. И. Дубинина,
В. Д. Гахов, А. В. Яковенко, Д. Я. Резун, Л. П. Бердников и др.).
Появляется ряд биографических справочников, посвященных руководителям территорий. Биографии начальников губерний присутствуют в энциклопедических изданиях большей части
сибирских и дальневосточных субъектов РФ, а также крупных городов (Барнаул, Новосибирск, Томск, Омск, Красноярск, Иркутск
и др.), увидевших свет к настоящему времени. В них же приводятся биографические данные на руководителей антибольшевистского движения в Сибири, включая А. В. Колчака, В. Н. Пепеляева, П. В. Вологодского, И. И. Серебренникова, Г. Б. Патушинского, Вл. М. Крутовского и др. Следует особо выделить два издания межархивного справочника «Власть Сибири: XVI — начало
1
См.: Словцов П. А. Историческое обозрение Сибири (т. 1 — 1838, т. 2 —
1844). Новосибирск, 1995; Вагин В. И. Исторические сведения о деятельности
графа М. М. Сперанского в Сибири. СПб., 1872. Т. 1-2; Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением
1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 1-2.
5
ХХ века» (Новосибирск, 2002, 2005), в котором силами группы из
15 авторов во главе с А. В. Ремневым и М. О. Акишиным собрана
информация об эволюции административно-территориального
деления, высших должностных лицах и компетенции различных
органов власти Сибири в дореволюционный период.
Применительно к советскому периоду (1917–1991 гг.) изучение обозначенных сюжетов не осуществлялось. В очерках по
истории партийных организаций краев, областей, автономных
республик территории, которыми обзавелись все они, за исключением Томска и Новосибирска, собственно партийное руководство, его организация и кадровый потенциал руководящего состава парткомов не рассматривались. В публикациях И. А. Молетотова, В. Т. Шуклецова, В. И. Шишкина, И. Ф. Плотникова,
А. И. Бакшеева освещались вопросы партийного строительства
во время Гражданской войны и в первой половине 1920-х годов.
Уже в 1990–2010-е годы появляется ряд исследований по этому
поводу Г. Л. Олеха, И. В. Павловой, В. И. Мерцалова, А. Б. Коновалова, О. Н. Калининой, В. В. Сорокина и др. В постсоветский период изучаемые вопросы нашли отражение в монографиях по
Дальнему Востоку Е. В. Буянова и по Сибири в целом Н. А. Пономаренко, в журнальных и газетных статьях, в местной периодической печати, где воспроизводились биографические справки на
местных глав администраций и губернаторов. Помимо этих публикаций, следует отметить книгу, посвященную томскому губернатору В. М. Крессу1, и биографический справочник Н. А. Зенькевича, в котором представлены главы сибирских и дальневосточных территорий2.
При обилии публикаций по отдельным временным этапам в
историографии рассматриваемых проблем имеются существенные лакуны, дискуссионные и недостаточно изученные вопросы,
четко выраженное «огораживание» некоторых периодов, отсутствие сквозных исследований на протяжении всей истории «русской» Азиатской России с конца XVI до начала XXI в. Вполне есте-
1
Никифоров С. Виктор Кресс. Быть губернатором в эпоху перемен. Хроника новейшей политической истории Томской области (1989–2012). Томск, 2012.
271 с.
2
См.: Зенькович Н. А. Губернаторы новой России. Энциклопедия карьер.
М., 2007. 592 с.
6
ственной выглядит слабая аналитическая разработка управленческой системы региона в постсоветский период. Требует существенного пересмотра и расширения изучаемых вопросов история советского периода, рассматривавшаяся через призму всеобъемлющей руководящей роли коммунистической партии,
которая в отдельных современных сочинениях трактуется примитивно — как монополия на принятие управленческих решений.
Практически не затронутым оказался вопрос об эволюции муниципальных органов в 1991–2015 гг.
Объектом настоящего исследования является Азиатская Россия (Западная и Восточная Сибирь, Дальний Восток, Степной край
в XVIII — конце ХIХ в.), ее территориально-административные
структуры и управленческий аппарат. Предметом — процесс их
формирования и трансформации. Хронологические рамки определены временным интервалом от начала присоединения Сибири к Московскому царству (1582 г.) до середины 2015 г.
Корпус источников по избранной теме, как опубликованных,
так и архивных (в меньшей степени), можно разделить на три
группы.
К первой относятся законы и нормативные акты верховной
власти и региональных руководителей (указы, манифесты, высочайшие повеления, декреты, постановления высших органов
РКП(б)-ВКП(б)-КПСС, законы РФ, распоряжения президента РФ).
Вторая группа включает значительную, подчас уникальную
информацию о разных сторонах изучаемых явлений, которая содержится в источниках личного происхождения (письмах, дневниках, воспоминаниях) управленцев и современников. Их не так
много. Из 30 губернаторов Томской губернии за все время ее существования (1804–1917 гг.) только трое (В. С. Хвостов, В. Р. Марченко и В. И. Мерцалов) оставили фрагменты мемуаров, еще восемь современников (И. Б. Пестель, А. В. Никитенко, Ф. Г. Толль,
Г. Н. Потанин, В. М. Флоренский, Е. В. Корш, Н. Зинин, А. А. Ауэрбах) упомянули их в своих воспоминаниях1. В советский период в
соответствии с партийной дисциплиной было не принято, чтобы
вышедшие на пенсию первые секретари описывали свой жиз-
1
См.: Яковенко А. В., Гахов В. Д. Томские губернаторы: биобиблиографиче-
ский указатель / науч. ред. Н. М. Дмитриенко. Томск: Ветер, 2012. 224 с.
7
ненный путь, тем более повседневную жизнь партийных комитетов. Лишь с началом перестройки в центральном издательстве
увидели свет мемуары первого секретаря Омского ОК КПСС
С. И. Манякина. Зато в постсоветский период описанием прожитого и пережитого занялись некоторые представители партийных лидеров советского времени (в том числе бывшие первые
секретари Новосибирского обкома КПСС А. П. Филатов и В. В. Казарезов). Среди губернаторов постсоветского периода на ниве
мемуаристики проявили себя такие представители Западно-Сибирского региона, как А. Г. Тулеев, В. П. Муха, Л. К. Полежаев,
В. М. Кресс.
Третью группу источников составляют отличающиеся богатством фактического материала периодические издания переходных этапов государственной истории: второй половины XIX — начала ХХ в., периодов социальных катаклизмов 1917–1920 и 1985–
2015 гг. В каждом из этих периодов были свои особенности. Например, до 1917 г. весьма осторожно можно было критиковать
губернскую администрацию и непосредственно ее главу. Негативные оценки действий первых лиц территорий не допускались
во время режима военного положения, действовавшего в отдельных губерниях Сибири с конца 1905 по 1908 г. Так, в отношении томского губернатора барона К. С. Нолькена Г. Н. Потанин в
личном письме, датируемом сентябрем-декабрем 1908 г., сообщает: «Только что кончилось удушие, созданное бароном Нолькеном (целых три года царил!)»1. В современных местных повременных изданиях содержатся сведения о происходящих в отдельных регионах политических процессах. По мере укрепления
«вертикали власти», прекращения выпуска отдельных местных
изданий информация о деятельности чиновников областных администраций фактически исчезает, и даже в случае отстранения
глав территорий от выполнения властных полномочий президентом РФ, как было с новосибирским губернатором В. А. Юрченко в
2014 г., в местных газетах перепечатывалась лишь официальная
информация.
Нам представляется, что комплексное изучение политических процессов в длительной исторической перспективе на гро-
1
Письма Г. Н. Потанина. Иркутск, 1991. Т. 5. С. 95.
8
мадном пространстве возможно в рамках политической регионалистики, которая рассматривает регион как «…политическое пространство, сложившееся исторически и располагающее достаточными ресурсами саморазвития. Регион — наиболее обширная
подсистема внутри государств либо трансграничных ареалов.
Регион складывается на основе и вследствие взаимодействия
ряда факторов: географических условий, общности истории и
культуры, демографических и социальных показателей; экономической, политической и правовой систем субнационального
сообщества»1.
Решение перечисленных проблем потребует усилий не одного поколения историков. Естественно, их невозможно исчерпывающим образом решить в предлагаемом исследовании. Учитывая научную значимость и состояние разработки темы «Административно-территориальное устройство и управленческий аппарат Азиатской России (конец XVI — начало XXI вв.)», мы попытались обобщить фактический материал, собранный предшественниками, и рассмотреть следующие вопросы: формирование
и эволюция административно-территориальной структуры региона в рамках таких образований, как разряд, губерния, генералгубернаторство, область (дореволюционная, советская и постсоветская); факторы, повлиявшие на этот процесс; управленческий
аппарат перечисленных выше территорий (воеводы, губернаторы — дореволюционные и современные), генерал-губернаторы,
партийные секретари и руководители чрезвычайных органов
власти (Сибревком, Временное Сибирское правительство, Всероссийский Совет министров), включая руководителей муниципалитетов (городские головы, председатели исполкомов городских советов, мэры). Для чиновников этого уровня значимыми
характеристиками являются возраст, национальность, социальное положение, образование, возраст вступления в руководящую должность и стаж пребывания в ней, исследование которых
позволяет выявить основные тенденции эволюции управленческих кадров.
1
Баранов А. В. Акторы региональных политических процессов в постсоветской России: система взаимодействий: автореф. дис. … д-ра ист. наук. Волгоград, 2007. С. 19.
9
Глава 1. Складывание системы управления
присоединяемыми территориями
в конце XVI — XVIII в.
В силу территориальной протяженности российского государства, географических и природно-климатических условий, этнического и конфессионального состава населения, специфики
социально-экономических процессов, влияния внешнеполитических факторов при изучении различных аспектов его жизнедеятельности, в том числе при принятии политико-управленческих
решений, необходимо учитывать фактор регионального измерения. По мнению А. В. Ремнева, «с управленческой точки зрения
Российская империя [вывод можно распространить на СССР и
РФ. — Д. Ш. и М. Ш.] представляла сложно организованное государственное пространство. Его длительная устойчивость объяснима именно с позиций поливариантности властных структур,
многообразия правовых, государственных, институциональных
управленческих форм, асимметричности связей различных народов и территориальных образований. И чем больше правительство добивалось успехов на пути централизации и унификации
управления (к чему оно, несомненно, стремилось), тем более
оно теряло гибкость и становилось неповоротливым, неспособным эффективно и адекватно реагировать на быстро меняющуюся политическую и социально-экономическую конъюнктуру, отвечать на национальные и модернизационные вызовы»1.
В управленческой парадигме центральная власть постоянно
колебалась между жесткой централизацией и региональным автономизмом. Регионы, в свою очередь, имея исторически сложившуюся пространственную организацию, со временем распадались на новые регионы. Например, «большая» Сибирь от Урала до Тихого океана последовательно делилась на Западную,
Восточную, Дальний Восток, Степной край (Казахстан).
1
Ремнев А. В. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX —
начала ХХ веков. Омск, 2004. С. 7.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]