Теория и практика местного управления и самоуправления состояние, проблемы и предложения

УДК 352(476) ББК 67.401(4Беи)

М99

Рекомендовано к изданию Ученым советом ГНУ «Институт экономики НАН Беларуси» (протокол № 15 от 6 ноября 2019 г.)

Р е ц е н з е н т ы:

доктор экономических наук, доцент В. И. Бельский, доктор экономических наук, профессор А. В. Данильченко, доктор экономических наук, профессор А. И. Лученок

Мясникович, М. В.

М99 Теория и практика местного управления и самоуправ­ ­ ления: состояние, проблемы и предложения / М. В. Мяс­ никович­ , А. А. Попков. – Минск : Беларуская навука, 2020. – 157 с.

ISBN 978-985-08-2539-1.

В монографии рассматриваются актуальные вопросы теории и прак­ тики местного управления и самоуправления, особенности законода­ тельства Республики Беларусь в этой сфере. Анализируются роль, функции и задачи ассоциаций органов местного самоуправления в ре­ гиональном развитии Беларуси с учетом зарубежного опыта. Освеща­ ются различные аспекты работы Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. Рассматриваются проблемы и пер­ спективы местного управления и самоуправления в глобальном мире.

Рассчитана на научных и практических работников, специали­ стов в области управления, преподавателей учебных заведений, аспи­ рантов, магистрантов и студентов.

ВВЕДЕНИЕ

Местное хозяйство, местное управление и самоуправление исторически являются двигателем развития страны. Достаточно вспомнить удельные княжества, Столыпинские реформы, маг­ дебургское право… Государственная власть должна умело соче­ тать интересы центра и регионов. Специалисты Совета Респуб­ лики Национального собрания Республики Беларусь имеют в рамках своей компетенции достаточно большой арсенал пред­ ложений по совершенствованию региональной политики. Пала­ та регионов, какой является Совет Республики, видит необходи­ мость совершенствования национального законодательства, ре­ гулирующего вопросы местного управления и самоуправления не только с точки зрения общественно-политической и экономи­ ческой целесообразности, но и развития человеческого капитала, личности. Следует рассмотреть целесообразность предоставле­ ния прав местным органам по уменьшению административных процедур, чтобы исключить излишние барьеры, сдерживающие повседневную хозяйственную деятельность предприятий.

Надо оптимизировать административные процедуры в строи­ тельстве в малых населенных пунктах, чтобы существенно ускорить реализацию проектов застройки, благоустройства, а также развития материально-технической базы в сферах мате­ риального производства и услуг. Принципиально эти и другие задачи решены Декретом Президента Республики Беларусь № 7 от 23 ноября 2017 г. «О развитии предпринимательства». Сейчас надо наполнить документ реальным инструментом развития.

Важной составляющей человеческого развития является че­ ловеческий капитал. В регионах должно уделяться особое вни­

3

Глава 1

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О МЕСТНОМ УПРАВЛЕНИИ И САМОУПРАВЛЕНИИ

Статья 117 Конституции Республики Беларусь гласит: «Мест­ ­ ное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распоряди­ тельные органы, органы территориального общественного само­ управления, местные референдумы, собрания и другие формы­ прямого участия в государственных и общественных делах». Из этого следует, что регулирование местного самоуправле­ ния в Республике Беларусь на конституционном уровне отвеча­ ет его значению как важнейшего элемента демократического устройства общества. Наличие специального раздела в Консти­ туции, определяющего основы местного самоуправления, согла­ суется с превалирующими европейскими тенденциями в кон­ ституционно-правовом строительстве, в силу которых местное самоуправление рассматривается как неотъемлемая составляю­

щая конституционного строя государства.

Конституция Республики Беларусь не закрепляет исключи­ тельность права граждан, объединенных общностью места про­ живания (населения), на решение вопросов местного значения. Вместе с тем роль участия населения соответствующей терри­ тории в решении таких вопросов обусловлена совокупностью ее положений. Это положения об основах конституционного строя Республики Беларусь, конституционно-правовом статусе лично­ сти, порядке организации и деятельности органов публичной власти, в том числе местного уровня, и другие. Они закреплены в статьях Конституции о взаимной ответственности государ­ ства и гражданина (часть вторая статьи 2), о праве граждан уча­

5

ствовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, о местных ре­ ферендумах и собраниях (статья 37), о праве граждан на объеди­ нения (часть первая статьи 36), об избрании местных Советов гражданами соответствующих административно-территориаль­ ных единиц (статья 118) и др.

Данные принципы и нормы во взаимосвязи с положением статьи 117 Конституции об осуществлении гражданами местно­ го самоуправления предполагают инициативное и ответствен­ ное участие граждан в государственных и общественных делах, а также обусловливают конституционное право граждан, объединенных общностью места проживания, непосредственно или через избираемые им органы решать вопросы местного значе­ ния в формах и пределах, определенных Конституцией. Заме­ ститель Председателя Конституционного Суда Республики Бе­ ларусь, доктор юридических наук Н. А. Карпович утверждает, что признание данного конституционного права имеет важный практический аспект, поскольку из него вытекают субъектив­ ные возможности личности реализовать комплекс правомочий при осуществлении местного самоуправления, в том числе в установленных формах и порядке участвовать в работе орга­ нов местного самоуправления, контролировать и оценивать их деятельность, иметь равный доступ к службе в данных органах.

Конституционные положения, составляющие концептуаль­ ные основы местного самоуправления, имеют прямое действие. Это обусловливает интеграцию конституционной модели мест­ ного самоуправления в социальную практику как непосред­ ственно, так и путем ее развития в законодательных актах. Со­ ответствующие нормы содержит Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Бела­ русь» и ряд иных законодательных актов.

Так, право граждан, объединенных общностью места про­ живания, непосредственно или через избираемые им органы ре­ шать в формах и пределах, определенных Конституцией, социаль­ ные, экономические и иные вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, осо­

6

бенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привле­ ченных средств, непосредственно закреплено в Законе «О мест­ ном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (пункт 1 статьи 1). Положения статьи 118 Конституции об избра­ нии гражданами соответствующих административно-террито­ риальных единиц местных Советов депутатов обусловили зако­ нодательное признание местных Советов депутатов основным звеном системы местного самоуправления.

В развитие конституционных положений законодательно также определено, что система органов местного самоуправле­ ния включает как коллегиальные, так и единоличные органы территориального общественного самоуправления. Законом за­ крепляются иные формы прямого участия граждан в решении местных дел, например, инициатива граждан по принятию ре­ шений Совета, участие в финансировании и (или) возмещении расходов бюджета на определенные ими цели, иные формы, не противоречащие законодательству.

Таким образом, как подчеркивает Н. А. Карпович, конститу­ ционные нормы и принципы обусловливают функционирование местного самоуправления в Республике Беларусь как формы на­ родовластия, элемента демократически организованного меха­ низма управления делами общества и государства. Его наиболее общей конституционно определенной целью является обеспече­ ние прав и свобод граждан.

Законом Республики Беларусь «О местном управлении и са­ моуправлении в Республике Беларусь» (статья 17) определено, что местные Советы депутатов утверждают программы социаль­ но-экономического развития соответствующей административ­ но-территориальной единицы, утверждают региональные про­ граммы по вопросам жилищного строительства, благоустройства­ соответствующей территории, дорожного строительства, ком­ мунально-бытового и социального обслуживания граждан, под­ держки малого предпринимательства и др., а также осуществляют контроль выполнения этих программ. Таким образом, именно депутатский корпус берет на себя ответственность за социаль­ но-экономическое развитие соответствующей территории.

7

В рекомендациях Европейской комиссии за демократию че­ рез право (Венецианской комиссии) Совета Европы отмечается, что Конституция должна охватывать существование и функционирование институтов местного самоуправления, которые играют важную роль в распространении свободы и демократии в обществе в силу их промежуточного положения между госу­ дарством и гражданами.

Закрепление положений о местном самоуправлении широко распространено в европейской конституционно-правовой прак­ тике. Местное самоуправление упоминается почти во всех новых конституциях унитарных государств, принятых в ходе консти­ туционных преобразований, которые активно идут в современ­ ном мире. В их числе конституции Болгарии, Казахстана, Лит­ вы, России, Эстонии и других стран. Однако следует отметить существенные различия в конституционно-правовом закрепле­ нии местного самоуправления в разных странах. Так, специаль­ ные отдельные главы, посвященные местному самоуправлению, имеются далеко не во всех европейских конституциях.

Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления предполагает необходимость сбалансированного ис­ пользования форм прямой и представительной демократии, со­ здание должного законодательного механизма реализации права граждан на участие в государственных и общественных делах через местное самоуправление как непосредственно действую­ щего права человека и гражданина, гарантируемого государ­ ством. В научном исследовании доктора юридических наук Н. А. Карпович говорится о том, что в мировой практике сложи­ лось несколько основных моделей местного самоуправления: англосаксонская и континентальная, отвечающие национальным правовым традициям. В правовой теории выделяют также ад­ министративную, децентрализованную и дуалистическую мо­ дели местного самоуправления. Эти модели призваны отвечать условиям конкретной страны, степени развития ее социальных институтов, менталитету населения и различаются в основном степенью влияния центральных органов государственной вла­ сти на функционирование органов местного самоуправления.

8

Специалист подчеркивает, что существуют разные точки зре­ ния на их преимущества и недостатки, в чистом виде названные модели нигде не функционируют. Признаки каждой из них мож­ но наблюдать в конституционных актах современных демокра­ тических государств.

В частности, особенностью административной модели счи­ тается жесткая централизация публичной власти, функциони­ рование органов местного самоуправления в системе государ­ ственной власти. Отмечается, что в основе этой модели лежит так называемая советская система местного управления. Н. А. Карпович уточняет, что элементы такой модели присут­ ствуют не только в некоторых государствах – участниках СНГ, например, в Беларуси, Казахстане, Кыргызстане, но и в других зарубежных странах (Франция, ФРГ, Испания, Великобритания, США).

Таким образом, необходимость совершенствования местного самоуправления, направления такого совершенствования долж­ ны определяться исходя из того, что определяющее значение имеют все-таки не формально-правовые нюансы модели мест­ ного самоуправления.

«Главное – эффективность местного самоуправления», – справедливо, на наш взгляд, утверждает Н. А. Карпович.

Если рассматривать вопросы дальнейшего нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления, то следует исходить из того, что сегодня для Беларуси принци­ пиальное значение имеет развитие именно правового статуса института местного самоуправления в его международно-пра­ вовом значении, зафиксированном в Европейской хартии мест­ ного самоуправления. В статье 3 Хартии определено, что под местным самоуправлением понимается право и реальная спо­ собность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах мест­ ного населения.

Практически аналогичное понятие закреплено в Законе Ре­ спублики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении

9

в Республике Беларусь», принятом 4 января 2010 г.: местное са­ моуправление – форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, для самостоя­ тельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов

иинтересов граждан, особенностей развития административ­ но-территориальных единиц на основе собственной материаль­ но-финансовой базы и привлеченных средств.

Это обусловлено тем, что при разработке и принятии законо­ проекта учитывались основные положения Европейской хартии местного самоуправления, использовался как международный, так и отечественный опыт организации и функционирования данного института.

Однако если в Европейской хартии местное самоуправление рассматривается лишь с позиций деятельности органов местно­ го самоуправления на конкретной территории, то в белорусском законодательстве предусматривается возможность его осущест­ вления не только местными Советами депутатов, но и органами территориального общественного самоуправления, а также пу­ тем проведения местных референдумов, собраний и др. Это по­ зволяет гражданам напрямую участвовать в государственных

иобщественных делах.

Закон Республики Беларусь «О местном управлении и само­ управлении в Республике Беларусь» разграничил полномочия и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Урегулировал механизм осуществле­ ния функций местных Советов депутатов. Определил правовой статус и уточнил компетенцию органов территориального об­ щественного самоуправления.

То, что местное самоуправление является одной из основ развития демократии в Беларуси, подтверждается многочислен­ ными упоминаниями местного самоуправления в актах текущего законодательства. Научные исследования, выполненные чле­ ном-корреспондентом Национальной академии наук Беларуси Г. А. Василевичем, свидетельствуют, что вопросы местного са­

10