Теория и практика местного управления и самоуправления состояние, проблемы и предложения

Глава 3

АССОЦИАЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1.Роль ассоциаций органов местного самоуправления

врегиональном развитии Республики Беларусь

Внимания заслуживает инициатива депутатского корпуса Гродненской и Могилевской областей по созданию областных ассоциаций местных Советов депутатов. Цель создания ассоци­ аций – обеспечение координации работы местных Советов де­ путатов по различным направлениям их деятельности. Данные ассоциации уполномочены также представлять интересы депу­ татов всех территориальных уровней. Деятельность ассоциаций будет способствовать более эффективному международному со­ трудничеству не только по реализации региональных проектов в социально-культурной сфере, но и по привлечению инвести­ ций в регион.

Законом Республики Беларусь «О местном управлении и са­ моуправлении» в новой редакции (статья 7) определена возмож­ ность создания Национальной ассоциации местных Советов и ассоциаций местных Советов (далее – Ассоциация).

Практическая реализация данного положения требует до­ полнительного обоснования в силу принципиальной новизны для Беларуси указанного института, функционирующего в рам­ ках системы органов местного управления и самоуправления.

Решению, каких проблем регионального развития и актуаль­ ных вопросов взаимодействия граждан и власти будет способ­ ствовать формирование в стране новой структуры – Ассоциации?

Во-первых, создание Ассоциации выступает одним из на­ правлений совершенствования и укрепления института местно­ го самоуправления в стране. Учитывая, что система органов местного управления в Беларуси на уровне исполнительных

31

и распорядительных органов оказывает более сильное влияние на социально-экономическое развитие регионов по сравнению с местными Советами депутатов, то усиление процессов сплоче­ ния и координации деятельности местных Советов депутатов в рамках Ассоциации будет способствовать балансу государ­ ственных интересов и интересов местного сообщества.

Во-вторых, Ассоциация выступает инструментом дальней­ шей демократизации белорусского общества и отражает между­ народные подходы к формированию системы местного самоуправления, которые отражены в Европейской хартии о мест­ ном самоуправлении, что будет способствовать повышению международного рейтинга Беларуси и расширит возможности

еемеждународных связей в области регионального развития. В-третьих, с формированием Ассоциации появится площад­

ка для обмена опытом и лучшими практиками в работе местных органов власти, депутатского корпуса, повышения квалифика­ ции служащих органов местного самоуправления. Это будет обеспечиваться при выполнении таких функций Ассоциации, как выявление активных членов местного сообщества, совер­ шенствование форм и методов работы местных властей, обмен опытом работы, образовательная деятельность.

В-четвертых, Ассоциация может стать площадкой, где полу­ чат развитие различные формы социально-экономического со­ трудничества административно-территориальных единиц одного уровня в области экологии, регулирования рынка потребитель­ ских товаров и услуг, социального обслуживания населения, оказания образовательных услуг. Такое горизонтальное взаимо­ действие позволит объединить финансовые и организационные усилия местных властей для решения схожих проблем развития территорий, особенно сопредельных, и преодолеть тенденцию к возникновению региональных «торговых войн» на уровне ад­ министративных районов. Таким образом, Ассоциация будет способствовать внутренней связанности экономики страны на основе формирования новых межрегиональных и межрайонных связей с учетом развития рыночных отношений.

32

В-пятых, используя механизм функционирования Ассоциа­ ции, можно активизировать международное сотрудничество между органами местной власти разных стран, развитие побра­ тимских связей на региональном уровне, использовать финансо­ вые ресурсы ассоциаций местного самоуправления, созданных в зарубежных странах. Это связано с несколькими аспектами. Первое, как правило, международные связи устанавливаются между институтами местного самоуправления разных стран,

иАссоциация в этом случае сможет выступать ведущим партне­ ром в таких связях. Второе, реализация проектов на местном уровне при поддержке международных организаций обычно связана с развитием местной инициативы, дальнейшим развити­ ем законодательства, создающим правовые условия для актив­ ного использования инноваций в управлении региональным развитием.

Нормотворческая инициатива, связанная с реализацией ме­ стных инициатив, в том числе с применением опыта других стран, также может рассматриваться как потенциальная функ­ ция Ассоциации в Беларуси.

В-шестых, оказание правовой помощи органам местного са­ моуправления может стать одним из ключевых приоритетов дея­ тельности Ассоциации. Это объясняется рядом причин. Создан­ ный депутатский корпус испытывает необходимость в оказании эффективной правовой помощи в решении актуальных вопросов обеспечения жизнедеятельности и развития административ­ но-территориальных единиц, поскольку в настоящее время за­ конодательство чрезвычайно усложнено и зачастую не учитыва­ ет особенности деятельности местной власти. Малочисленность состава органов местного самоуправления, ограниченность их финансовых средств не позволяют привлекать необходимых специалистов в области права для получения необходимых пра­ вовых консультаций. Однако при этом отмечается схожесть про­ блем функционирования органов местного самоуправления

ииспользования универсальных решений. Коллективная основа на базе Ассоциации позволит эффективнее и с меньшими затра­ тами ресурсов и времени решать возникающие проблемы. На

33

базе Ассоциации могут предварительно обсуждаться новые нор­ мативные правовые акты, что должно повысить эффективность законодательства и способствовать более тщательной защите прав граждан на местном уровне.

В-седьмых, одной из самых сложных задач, связанной с раз­ витием местной демократии, является проблема эффективной

исистемной работы с гражданами, юридическими лицами и ин­ дивидуальными предпринимателями. Законодательство здесь чрезвычайно запутано и не консолидировано. Речь идет как о работе с обращениями граждан и юридических лиц на основе нового Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан

июридических лиц», так и об осуществлении административ­ ных процедур, решении иных вопросов местного значения. Это вызывает необходимость подготовки квалифицированных ком­ ментариев к названному Закону, а также к другим правовым актам. В целом у местных Советов депутатов существует по­ требность в научно-методическом, информационно-аналитиче­ ском обеспечении их деятельности. Эти функции также могут быть реализованы на базе создаваемой Ассоциации.

3.2.Зарубежный опыт создания и функционирования ассоциаций органов местного самоуправления

Вряде зарубежных стран созданы и функционируют ассо­ циации органов местного самоуправления, например, Ассоциация городов и общин Словакии, Национальная ассоциация муници­ палитетов Болгарии, Ассоциация городов Австрии, Ассоциация городов Румынии, Федерация канадских муниципалитетов, Шведская ассоциация региональных и местных властей и др.

Ассоциации (союзы) – это добровольные негосударственные объединения, обладающие правами юридического лица и соз­ данные в соответствии с действующим национальным законо­ дательством. Основные задачи, которые решают ассоциации, связаны с ведением переговоров с парламентом и правитель­ ством страны по вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления; подготовкой предложений по совершенствова­

34

нию национального законодательства о местном самоуправле­ нии; защитой прав и общих интересов органов местного самоу­ правления.

Швеция. В Шведской ассоциации региональных и местных властей (SALAR) состоят все 290 муниципалитетов и 20 регио­ нальных самоуправлений. Членство в организации имеет добро­ вольный характер. Ассоциация действует независимо от правительства и главным образом финансируется из средств ее чле­ нов. SALAR/SKL – союз нанимателей, объединяющий муници­ палитеты и правления округов. Ключевая цель организации – представление интересов самоуправлений, оказание им под­ держки и услуг. Ассоциация самостоятельно инициирует вопро­ сы, работает с ответственными лицами в правительстве, инфор­ мирует общество.

Основные задачи ассоциации – улучшение условий для са­ моуправления на местном и региональном уровне; развитие си­ стемы социального обеспечения и предоставляемых ею услуг; развитие демократии и самоуправления; финансирование соци­ альных услуг и создание привлекательных условий труда.

Взносы рассчитываются исходя из налоговой базы членов Ассоциации, учитывается количество жителей в каждом муни­ ципалитете и регионе. При этом самые большие муниципалите­ ты и регионы получают скидку.

Структура управления включает исполнительную дирек­ цию, руководящий состав и следующие сектора: здравоохране­ ния и социальной защиты, образования и рынка труда, связи, экономического роста и развития населенных пунктов, юриди­ ческих вопросов, экономики и управления.

SALAR – политически управляемая организация. Высшим директивным органом Ассоциации является Конгресс, который проводится каждые четыре года. Конгресс разрабатывает руко­ водящие принципы для деятельности SALAR и назначает Совет

ипрезидента; 451 делегат конгресса назначается политически избранными членами муниципалитетов, окружных советов

ирегионов.

35

Международное подразделение, базирующееся в Стокголь­ ме и Брюсселе, следит за европейскими интересами членов Ас­ социации и стремится на раннем этапе влиять на политические инициативы. Важным элементом этой роли является включение европейской и международной перспективы в повседневную ра­ боту муниципалитетов, окружных советов и регионов.

Германия не имеет ассоциации органов местного самоуправ­ ления в классическом виде. Здесь в каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов не районного подчине­ ния), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Общефедеральны­ ми объединениями являются Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов.

Начиная с 1950-х гг. в Германии действует Центр по вопро­ сам совершенствования местного самоуправления, который фи­ нансируется за счет отчислений коммун. Он готовит положения, которые не носят нормативного характера, но признаются и ис­ пользуются практически всеми коммунами.

Франция. Во Франции слишком большое количество очень мелких коммун порождает в современных условиях проблемы их финансового обеспечения и осуществления функций органов самоуправления. Для преодоления таких трудностей применя­ ется два подхода:

сотрудничество коммун для решения определенных общих проблем или совместное осуществление определенной деятель­ ности;

слияние нескольких мелких коммун в одну более мощную и финансово состоятельную для решения вопросов функциони­ рования всех служб местного самоуправления.

Дания. В Дании создана Национальная ассоциация местных властей (NALAD). Ее высшим органом является Собрание деле­ гатов, которое проводится раз в год в форме саммита местных властей. Оперативное руководство осуществляет исполнитель­ ный комитет, в котором распределение мандатов строится по принципу партийного представительства.

36

Консультативным органом исполнительного комитета явля­ ется комитет представителей, члены которого избираются поли­ тическими партиями на собрании делегатов Национальной ас­ социации.

В региональный совет местных властей входят представите­ ли регионов, в качестве которых выступают мэры муниципали­ тетов. Цель регионального совета – продвижение интересов муниципалитетов, усиление влияния органов местного самоуправления на региональное развитие.

Еще одной структурой в составе Национальной ассоциации являются постоянные комитеты. В настоящее время таких ко­ митетов шесть: комитет по вопросам рынка труда; международ­ ный комитет; комитет по вопросам зарплат и персонала; коми­ тет по вопросам социальной политики и здоровья; комитет по технологиям и охране окружающей среды; комитет по культуре и вопросам детей.

Финляндия. Ассоциация местных властей Финляндии име­ ет следующую структуру: Общее собрание – это руководящий орган, созывается раз в четыре года; Совет (или так называемый Парламент финских муниципалитетов) – орган, избираемый со­ бранием в составе 101 человека; Правление – избирается Сове­ том, имеет численность примерно 15 человек. Исполнительные органы состоят из следующих отделов: муниципальные финансы; социальное обеспечение; образование, культура, досуг; струк­ турная политика; коммунальное строительство, жилищная по­ литика, землепользование; охрана окружающей среды; рынок труда; кадровая политика; исследование и банки данных, ин­ формационная служба; международные связи.

Опыт Украины. Начало процесса организации ассоциаций положил принятый 16 апреля 2009 г. Закон Украины «Об ассо­ циациях органов местного самоуправления», согласно которому формализованы политические консультации центральных орга­ нов государственной власти с всеукраинскими ассоциациями органов местного самоуправления. А 2 сентября 2009 г. Ассоци­ ация городов Украины (АГУ) получила статус всеукраинской ассоциации органов местного самоуправления.

37

Основные функции ассоциации:

консультативная помощь городам по правовым, финансо­ вым, отраслевым вопросам;

организация обсуждения в регионе проектов законодатель­ ных актов и правовых инициатив;

информационное обеспечение – информирование малых го­ родов о новостях в законодательстве; наполнение сайта АГУ;

работа с региональными СМИ и общественными организа­ циями;

организационная деятельность: проведение собраний регио­ нальных отделений; семинаров, круглых столов.

Сфера деятельности ассоциации формируется по следую­ щим направлениям: секция по вопросам информатизации; сек­ ция здравоохранения; секция секретарей местных советов; сек­ ция финансистов; секция образования; секция по вопросам молодежной политики; секция жилищно-коммунального хозяй­ ства; секция культуры; секция земельных ресурсов; cекция ста ­ бильного развития; секция юристов органов местного самоуправления; секция социальной защиты населения.

На момент создания ассоциации источниками ее финансиро­ вания являлись: 1) вступительный и членские взносы (ориенти­ ровочно: города – областные центры, Киев – 0,30 гривны; города республиканского и областного значения – 0,25 грн; города рай­ онного значения – 0,20 грн; поселки, села – 0,15 грн); 2) целевые взносы (в том числе на реализацию проектов); 3) спонсорские и благотворительные взносы.

Своим членам, а также иным заитересованным субъектам ассоциация оказывает следующие услуги:

адвокаси – представление общих интересов; разработка и лоббирование законодательных и нормативных

изменений; информирование об изменениях в законодательстве;

сбор и анализ муниципальной аналитики и статистики; правовая помощь, в том числе представление интересов

в судах; повышение квалификации служащих органов местного са­

моуправления, стажировки, обменные визиты;

38

лучшие практики и обмен опытом (школы, форумы, конфе­ ренции);

налаживание побратимских связей; информирование об открытых донорских программах и кон­

курсах, привлечение к участию в грантовых проектах.

3.3. Виды ассоциаций органов местного самоуправления, целесообразные к формированию в Беларуси

Помимо Национальной ассоциации местных Советов депу­ татов и областных ассоциаций местных Советов депутатов, которые могут эффективно функционировать при условии ре­ формирования системы местного самоуправления в стране,

впервую очередь целесообразно формирование следующих ас­ социаций:

ассоциации городов-спутников Минска; ассоциации средних городов Беларуси;

ассоциации административных районов точек инновацион­ ного роста;

ассоциаций сельских старост и (или) ассоциаций ОТОС (ор­ ганов территориального общественного самоуправления) на рай­ онном и областном уровнях.

Эти предложения основываются на следующем: во-первых, использование в полной мере зарубежного опыта

вБеларуси в вопросе создания ассоциаций органов местной вла­ сти ограничено в силу специфики института местного самоуправления, который функционирует как элемент системы орга­ нов местной власти государственного типа;

во-вторых, именно институт старост и органов территори­ ального общественного самоуправления является в Беларуси наиболее полным воплощением принципа местного самоуправ­ ления. Эти органы в настоящее время наиболее тесно связаны с интересами граждан и нуждаются в существенной поддержке (организационной, финансовой) со стороны государства. Если на уровне местных Советов депутатов существуют различные

механизмы координации, то на уровне старост и ОТОС такие механизмы не отработаны;

39

в-третьих, чтобы ассоциации были реально и эффективно действующими структурами, необходимо, чтобы их деятель­ ность была сконцентрирована на наиболее острых и насущных проблемах развития регионов Беларуси, в решении которых активное участие принимало бы местное сообщество. Тем са­ мым будет постепенно подготавливаться основа для реформирования системы местного самоуправления в Беларуси в соответствии с принципами Европейской хартии о местном самоуправлении.

В рамках действующего законодательства ассоциации могут быть созданы как общественные организации или союзы районов, городов и других населенных пунктов, связанных общими проблемами.

3.4.Задачи ассоциаций органов местного самоуправления

вБеларуси

Представляется, что задачи ассоциаций органов местного самоуправления должны формироваться с учетом реальных по­ требностей населения, проживающего на соответствующих тер­ риториях, а также интересов, которые преследуют Советы депу­ татов, реализуя свою компетенцию (охрана окружающей среды, культурных ценностей, инновационное развитие и т. д.).

Исходя из анализа зарубежного опыта, основными задачами ассоциаций должны стать:

содействие совершенствованию института местного самоуправления в соответствии с положениями Европейской хартии о местном самоуправлении;

ведение переговоров с Парламентом и Правительством стра­ ны по вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправ­ ления;

подготовка предложений по совершенствованию националь­ ного законодательства о местном самоуправлении;

защита прав и общих интересов органов местного самоуправ­ ления;

содействие реализации права граждан на местное самоуправление;

40