Теория и практика местного управления и самоуправления состояние, проблемы и предложения

Глава 6

СОВЕТ РЕСПУБЛИКИ НАЦИОНАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И РЕГИОНЫ

Законы принимаются в центре, но исполняются прежде все­ го на местах. Это обусловливает важность участия регионов в выработке решений центральной власти.

Во многих государствах (как федеративных, так и унитар­ ных) эта задача решается за счет функционирования так называ­ емых верхних (территориальных) палат парламента. Задача их членов – быть связующим звеном между центром и регионом, «лифтом» для продвижения интересов последних, форумом для сглаживания противоречий между интересами как отдельных регионов, так и регионов и центральной власти, выработки оп­ тимального, сбалансированного общенационального законода­ тельного решения, затрагивающего региональные интересы (во­ просы разграничения сфер ответственности (полномочий) между уровнями власти, перераспределения между ними бюд­ жетных ресурсов и обязательств и т. п.).

Сама конституционная конструкция «территориальное пред­ ставительство» лингвистически связана с понятием «интерес» (согласно толковым словарям представитель – это лицо, пред­ ставляющее чьи-либо интересы) и подчеркивает объективную возможность их различия у регионов, в том числе в унитарных государствах.

По экспертным оценкам, наиболее явно территориальный характер прослеживается в формировании и деятельности Бун­ десрата Германии (он не является палатой Парламента в чистом виде, хотя иногда его так называют, а представляет собой осо­ бый (наряду с Бундестагом) федеральный законодательный ор­

92

ган, обеспечивающий участие земель в законотворчестве). Он формируется из представителей правительств федеральных зе­ мель и наделен правом абсолютного вето (Бундестаг не может его преодолеть) на законы, в наибольшей степени затрагиваю­ щие интересы правительств земель (прежде всего финансовое, налоговое законодательство), подотчетен и ответственен перед такими правительствами.

Более того, члены Бундесрата Германии при работе в 16 уз­ копрофильных комитетах этого органа голосуют по территори­ альному принципу (одна земля имеет в комитете один голос). Схожим образом выстроена работа в парламенте Южно-Афри­ канской Республики. Во многих других странах (Франции, Ита­ лии, Австралии, Канаде и Испании) номинальные представите­ ли регионов формируют парламентские группы на партийной основе и голосуют сообразно политике партии.

Кроме того, члены региональных правительств в Германии имеют безусловное право выступления как в Бундестаге, так и в Бундесрате для изложения своей точки зрения по рассматри­ ваемому вопросу.

Помимо того, чтобы быть форумом для выработки общего­ сударственных решений, верхняя палата может быть площад­ кой для дискуссий по вопросам сугубо местного значения (коор­ динационная функция палаты, содействие местным органам в решении местных проблем).

Природа полномочий Совета Республики Национального со­ брания Республики Беларусь двойственная. С одной стороны он является частью единого государственного института – Парла­ мента. С другой стороны Конституция наделяет Совет Респуб­ лики особыми полномочиями и подчеркивает, что это палата территориального представительства.

Как следствие, Совет Республики реализует функции и об­ щенационального характера, и территориального представи­ тельства (преимущественно контрольного характера).

К функциям, в которых проявляется исключительно обще­ национальный характер полномочий, можно отнести, в частности:

одобрение или отклонение принятых Палатой представите­ лей проектов законов;

93

дачу согласия на назначение Президентом ряда должност­ ных лиц (Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Генерального прокурора и др.);

избрание шести судей Конституционного Суда и шести чле­ нов ЦИК;

рассмотрение указов Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной моби­ лизации.

В наделении Совета Республики подобными функциями (по­ мимо законодательной) прослеживается в первую очередь стрем­ ление распределить полномочия между различными структура­ ми центральной власти с целью уравновешения (балансировки) друг друга и недопущения концентрации власти в одних руках (в том числе в рамках самой законодательной власти).

Но даже здесь можно увидеть проявление второй стороны в природе Совета Республики. Так, кандидатуры для избрания на должности членов ЦИК рекомендуются Советом Республики совместными представлениями президиумов областных, Мин­ ского городского Советов депутатов и соответствующих испол­ нительных комитетов.

Что касается функций территориального представительства, то (в отличие от Палаты представителей) Совет Республики играет особую роль в системе местных органов представитель­ ной власти.

У Палаты представителей нет властных полномочий, свя­ занных с местными органами представительной власти (ее неза­ конодательные полномочия больше концентрируются на Прави­ тельстве (утверждение Программы, выражение доверия или вотума недоверия, дача согласия на назначение Премьер-мини­ стра).

Более того, Конституция «не поощряет» интеграцию Пала­ ты представителей и местных Советов депутатов: в отличие от члена Совета Республики депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов (хотя, как и член Совета Республики, вправе участвовать в работе органов местного самоуправления).

94

Полномочия Совета Республики в отношении местных орга­ нов представительной власти носят не только координирующий (Совет по взаимодействию органов местного самоуправления), но и властный характер.

Так, Совет Республики вправе:

отменять решения местных Советов депутатов, не соответ­ ствующие законодательству.

принимать решения о роспуске местного Совета депутатов

вслучае систематического или грубого нарушения им требова­ ний законодательства и в иных случаях, предусмотренных за­ коном.

Причем Совет Республики играет активную роль в реализации этих полномочий: инициатива таких решений Совета Республики может исходить не только со стороны других госу­ дарственных органов и должностных лиц (Президента, Прави­ тельства и др.), но и Президиума Совета Республики.

Вэтом отношении (наличие властных полномочий) его роль схожа с ролью Правительства в отношении системы органов ис­ полнительной власти, хотя и не идентична ей (например, в отли­ чие от исполнительной вертикали, нельзя говорить, что местные Советы депутатов подчинены или подотчетны Совету Респуб­ лики).

Образно говоря, для местных Советов депутатов Совет Рес­ публики – своего рода «старший брат», который может не толь­ ко дать совет (Совет по взаимодействию органов местного само­ управления), но и «наказать» за те или иные упущения в работе.

Законодательство не устанавливает иных особенностей дея­ тельности Совета Республики как палаты территориального представительства (рассмотрение обращений граждан, участие

вработе органов местного самоуправления и другое характерно для членов обеих палат).

Но в целом природа Совета Республики как палаты регио­ нов, несомненно, должна оказывать влияние на всю его деятельность. Даже если она осуществляется в тех же формах, что

и деятельность Палаты представителей и ее депутатов (зако­ нотворчество, в том числе законодательная инициатива, «прави­ тельственный час», запросы членам Правительства).

95

Так, полномочия членов Совета Республики задавать вопро­ сы Правительству и получать на них ответы в рамках «прави­ тельственного часа», обращаться с запросами к Премьер-мини­ стру, иным членам Правительства могут быть задействованы ими в том числе для продвижения и реализации интересов ре ­ гионов.

Касательно законодательной инициативы нужно отметить, что таким правом наделен Совет Республики в целом (аналогич­ ное право в Палате представителей принадлежит каждому депу­ тату в отдельности). Таким образом, реализуя это право, Совет Республики действует консолидировано, формируя единую точ­ ку зрения, в том числе с учетом интересов регионов.

Полномочия членов Совета Республики (кроме назначаемых Главой государства) проистекают от местных представитель­ ных органов соответствующих территорий (а не напрямую от граждан).

По мнению зарубежных экспертов, подобное (непрямое) фор­ мирование верхней палаты обеспечивает институциональную связь местных и центральных властей, которой не было бы

вслучае избрания членов верхней палаты непосредственно гражданами (в некоторых странах (Италия, Япония) такое из­ брание имеет место). Такая связь способствует коммуникации между властями различных уровней.

Данная связь, с одной стороны, должна позволять Совету Республики формулировать агрегированный (учитывающий об­ щенациональный и региональный аспекты) взгляд на политику

втой или иной сфере правового регулирования, а с другой сто­ роны – позволяет избежать появления двух структур, непосред­ ственно представляющих интересы избирателей соответствующего региона (как это было бы при прямых выборах в Совет Республики).

Вмировой практике такую связь между верхними палатами парламентов и местными представительными учреждениями стремятся поддерживать (усиливать).

Экспертами указывается на возможность таких мер, как:

право сенаторов выступать в местных представительных ор­ ганах; право членов таких органов задавать им вопросы. Самый

96

радикальный вариант – подотчетность сенаторов местным пред­ ставительным органам. Есть мнение зарубежных экспертов, что члены верхней палаты парламента, избираемые местными со­ браниями, должны прийти в эти собрания и ответить не столько даже на вопросы, но и возможно даже за свою работу в комите­ тах парламента;

право руководителей местных представительных органов, а также местных правительств выступать в верхних палатах парламентов по рассматриваемым вопросам. В Беларуси правом безусловного выступления во время заседаний палат Нацио­ нального собрания наделены только Президент, его представи­ тели, Премьер-министр, иные члены Правительства;

заседание и голосование сенаторов группами, представляю­ щими регионы;

право местных представительных органов вносить в парла­ мент законодательные предложения. В некоторых странах, в том числе унитарных (например, Испания), региональные предста­ вительные власти имеют право вносить в Парламенты законода­ тельные предложения, правда реализуется это право, как прави­ ло, через нижние палаты. Экспертами Великобритании (также унитарное государство) отмечается, что такую возможность можно было бы реализовать и в этой стране, причем с направле­ нием законодательного предложения непосредственно через верхнюю палату как территориальную по своей природе;

использование верхней палаты как площадки для дискуссий по вопросам местного значения.

Без таких и подобных им поддерживающих мер указанная связь может стать чисто номинальной («избрали и забыли»).

Отдельного рассмотрения заслуживает порядок участия ре­ гионов в законодательной деятельности Совета Республики.

Ключевыми органами Совета Республики являются комис­ сии, работа которых построена по предметному (отраслевому) принципу, в чем есть как плюсы, так и минусы.

Плюсом является профессионализация процесса работы над законопроектами (специализация комиссий обеспечивает более качественную проработку вопросов). Минус – нивелирование

97

территориального аспекта в принятии решения: как такового формирования (выработки и формулирования) позиции отдель­ ных регионов не происходит, она проявляется уже как итог го­ лосования на заседании Совета Республики.

Комплексный подход (рассмотрение законопроектов, посту­ пивших в Совет Республики, как комиссионно, так и в рамках региональных групп) был бы сложным для реализации, по край­ не мере в отношении всех законопроектов.

Рассмотрение проекта региональной группой и формулиро­ вание ее позиции по нему было бы оправданно не в качестве об­ щего правила, а в инициативном порядке (если представители регионов полагают, что подготавливаемый к рассмотрению про­ ект существенным образом расходится с интересами региона и считают необходимым довести позицию и аргументы группы до сведения Совета Республики на его заседании в целях ее учета).

Закон «О Национальном собрании Республики Беларусь» определяет, что работа Совета Республики осуществляется в фор­ ме заседаний, совместных заседаний с Палатой представителей, парламентских слушаний, деятельности постоянных и времен­ ных комиссий, других органов Совета Республики, членов Со­ вета Республики, а также в иных формах в соответствии с зако ­ нодательством.

Очень важно вовлекать в эту работу Советы депутатов базо­ вого и первичного уровней (можно с уверенностью утверждать, что не все законодательные подходы, в том числе предваритель­ но согласованные разработчиками проекта с органами власти на областном уровне, поддерживаются на местах).

К сожалению, незначительный срок (20 дней), отведенный Конституцией для одобрения проекта закона Советом Респуб­ лики (в 1990-е и 2000-е годы это было оправданно необходимо­ стью оперативного формирования массива нового законодатель­ ства), затрудняет глубокую проработку законопроектов.

В этой ситуации оправданно вовлечение местных Советов депутатов в законотворческий процесс посредством иницииро­ вания ими или участия их в выработке законотворческого пред­ ложения в рамках реализации Советом Республики права зако­

98

нодательной инициативы. Для устранения этих недостатков Совет Республики проводит заседания научно-консультативно­ го совета при Президиуме Совета Республики, семинары, круг­ лые столы и др. И эта форма востребована регионами и в центре.

ВРеспублике Беларусь местные представительные органы не наделены правом законодательной инициативы (т. е. правом непосредственно вносить проекты законов в Палату представи­ телей), но могут вносить проекты законов или мотивированные предложения об их принятии государственным органам, наде­ ленным таким правом, в том числе Советом Республики.

ВРоссийской Федерации Советом палаты Совета Федерации

в2009 г. утверждена Концепция совершенствования взаимодей­ ствия в федеральном законодательном процессе, которая пред­ усматривает, в частности:

анализ практики применения федерального законодатель­ ства в субъектах Российской Федерации в целях внесения со­ вместных предложений по совершенствованию федерального законодательства;

совместное внесение в Государственную Думу в порядке ре­ ализации права законодательной инициативы проектовфедераль­ ных законов – консолидированных законодательных инициатив (в силу федеративного устройства в Российской Федерации пра­ вом законодательной инициативы наделены непосредственно законодательные (представительные) органы субъектов Россий­ ской Федерации);

совместную разработку проектов консолидированных зако­ нодательных инициатив (в том числе через механизм совмест­ ных рабочих групп).

Для более полной реализации Советом Республики своих функций как палаты территориального представительства мо­ гут быть выработаны дополнительные механизмы взаимодей­ ствия с местными Советами депутатов. В первую очередь взаи­ модействие должно быть направлено на совершенствование законов по вопросам, затрагивающим интересы регионов.

ВРоссийской Федерации в соответствии с Регламентом Со­ вета Федерации:

99