Правоведение. Учебное пособие по направлениям 21.03.02 «Землеустройство и кадастры», 27.03.01 «Стандартизация и метрология», 23.03.01 «Технология тран

–WWF (Всемирный фонд охраны дикой природы);

–GREENРЕАСЕ (Зелёный мир) – организация, имеющая представительства более чем в 30 государствах, в том числе и в России, насчитывающая в своих рядах более 12 тыс. членов и имеющая даже свой флот, и др.

В декабре 2009 г. состоялся Копенгагенский саммит по проблемам изменения климата, однако Соглашение, которое должно было бы заменить Киотский протокол, подписано не было. Причиной этому были разногласия между развитыми государствами Запада и группой развивающихся стран. Основное «согласие» этого саммита – добиться, чтобы к 2016 г. рост среднемировой температуры составил бы не более 1,5% по сравнению с доиндустриальным уровнем развития и на 80% сократить выбросы парниковых газов к 2050 г.

Контрольные вопросы

1.Какие общественные отношения регулируются экологическим пра-

вом?

2.Назовите основные принципы охраны окружающей среды.

3.С какой целью проводится экологическая экспертиза?

4.Что такое государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг)?

5.Какие виды ответственности установлены за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды?

121

Тема 11. ОСНОВЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

1.Понятие, предмет, структура, метод и источники земельного права

2.Право собственности и другие вещные права на землю

3.Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель

4.Категории земель

1.Понятие, предмет, структура, метод

иисточники земельного права

Земельное право – это самостоятельная отрасль российского права, нормы которой регулируют общественные отношения в сфере использования и охраны и земли как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости в целях оптимального сочетания интересов общества, граждан и правообладателей земельных участков.

Отсюда следует, что нормы земельного права регулируют две большие группы общественных отношений: по использованию земель, включающие предоставление земель на различных правовых титулах и изъятие земельных участков; ответственности за земельные правонарушения; особенности правовых режимов отдельных категорий земель и т.д. и по охране земель, включающие специальные экологические требования ко всем правообладателям земельных участков, соблюдение и исполнение которых позволяет обеспечить рациональное использование земель.

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, совершению сделок с ними (купли-продажи, мены, дарения, залога и т.д.) регулируются гражданским законодательством; нормы административного права применимы к отношениям в сфере государственного управления земельными ресурсами, привлечения виновных в совершении земельных правонарушений к административной ответственности. При этом в ходе государственного управления земельным фондом государственные органы осуществляют ряд специфических функций, характерных только для этого вида государственного управления (ведение государственного кадастра недвижимости, проведение мониторинга земель и т.д.).

Структуру земельного права составляют общая и особенная части. Общую часть составляют положения, действие которых распространяется на все или большинство регулируемых земельных отношений: собственности на земельные участки; ограниченных вещных прав на земельные участки; оборота земельных участков; управления земельным фондом; охраны земель; ответственности за земельные правонарушения.

Особенная часть земельного права складывается из положений, которые определяют правовой режим отдельных категорий земель, выделяе-

122

мых по основному целевому назначению, а именно: земель сельскохозяйственного назначения; земель населённых пунктов; земель промышленности и иного специального назначения (энергетики, транспорта, связи, телевидения, информатики, обороны и иного специального назначения); земель особо охраняемых территорий и объектов (заказников, заповедников, национальных парков и т.д.); земель лесного фонда, земель водного фонда; земель запаса.

Метод земельного права. В земельном праве используется императивный метод регулирования отношений, для которого характерно проявление «власти и подчинения». Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Так, данным методом регулируется предоставление и изъятие (выкуп) земли для целей обороны, охраны природы, прокладки коммуникаций, а также некоторые другие отношения, например: в области государственного контроля за правильным использованием земель; при регулировании отношений первичного и вторичного землепользования – в той части этих отношений, в которых присутствует общегосударственный интерес; при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве; при разрешении земельных споров и т.п.

Важно, однако, всегда иметь в виду, что императивный метод распространяется не на все виды земельных отношений. Так, на стадии предоставления государственной земли в пользование может применяться данный метод, но уже на следующей за этим стадии – при внутрихозяйственном планировании использования земли – применение этого метода значительно ограничено. Здесь применяется метод дозволения (диспозитивный). Земельное право дает правомочие землепользователю (или управомочивает) свободно действовать, тогда как орган государственного управления, обязан воздерживаться от каких-либо решений, ограничивающих хозяйственную свободу землепользователя. И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела землепользователей, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв.

Характерным примером сложного содержания метода земельных отношений является предоставление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему применяется метод гражданско-правового воздействия, который не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта.

123

2. Право собственности и другие вещные права на землю

Право собственности на земельные участки, предусмотренные глава-

ми III и V Земельного кодекса РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством (главным образом, главой 17 Гражданского кодекса РФ), федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129 Гражданского кодекса РФ), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Согласно ст. п. 2 и 3 ст. 261 Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения.

Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

В ст. 8 Конституции, ст. 15–19 Земельного кодекса РФ и п. 1 ст. 212 Гражданского кодекса РФ перечислены основные формы (виды) собственности: частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Частная собственность разделяется на собственность граждан и юридических лиц; государственная – на федеральную и собственность субъектов РФ. Муниципальная собственность принадлежит разным видам муниципальных образований (город, сельское поселение и т.д.).

Существует понятие общей собственности, которая характеризуется тем, что имущество (земля) принадлежит не одному, а двум и более лицам сообща. Право общей собственности возникает из договора, наследования либо иных оснований, предусмотренных законом. Так, общая собственность может возникнуть в ходе ведения совместной хозяйственной деятельности посредством приобретения общего земельного участка ее участниками, а также у супругов на приобретенную в браке землю.

Общая собственность в свою очередь делится на долевую и совместную. Долевой считается общая собственность, в которой составляющее её объект имущество (земля) разделено между участниками на конкретные доли. Общая собственность без определения долей является совместной. Режим совместной собственности распространяется на имущество супругов, нажитое в браке (ст. 256 ГК РФ) и на общую собственность членов крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 257 ГК РФ).

124

Лицо – гражданин или юридическое лицо, – не являющееся собственником земельного участка, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее им как своим собственным в течение пятнадцати лет, приобретает право собственности на него (приобретательная давность). Право собственности на земельный участок, подлежащее государственной регистрации, возникает у лица, приобретшего этот участок в силу приобретательной давности, с момента такой регистрации.

Права на земельные участки, предусмотренные главой IV Земельного кодекса РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством (главным образом, главой 17 Гражданского кодекса РФ), федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Вещными правами на землю лиц, не являющихся собственниками, в

частности, являются:

право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 20 ЗК РФ, ст. 268 ГК РФ);

право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 21 ЗК РФ, ст. 265 ГК РФ);

аренда земельных участков (ст. 21 ЗК РФ, ст. 606–625 ГК РФ); сервитуты (ст. 23 ЗК РФ, ст. 274, 277 ГК РФ); безвозмездноесрочноепользованиеземельнымиучастками(ст. 24 ЗКРФ).

Согласно ст. 264 ГК РФ лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом.

Землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования.

Ст. 268–269 ГК РФ устанавливают, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию, органу государственной власти, органу местного самоуправления на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.

Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование.

125

Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.

В соответствии со ст. 24 ЗК РФ в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки:

–из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, юридическим лицам (государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий) на срок не более чем один год;

–из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;

–из земель организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, организаций, осуществляющих деятельность в сфере охотничьего хозяйства, федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками, гражданам в виде служебного надела;

–из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения на срок строительства этих зданий, строений, сооружений. Религиозным организациям, имеющим в соответствии с федеральными законами на праве безвозмездного пользования здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, эти земельные участки предоставляются на праве безвозмездного срочного пользования на срок безвозмездного пользования этими зданиями, строениями, сооружениями.

–из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, предусмотренными, лицам, с которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств

126

бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на срок строительства объекта недвижимости;

–из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, жилищно-строительным кооперативам в случаях, предусмотренных федеральным законом;

–из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в предусмотренных Лесным кодексом Российской Федерации случаях.

Землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения.

В ст. 265–267 ГК РФ закреплены следующие положения.

Право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами по основаниям и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

Гражданин, обладающий правом пожизненного наследуемого владения (владелец земельного участка), имеет права владения и пользования земельным участком, передаваемые по наследству.

Если из условий пользования земельным участком, установленных законом, не вытекает иное, владелец земельного участка вправе возводить на нем здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности.

Распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении, не допускается, за исключением случая перехода права на земельный участок по наследству.

Арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды.

Ст. 22 ЗК РФ устанавливает, что арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон – арендаторов земельных участков, имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков.

Земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год. При этом арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые ра-

127

боты по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка.

При продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право его покупки

Обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут). Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком (ст. 274 ГК РФ).

Статья 23 ЗК РФ определяет частный сервитут и публичный сервитут. Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута (ст. 274 ГК РФ).

Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами (п. 6 ст. 23 ЗК РФ).

По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен (ст. 276 ГК РФ).

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

В случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в

128

том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

В случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату (ст. 23 ГК РФ).

3.Ответственность за правонарушения в области охраны

ииспользования земель

Выделяют следующие виды юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель:

–уголовная;

–административная;

–дисциплинарная;

–гражданско-правовая (имущественная).

Уголовная ответственность налагается только судом на физическое лицо, совершившее преступление. Уголовный кодекс РФ предусматривает наказания за совершение таких преступлений в сфере земельных отношений, как регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения (ст. 170), отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (ст. 254).

Административная ответственность предусмотрена законодатель-

ством за совершение административного правонарушения, имеющего значительно меньшую общественную опасность, чем уголовные преступления. В Кодексе РФ об административных правонарушениях ответственность за совершение нарушений в области охраны и использования земель устанавливается в статьях 7.1–7.4, 7.6, 7.9, 7.10, 8.1, 8.3–8.15, 8.21, 8.22, 8.24–8.29, 8.31–8.33, 8.35, 8.38, 19.9, 19.21.

Должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в

129

случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 75 ЗК РФ).

ЗК РФ предусматривает имущественную ответственность за совер-

шение земельных правонарушений, выражающуюся в следующих формах:

–возмещение убытков в полном объеме, в том числе упущенной выгоды в связи с нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (п. 1

ст. 62);

–восстановление плодородия почв, восстановление земельных участков в прежних границах, возведение снесенных зданий, строений, сооружений или снос незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановление межевых и информационных знаков, устранение других земельных правонарушенийиисполнениевозникшихобязательств(п. 1 ст. 62);

–возвращение самовольно занятых земельных участков их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками (п. 2 ст. 76);

–приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков юридическими лицами и гражданами, виновными

вуказанных правонарушениях, или за их счет (п. 3 ст. 76).

4. Категории земель

Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1)земли сельскохозяйственного назначения;

2)земли населенных пунктов;

130