Правоведение. Учебное пособие по направлениям 21.03.02 «Землеустройство и кадастры», 27.03.01 «Стандартизация и метрология», 23.03.01 «Технология тран
.pdfиной деятельности. Так, например, договоры заключаются на основании лицензии на природопользование. Однако при заключении указанных договоров установление прав и обязанностей сторон не зависит полностью от их воли. Стороны обязаны руководствоваться требованиями законодательства, условиями лицензии. Свобода воли в их правоотношениях существенно ограничена.
Таким образом, метод экологического права можно определить как императивный с элементами диспозитивности (императивнодозволительный).
Субъекты экологического права подразделяются на следующие категории:
–хозяйствующие субъекты (физические и юридические лица);
–неправительственные и некоммерческие общественные организации;
–Правительство РФ;
–специально уполномоченные федеральные органы государственной власти и должностные лица;
–субъекты РФ;
–органы местного самоуправления;
–Российская Федерация – как субъект международного экологического права.
Система экологического права состоит из трёх частей: Общей, Особенной и Специальной. В состав Общей части входят такие институты, как право собственности на природные ресурсы, право природопользования, государственное управление и контроль в сфере экологии, ответственность за нарушения экологического законодательства. Особенная часть охватывает земельное, лесное, горное, водное, фаунистическое право, правовую охрану атмосферного воздуха, особо охраняемых природных объектов и территорий, санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Специальная часть регламентирует участие Российской Федерации в меж- дународно-правовой охране окружающей природной среды (загрязнение Мирового океана, правой режим использования Антарктиды, Ближнего космоса, природных экологических систем и заповедников, находящихся под эгидой ЮНЕСКО).
К числу основных источников экологического права относятся: Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные нормативные акты, регулирующие экологические правоотношения. Особое место среди них занимает Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», который условно называют «мини-экологическим кодексом России». Он является базовым нормативным актом, определяющим основы экологической политики государства, главные задачи, принципы и направления правового регулирования в сфере охраны окружающей среды. Важнейшими нормативными актами, регламентирующими правовой ре-
111
жим отдельных видов природных ресурсов, являются: Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, федеральные законы от 4 мая 1999 г. № 96-Ф3 «Об охране атмосферного воздуха», от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». Требования в области охраны окружающей среды содержат также законодательные акты, регулирующие различные сферы хозяйственной деятельности. К ним относятся, например, федеральные законы от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». На отношения в области осуществления экологического аудита распространяет действие Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 19-ФЗ «Об аудиторской деятельности».
Среди подзаконных нормативных правовых актов особое значение имеют Указы Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»
Также к числу источников экологического права относятся Климатическая доктрина Российской Федерации, утверждённая распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. № 861-рп, и Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от
31августа 2002 г. № 1225-р.
Всвязи с разграничением полномочий в системе государственного управления помимо вышеназванных правовых актов к источникам экологического права относятся и нормативные правовые акты субъектов Федерации. В частности, в Пензенской области Постановлением Правительства Пензенской области от 6 марта 2006 г. № 94-пП утверждено Положение об управлении природных ресурсов и охраны окружающей среды Пензенской области», в Республике Башкортостан в 2000 г. принят закон № 406 «Об экологическом мониторинге».
Международно-правовые источники экологического права:
– Декларация принципов природопользования и охраны окружающей природной среды, а также План действий правительств и Межправительственных организаций, принятые на Стокгольмской конференции ООН в
1972 г.;
– Всемирная хартия природы, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 28 октября 1982 г.;
112
–Глобальные программы в виде Декларации, принятой на конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г. и состоящей из 27 принципов и «Повестки дня на ХХI век», определяющих направления деятельности мирового сообщества в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
–Рамочная конвенция ООН по сохранению климата на Земле («Киотский протокол», Япония, 1992 г.), который Российская Федерация ратифицировала в 2004 г., приняв тем самым на себя международные обязательства по снижению выбросов в атмосферу парниковых газов;
–Межправительственное соглашение «О взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды между государствами – участниками СНГ» от 8 февраля 1992 г.
2. Экологические права и обязанности граждан
Экологические права граждан являются составной частью их конституционных прав и свобод. В ст. 42 Конституции РФ декларировано право на благоприятную окружающую среду (предполагает реальные возможности проживания в здоровой, отвечающей международным и государственным стандартам окружающей природной среде), достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Конституционные основы экологических прав человека и гражданина нашли свое широкое отражение и дальнейшее развитие в действующем российском законодательстве. Поэтому в более широком смысле к экологическим правам также относится:
–право на создание общественных объединений, фондов и иных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды;
–право на направление жалоб, заявлений, обращений о получении информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания и мерах по её охране в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам;
–право на участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству РФ акциях;
–право на выдвижение предложений о проведении общественной экологической экспертизы и участие в ее проведении в установленном порядке;
113
– право на оказание содействия органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды.
Наряду с экологическими правами имеются и конституционные обязанности граждан. Так, ст. 58 Конституции РФ предусмотрено, что каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
3. Ответственность за экологические правонарушения
Под экологическим правонарушением понимается виновное, противоправное действие или бездействие, нарушающее общественные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в результате чего причинен вред природным объектам, собственникам и природопользователям, а также здоровью человека либо создаётся реальная угроза причинения такого вреда.
Статьёй 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусмотрены следующие виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды:
–дисциплинарная;
–гражданско-правовая (имущественная);
–административная;
–уголовная.
За экологические правонарушения должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую либо уголовную ответственность, а предприятия, учреждения, организации – административную и гражданско-правовую ответственность.
Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения наступает только в тех случаях, когда должностные или функциональные обязанности виновного лица предусматривают соблюдение требований экологической безопасности в трудовой деятельности и связаны с использованием природных ресурсов или оказанием воздействия на окружающую среду, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих трудовых обязанностей. Необходимо отметить, что наложение дисциплинарного взыскания не освобождает нарушителя от других видов юридической ответственности.
Субъектами дисциплинарной ответственности являются работники и должностные лица предприятий, организаций и учреждений. Дисциплинарные взыскания определены в ТК РФ – это замечание, выговор, увольнение. Но могут быть наложены и дополнительные наказания в соответствии с другими правовыми актами в виде полного или частичного лише-
114
ния премии, перевода на нижеоплачиваемую работу на определённый срок и т.п.
Гражданско-правовая ответственность (имущественная) наступает в судебном порядке при предъявлении исков о возмещении вреда, причинённого окружающей среде или здоровью человека. Её особенность заключается в том, что срок исковой давности составляет 20 лет (такого нет в каких-либо других отраслях национальной правовой системы). Это обусловлено тем, что экологические правонарушения, образно говоря, носят характер «мины замедленного действия», и поэтому могут пройти годы и десятилетия, пока не наступят общественно-опасные последствия.
Вред, причинённый здоровью и имуществу граждан в результате негативного воздействия на окружающую среду в процессе хозяйственной деятельности, подлежит возмещению в полном объёме.
За загрязнение окружающей природной среды при строительстве, реконструкции и эксплуатации хозяйственных объектов причинённый вред возмещается как добровольно, так и по решению суда, арбитражного суда заказчиком (инвестором) или иным субъектом хозяйственной деятельности. Зачастую не представляется возможным определить стоимость того или иного природного ресурса или объекта и поэтому в таких случаях применяется так называемый таксовый метод. Но не всегда возможно установить и таксу, и тогда размер причинённого вреда определяется из тех материальных затрат, которые ушли на восстановление природного объекта или ресурса.
С согласия сторон по судебному решению вред может быть возмещён в натуре путём возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей среды за счёт его сил и средств. Также субъекты хозяйственной или иной деятельности обязаны возместить вред окружающей природной среде, причинённый источником повышенной опасности.
Административная ответственность предусмотрена КоАП РФ. Так, в гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» этого кодекса перечислены конкретные составы 40 административных правонарушений.
Административная ответственность предусмотрена за сокрытие или искажение экологической информации; порчу земли; несоблюдение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; использование земель не по целевому назначению; нарушение правил охраны недр; нарушение правил охраны водных объектов; нарушение правил лесопользования; нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных; нарушение правил охраны атмосферного воздуха; незаконную добычу песка, гравия, глины и иных общераспространённых полезных ископаемых, торфа, молевого сплава,
115
леса либо нарушение установленного порядка очистки водных объектов от затонувшей древесины и наносов и др.
Необходимо отметить, что за отдельные экологические правонарушения к административной ответственности привлекаются не только лица, непосредственно причинившие вред окружающей природной среде, но и те лица, которые впоследствии стали причастными к этому правонарушению. Так, в соответствии со ст. 8.5 «Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений» КоАП РФ к ответственности привлекаются и лица, которые только приобрели эти виды (например, им вручили букет цветов, занесённых в Красную книгу Российской Федерации или субъекта РФ).
Применение мер административной ответственности производится с учётом положений специального экологического законодательства. За совершение экологических правонарушений могут применяться следующие виды административной ответственности: предупреждение, штраф, конфискация орудия совершения правонарушения (например, ружья, сети и т.п.), лишение специального права (охоты, рыболовства).
Одним из самых эффективных видов административного наказания в сфере экологической безопасности является приостановление деятельности юридического лица сроком до 90 суток в случаях выявления нарушений экологического законодательства. Если нарушения не были устранены в указанный срок, в судебном порядке может быть аннулирована лицензия на природопользование и ограничена или прекращена хозяйственная деятельность этого юридического лица.
За совершение экологических правонарушений виновные лица привлекаются к административной ответственности в установленном законом порядке, а именно: судьями, органами, осуществляющими санитарноэпидемиологический, ветеринарный, карантинный и другие виды контроля, а также органами внутренних дел, рыбоохраны, пограничными и таможенными органами.
Уголовная ответственность наступает в соответствии с гл. 26 «Экологические преступления» УК РФ. Таковыми являются: нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ; нарушение правил обращения экологически опасных веществ, отходов; нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы е болезнями и вредителями растений; загрязнение вод; загрязнение морской среды; порча земли; нарушение правил охраны и использования недр; незаконная добыча водных животных и растений; нарушение правил охраны рыбных запасов; незаконная охота; незаконная рубка лесных насаждений. Самое тяжкое экологическое преступление, относящееся к категории преступлений против мира и безопасности человечества, предусмотрено ст. 358 УК РФ: «экоцид, т.е. массовое уничтожение растительного или животного мира,
116
отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу». Мера наказания
– лишение свободы от 12 до 20 лет.
За другие экологические преступления российское уголовное законодательство предусматривает ответственность в виде: штрафа, обязательных работ, исправительных работ, лишения права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью, ограничения свободы, ареста и лишения свободы на определённый срок.
4. Государственное управление в сфере экологии
Реализация экологической функции государства осуществляется через систему органов государственного экологического управления. Под государственным экологическим управлением понимается исполнительнораспорядительная деятельность федеральных, региональных органов власти, местного самоуправления, направленная на рациональное природопользование и охрану окружающей среды.
Система органов власти в сфере государственного экологического управления подразделяется на два вида. Первый – органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления). Второй – органы специальной компетенции (Минприроды России, МЧС России, Минздравсоцразвития России, Минсельхоз России и др.).
Государственное экологическое управление осуществляется в двух основных формах: экологическом мониторинге и экологическом контроле. В России постановлением Правительства создана единая Государственная система экологического мониторинга, т.е. наблюдения за состоянием окружающей природной среды. Её функционирование обеспечивает Росгидромет, который обобщает, анализирует всю экологически значимую информацию и публикует её в ежегодном Государственном докладе о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации.
Экологический контроль в России осуществляется на четырёх уровнях: государственном, муниципальном, производственном и общественном.
К основным видам государственного экологического контроля относятся: ведение государственных кадастров природных ресурсов и объектов (водный, лесной, особо охраняемых природных территорий, отходов и др.); экологическое лицензирование, стандартизация, сертификация и аудит (менеджмент).
Важное значение имеет и государственная регистрация в природоохранной деятельности, так как на ней основывается ряд функций экологического управления: контроля, надзора, информационного обеспечения. Она представляет собой составление единого по форме официального до-
117
кумента, который может именоваться реестром, балансом, каталогом и в который внесены данные об объекте природопользования, источниках, оказывающих негативное влияние на природную среду. Законом предусмотрены два вида регистрации: обязательная и добровольная.
Так, обязательная регистрация предусмотрена в отношении лекарственных средств, предназначенных для человека, в отношении потенциально опасных химических и биологических веществ и т.д.
Одним из новых видов обеспечения экологической безопасности при осуществлении экологического управления является декларация, составление которой предусмотрено Федеральным законом от 20 июня 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». В декларации хозяйствующий субъект самостоятельно указывает параметры своей производственной деятельности, все показатели загрязнения окружающей среды и тем самым несёт всю ответственность за полноту и достоверность внесённых в декларацию сведений. Помимо декларации промышленной безопасности хозяйствующим субъектом составляются также декларации соответствия, подтверждающие, что предъявляемые объекты (продукция, товары, технологическое процессы и т. п.) отвечают требованиям, прописанным в Техническом регламенте и других стандартах, предусмотренных законодательством.
Немаловажное значение имеет и экологический паспорт предприятия, представляющий собой нормативно-технический документ, составляемый предприятием за счёт собственных средств и утверждаемый территориальным природоохранным органом сроком на пять лет, но с ежегодной проверкой. В данном паспорте отражаются природные объекты, находящиеся в пользовании предприятия, их состояние и все виды организованных и неорганизованных источников загрязнения и в обязательном порядке план мероприятий по снижению уровня загрязнения окружающей среды.
Особой формой контроля в сфере охраны окружающей среды является производство экологических экспертиз. В процессе проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию каких-либо хозяйственных объектов действующее законодательство предусматривает обязательное наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы. Главенствующим при производстве экологических экспертиз является принцип потенциальной опасности для окружающей природной среды любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности.
Наряду с государственной экологической экспертизой закон предусматривает возможность проведения по одним и тем же объектам и общественной экологической экспертизы, что дает возможность осуществлять общественный контроль в сфере природопользования и охраны окружающей среды, так как юридическое значение заключения такой экспертизы равнозначно заключению государственной экологической экспертизы.
118
Наиболее значимой формой государственного экологического контроля является надзор за деятельностью природопользователей специально уполномоченных госорганов. К таковым относятся санэпидемнадзор, технадзор и др. Высший надзор осуществляют органы прокуратуры, как территориальные, так и природоохранные.
Таким образом, в России приоритетной задачей государственноправового воздействия на экологические отношения признаётся охрана жизни и здоровья человека, создание реальных гарантий прав граждан на благоприятную для жизни окружающую природную среду.
5. Международно-правовые основы охраны окружающей среды
Международно-правовая охрана окружающей среды основывается как на 27 социально-экологических принципах, изложенных в Декларации, принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 г., так и на других принципах, принятых на иных экологических форумах. Для примера перечислим некоторые из них:
—право на развитие должно осуществляться так, чтобы справедливо удовлетворять потребности нынешнего и будущего поколений в областях развития и окружающей среды;
—все государства и народы должны сотрудничать в осуществлении глобальной задачи искоренения бедности как одного из условий устойчивого развития с целью сокращения разрыва в уровнях жизни;
—государства должны сотрудничать в духе глобального партнёрства с целью сохранения, защиты и восстановления чистоты и целостности экосистемы Земли;
—в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права государства имеют суверенное право использовать свои собственные ресурсы в осуществлении собственной политики в области окружающей среды и несут ответственность, чтобы эта деятельность не наносила ущерба окружающей среде других государств.
Все объекты международного экологического права подразделяются на две категории:
– не входящие в юрисдикцию государств (Мировой океан, Ближний космос, Антарктида, мигрирующие стада животных);
– входящие в юрисдикцию государств (глобальные биосферные заповедники, другие экологические природные системы и объекты, включённые в список мирового природного наследия и Международную красную книгу, т. е. находящиеся под эгидой ЮНЕСКО).
119
За нарушения в сфере экологической безопасности правительства гос- ударств-нарушителей несут международную эколого-правовую ответственность, которая может быть как политической (например, в виде эмбарго в сфере торговых отношений с таким государством либо прекращение экономической помощи в виде выделения транша), так и материальной (в виде репарации, т.е. возмещения экологического ущерба в денежном выражении, и т.п.).
Основную роль в механизме международно-правой охраны окружающей природной среды играют международные организации, которые могут иметь статус как правительственных, так и неправительственных формирований.
К межправительственным организациям относятся:
–ЮНЕП (United Nations Environment Programme). Это главенствующая
вэтой сфере международных отношений организация, которую возглавляет Исполнительный директор, избираемый Генеральной Ассамблеей ООН. Имеется также Совет управления, в который входят представители 58 государств и Фонд денежных вpносов государств. Основная задача ЮНЕП – это консолидация национальных природоохранных программ государств и ликвидация глобальных экологических катастроф;
–ЭКОСОС (Экономический и Социальный Совет) – комиссия по устойчивому развитию при Экономическом и социальном Совете ООН, который имеет в своем распоряжении 70% всех денежных ресурсов, вносимых государствами в ООН;
–ЮНЕСКО (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) – международная организация, отвечающая за сохранность природных объектов, имеющих мировое значение, а также ведущая учёт и анализ глобальных стихийных бедствий;
–МАГАТЭ – Международное агентство по атомной энергетике;
–ВОЗ – Всемирная организация здравоохранения;
–ВМО – Всемирная метеорологическая организация;
–МЭС – Межправительственный экологический совет государств – участников СНГ, состоящий из министров природных ресурсов этих стран. Совет координирует национальные природоохранные программы и имеет Фонд, состоящий из денежных взносов этих государств, который используется для ликвидации трансграничных экологических бедствий и чрезвычайных экологических ситуаций.
Вчисло международных неправительственных организаций входят:
–МСОП (Международный союз охраны природы и природных ресурсов), который является ведущей неправительственной организацией, занимающейся составлением Международной красной книги. В её состав входит шесть отраслевых комиссий. Её высшим органом является Генеральная ассамблея, собирающаяся раз в три года;
120