Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения. Выпуск 22. Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей

3) ведомственная охрана (подчиненная Главномууправлению внутренней и пограничной охраны).

Окончательно цели и задачи постовой службы милиции были выработаны 4 октября 1948 г. после введения в действие нового Устава постовой службы милиции (УПМ-48). В нем впервые после революции утверждены принципы постовой службы, которая вводилась в общую систему наружной службы милиции идолжна была осуществляться постояннопо плану, утвержденному Управлением милиции. Постовая служба милиции, до этого эпизодическая, стала обязательной для наружной службы15.

Новым в сфере охраны порядка в общественных местах стало появление в 1950-х гг. моторизованных патрулей, зарекомендовавших себя как эффективное средство борьбы с хулиганством, грабежами и другими уличными преступлениями.

29 октября 1952 г. принято постановление Совета министров СССР

№ 4633-1835с «Об использовании в промышленности, строительстве и других областях народного хозяйства работников, высвобождающихся из охраны, и меры поулучшению делаорганизации охраныхозяйственных объектов министерств иведомств». Этим постановлением закреплялось, чтопри органах милиции создаются специальные подразделения — вневедомственная наружная сторожевая охрана, на которую возлагалась охрана мелких торговых точек и хозяйственных объектов различного ведомственного подчинения16.

В начале 70-х гг. прошлого столетия появились первые подвижные милицейские группы, затем передвижные пункты милиции.

Приказом МВД СССР от 7 июля 1972 г. введено в действие Наставление по службе специальных моторизованных частей милиции, определившее их правовое положение, основные задачи и порядок управления ими. 16 августа 1973 г. издан приказ МВД СССР «О создании объединенных дивизионов (моторизованных взводов) милиции вгородских ирайонных отделах внутренних дел», в котором давались рекомендациипосозданию подобных подразделений за счет вневедомственной охраны, там, где ввиду небольшой численности милиционеров не представлялось возможным создавать самостоятельные подразделения (дивизионы и взводы) ночной милиции и наружной службы.

Основные принципы и правовое положение патрульно-постовой службы были закреплены в Уставе патрульно-постовой службы милиции, утвержденном МВД СССР 20 июля 1974 г.17

15Рыбников В. В., Алексушин Г. В. История правоохранительных органов Оте-

чества. М., 2007. С. 227.

16Календарь знаменательных и памятных дат МВД России. М., 2005. С. 274.

17Устав патрульно-постовой службы советской милиции. М., 1974. 263 с.

111

ВУставе1974 г. обозначены главныезадачи патрульно-постовой службы:обеспечениеобщественногопорядка; предупреждение, пресечениепреступлений и других правонарушений; охрана социалистической собственности; охрана прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений от преступных проявлений и иных антиобщественных действий; активное участие в раскрытии преступлений и задержании преступников.

В1976 г. получила развитие организация патрульно-постовой службы по принципу патрульных участков, внешне напоминающая систему участков во главе с приставом, околоточными и городовыми постовой службы, существующую в дореволюционной России.

18 января 1993 г. утвержден Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации18, который определил главными задачами патрульно-постовой службы: обеспечение личной безопасности граждан; охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; участие в раскрытии преступлений и задержании преступников.

29 января 2008 г. утвержден Устав патрульно-постовой службы милиции19, действующий в настоящее время с незначительными изменениями.

На основе анализа становления и развития подразделений патрульнопостовой службы полиции России историю их создания можно разделить на пять основных этапов:

1. До XIX в. — истоки создания специальных государственных органов с функциями охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Основные задачи: борьба с уголовной преступностью; охрана общественного порядка; обеспечение санитарной и пожарной безопасности.

2. С 1802 г. до 1917 г. — формирование военизированной полицейской постовой службы по территориальному принципу (основная единица — участок во главе с приставом, околоточными, городовыми постовой службы). Основныезадачи:усмирениенеповиновений; выполнениеохранно-кон- войных и фискальных функций; охрана общественного порядка.

18О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции : приказ МВД России от 18 января 1993 г. № 17. Доступ из справ.-право- вой системы «КонсультантПлюс».

19Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульнопостовой службы полиции : приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008.

№27.

112

3.С 1917 г. до 1973 г. — организация и становление постовой службы милиции как обособленного подразделения с задачами обеспечения правопорядка на территории государства и подавления всяких выступлений против Советской власти; выделение подразделений охраны и регулирования дорожного движения.

4.С 1973 г. до 1993 г. — формирование строевых подразделений пат- рульно-постовой службы в форме дивизионов (моторизованных взводов) милиции в городских и районных отделах внутренних дел. Основные задачи: обеспечениеобщественногопорядка; предупреждение, пресечениепреступлений и других правонарушений; охрана социалистической собственности; охрана прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений от преступных проявлений и иных антиобщественных действий; активное участие в раскрытии преступлений и задержании преступников.

5.С 1993 г. понастоящеевремя — современный этапразвитияпатруль- но-постовой службы.

Таким образом, на всех этапах развития основными задачами патруль- но-постовой службы были охрана общественного порядка, пресечение правонарушений; недопущение чрезвычайных происшествий, а так же другие задачи, выполнение которых являлось необходимым фактором обеспечения функционирования государства в конкретный исторический период.

М. В. Фарафонова

(Омская академия МВД России)

АДМИНИСТРАТИВНЫЕНАКАЗАНИЯЗАНАРУШЕНИЕ

ТРЕБОВАНИЙПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Рассматриваются вопросы применения административной ответственности за правонарушения в области пожарной безопасности. Проводится анализ действующих норм КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нарушение требований пожарной безопасности. Автор выявляет проблемные аспекты привлечения к административной ответственности в исследуемой сфере, а также предлагает конкретные законодательные новации, направленные на их решение.

Ключевые слова: административная ответственность, административное наказание, пожарная безопасность, предупреждение, административный штраф, административное приостановление деятельности.

В настоящее время в юридической литературе существует два подхода к пониманию административной ответственности. Самый общий и распространенный подход заключается в узком толковании ответственности как одноэлементной формы, выражающейся в применении органом госу-

113

дарственного управления (должностным лицом административного органа), судьей, административного наказания к лицу, совершившему правонарушение, т. е. непосредственно через применяемую санкцию1. В широком смысле ответственность рассматривают как многоэлементную форму, состоящую из мер, применяемыхадминистративным(судебным)органомв отношенииправонарушителя, включая действия по истребованию объяснений о совершенном деянии, официальную (правовую) его оценкуи принятие решения о применении на основе этой оценки одного из административных наказаний2.

Автор придерживается первой точки зрения, когда ответственность выражается через конкретные репрессивные санкции в отношении виновноголица, а нечерез всепроизводствопо делуоб административномправонарушении.

Законодатель неопределил, что является административным наказанием, указал только цель, которая выражается в отрицательной оценке государствомсовершенного правонарушенияи несетв себепредупредительную, профилактическую направленность, без цели унижения человеческого достоинства, причинения физических страданий правонарушителю либо нанесения вреда деловой репутации юридическому лицу.

Вобласти пожарной безопасности в качестве административногонаказаниямогут применяться:предупреждение, административный штрафлибо административное приостановление деятельности.

Административная ответственность за нарушения в области пожарной безопасности определена ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Предупреждение — мера административного наказания, выраженная через официальное порицание физического или юридического лица, которое выносится в письменной форме согласно ст. 3.4 КоАП РФ.

Законодатель, подчеркиваяписьменную формупредупреждения, отграничивает его от устного предупреждения, не являющегося наказанием. Устное предупреждение в качестве меры убеждения делает должностное лицо в отношении граждан, должностных и юридических лиц. Точно так же не являются наказанием письменные предупреждения (предписания, предостережения), которыенаправляются гражданам и организациям, но при этом не выносится постановление о назначении административного наказания3.

1Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право России : учебник. М., 2014. С. 257–263 ; Административное право Российской Федерации : учебник / под ред. Л. Л. Попова. М., 2014. С. 202–203.

2Административное право : учебник / под ред. А. И. Каплунова. М., 2011.

С. 217–220.

3Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право :

учебник. М., 2008. С. 566.

114

Предупреждение — самая легкая по карательному воздействию мера административного наказания, но все же предупреждение влечет за собой те же юридические последствия, что и все другие административные наказания. Применение этой меры, как и других административных наказаний, влечет для нарушителя неблагоприятные правовые последствия. Субъект ответственности в течение года считается лицом, привлекавшимся к административной ответственности. Это может повлиять на вид и размер наказания, назначаемогоза повторноеадминистративноеправонарушение, а также выступать обстоятельством, отягчающим административную ответственность4.

Предупреждение в качестве основного наказания в области пожарной безопасности может применяться в отношении любого из субъектов правонарушения за деяние, предусмотренное ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ.

Представляется, что использование предупреждения за нарушения в области пожарной безопасности в отношении должностных лиц не соответствует характеру совершенного правонарушения. Нарушение в области пожарной безопасности, совершенноедолжностным лицом, является комплексным. С одной стороны — нарушены правила пожарной безопасности, с другой — трудового законодательства в виде неисполнения или ненадлежащего исполнения работником обязанностей, возложенных на него трудовым договором или правилами трудового распорядка (обязанностями по должности).

Учитывая сложную природуадминистративных правонарушений в области пожарной безопасности, считаем, что использование предупреждения в качестве административного наказания в отношении юридических и должностных лиц не соответствует степени опасности и не отвечает характеру совершенного правонарушения.

Вюридической литературе природа административного штрафа и порядок егоприменения исследованы достаточно глубоко. Под ним понимаетсяадминистративноенаказаниеимущественногохарактера, котороесогласно п. 1 ст. 3.5 КоАП РФ имеет денежное выражение. Наложение штрафа для нарушителя является государственным осуждением его поведения и выражается через имущественное ограничение в денежном выражении.

Основнойчертой данногоадминистративногонаказания выступает воздействие на нарушителя материально, посредством лишения последнего определенной суммы денежных средств.

Вобласти пожарной безопасности за нарушения, предусмотренные ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ, в отношении всех субъектов возможно применение административного штрафа. Штраф имеет относительно определенный характер (нижний и верхний предел), что позволяет использовать дифференцированный подход в зависимости от объективных и субъектив-

4 Там же.

115

ных признаков совершенного правонарушения. Порядок взыскания и зачисления административногоштрафа в бюджет осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 5 ст. 3.5 КоАП РФ).

По нашему мнению, принцип равенства перед законом заключается не в одинаковых штрафных выплатах, а одинаковой степени материального воздействия на лицо, использование индивидуального подхода как к нарушителю, так и к оценке нарушения. Когда в соответствии с санкцией ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ в отношении юридического лица с годовым бюджетом 100 тыс. рублей, осуществляющего свою деятельность за счет федерального бюджета или бюджета органов местного самоуправления, принимается решение об административном штрафе такое же, как в отношении нефтекомбината, годовой бюджет которого в тысячи раз больше, возникает вопрос, насколько данный подход справедлив и целесообразен. Важно учитывать различнуюстепень угрозыпричинения вреда, котораянапрямую связана с размерами предприятия, выпускаемой им продукцией, выполнением требований пожарной безопасности, используемыми технологиями и т. п., а также получаемой прибылью. Как представляется, необходимо индивидуализировать подход к назначению административногоштрафа в отношении юридических лиц, применяя при этом прогрессивную шкалу начисления штрафов, где в качестве основного критерия выступает оценка материального состояния юридического лица, его прибыль за определенный промежуток времени (квартал, год).

Думается, что не совсем правильно привлекать к административной ответственностив видештрафадолжностных июридических лиц, осуществляющих свою деятельность за счет федерального бюджета и бюджетов органов местного самоуправления. В данном случае при отсутствии других источников финансирования принятие мер административного воздействия в виде штрафа в отношении бюджетных организаций не способствует улучшению состояния пожарной безопасности данной категории объектов. Полагаем, что средства, которые из бюджета города должны быть направлены на уплату штрафныхсанкций, необходимоиспользоватьна выполнениепротивопожарных мероприятий. Возможен вариант отсрочки от уплаты штрафа (по ходатайству распорядителя финансов) на срок выполнения противопожарного мероприятия, указанногов ходатайстве. Вслучаевыполнения противопожарных мероприятий штраф неуплачивается, а административноепроизводство прекращаетсявсвязи сисполнением порешениюсудебныхоргановили органа, вынесшего постановление об административном наказании.

В целях совершенствования законодательства в области обеспечения пожарной безопасности предлагается дополнить:

— статью 31.5 КоАП РФ («Отсрочка и рассрочка исполнения постановления о назначении административного наказания») частью 3 следую-

116

щего содержания: «...для юридических лиц, финансируемых за счет средств федерального, областного бюджетаилиизбюджета органовместногосамоуправленияи неимеющихдругихисточниковфинансирования,допускаетсяотсрочка уплатыадминистративногоштрафанасрокнеболеедвухлет порешениюсудьи,органа,должностноголица,вынесшегопостановление»;

— статью 31.7 КоАП РФ («Прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания») пунктом 7 следующего содер-

жания: «Судья, орган, должностное лицо, вынесшее постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления вслучае предоставления юридическим лицом, финансируемым за счет средств федерального, областного бюджета или бюджета органов местногосамоуправления инеимеющего других источников финансирования,получившего отсрочкууплатыадминистративного штрафа,документов,подтверждающих устранение нарушений вполном объеме».

Под административным приостановлением деятельности понимается временноепрекращение деятельностилиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, производства отдельных видов работ, оказания услуг (ст. 3.12 КоАП РФ).

Применениеданного вида наказания в области пожарной безопасности возможно за правонарушение, предусмотренное чч. 5 и 6.1 ст. 20.4 КоАП РФ. Административное приостановление деятельности возможно только в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц. Решение о наложении административного приостановления деятельности принимается судьями районных судов в соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.

Административноеприостановлениедеятельности назначается насрок до 90 суток и является единственным видом наказания, прекращение которого возможно досрочно, в соответствии с ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ. С учетом ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ, по ходатайству хозяйствующего субъекта, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основания для его назначения, возможнодосрочноепрекращение административногоприостановления.

По мнению многих исследователей, основанием для применения указанных мер, в том числе и в области пожарной безопасности, служат нарушения, создающие непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, возникновение эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступлениерадиационной аварии или техногенной катастрофы, причинение существенного вреда состоянию

117

или качествуокружающей среды и т. п. Четкого перечня критериев, определяющих угрозу, в законодательстве не определено5.

Указанные условия посягают на общественную безопасность и должны быть закреплены законодательно. Составы административных правонарушений в области пожарной безопасности, вызывающие указанныепоследствия, можно связать главным образом с нарушением правил обращения с техникой, веществами, нарушением строительных норм и правил, неисполнение которых создает непосредственную угрозу жизни и здоровью граждан.

При рассмотрении механизма создания угрозы причинения вреда, а затем иего реализации, необходимовыявлениесвязи междудействиямилица, нарушающего правила и нормы, и объектом правонарушения. Изучение событий позволяет говорить о том, что безопасное состояниеобъекта нарушается, когда происходит потеря контроля зафункционированием техники или состоянием вещества, способная причинить вред. Как следствие, возникает реальная угроза жизни и здоровью граждан, а на дальнейшее развитие событий лицо повлиять не может.

Данный вид административного воздействия направлен только на пользователей и владельцев объектов недвижимости, являющихся предпринимателями либо юридическими лицами. Узкая трактовка субъекта, в отношении которого возможно использование административного приостановления деятельности, неотвечает складывающейся ситуации в процессе обеспечения пожарной безопасности. В практической деятельности должностным лицам государственного пожарного надзора затруднено применение наказания в виде административного приостановления деятельности в отношении физических лиц, которые не осуществляют предпринимательскую деятельность, но являются собственниками помещений. Иногда возникает вопрос о выборе субъекта административного наказания: будет ли им лицо, арендующее помещение (объект), или арендодатель — собственник помещений, чью и какую деятельность необходимо приостанавливать. Представляется, что перечень субъектов административного правонарушения, к которым применяется наказание в виде административного приостановления деятельности, не полон и требует изменения.

Административноеприостановлениедеятельности вобласти пожарной безопасности может выражаться во временном прекращение деятельности либо временном прекращении эксплуатации.

5 Минашкин Г. Г. Административное приостановление деятельности: проблемы применения административного наказания // Юридическая наука. 2014. № 4. С. 73.

118

Объектами временного прекращения деятельности являются:

а) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

б) юридические лица и их филиалы, представительства, структурные подразделения, производственные участки.

Объектами временного прекращения эксплуатации выступают: агрегаты, объекты, здания, сооружения, право осуществления отдельных видов деятельности (работ и услуг).

Действующий КоАП РФ и другие законодательные акты не указывают основания дифференцирования административного наказания в зависимости от тяжести правонарушения, что дает возможность за аналогичные правонарушения, предусмотренные одной статьей (частью статьи), применять различные меры административного воздействия. Законодательно не выделены признаки наиболее опасных правонарушений, которые действительно создают угрозу жизни и здоровью людей, аварийную обстановку. Указанное позволяет сотруднику применять эти меры по своему усмотрению, руководствуясь собственной точкой зрения, соблюдая при это конституционные интересы прав собственников на использование принадлежащего им имущества.

Исходя из анализа вышеприведенных положений, можно сделать следующие выводы:

1)за административные правонарушения в области пожарной безопасности нарушитель может подвергаться предупреждению, штрафу либо административному приостановлению деятельности в зависимости от характера нарушения, а также санкции статьи, по которой квалифицируется правонарушение;

2)применение предупреждения в качестве основного вида наказания в отношении должностного либо юридического лица не всегда соответствует характеру наступивших последствий или причиненного ущерба;

3)размер санкции за административное правонарушение для юридических лиц должен соответствовать его финансовому состоянию;

4)юридическим лицам, финансируемым за счет средств федерального, областного бюджета или бюджета органов местного самоуправления,

инеимеющих иных источников финансирования, необходимо дать возможность отсрочки уплаты административного штрафа, что позволит усилить пожарную безопасность объектов, находящихся в собственности государства и содержащихся за счет налогоплательщиков.

119

С. А. Романькова

(Владивостокский филиалДальневосточного юридического института МВД России)

БАЛЛЬНАЯ СИСТЕМА УЧЕТАПРАВОНАРУШЕНИЙ КАКСРЕДСТВО

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ДОРОЖНО-ТРАНСПОРТНЫХ

ПРОИСШЕСТВИЙ

Обосновывается эффективность применения балльной системы в деятельности по предупреждению дорожно-транспортных происшествий. Автор анализирует опыт применения балльной системы в США и России в конце XX – начале XXI вв.

Ключевые слова: дорожно-транспортные происшествия, правонарушения, балльная система.

Поданнымстатистики, заянварь–декабрь2014 г. из-за нарушенийПравил дорожного движения1 на дорогах России произошло 175 862 дорожнотранспортныхпроисшествия (далее —ДТП),врезультатекоторых23 143 человека погибли и 230 617 получили ранения. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года, количество ДТП снизилось на 1,8%, число пострадавших граждан — на 2,3%. Однако число погибших участников ДТП возросло на 0,2%.

Снижениеколичества дорожно-транспортныхпроисшествийи приэтом рост погибших граждан зарегистрированы в трех из девяти федеральных округов Российской Федерации: в Центральном федеральном округе при уменьшении количества ДТП на 0,4% рост погибших участников ДТП составил7,6%; вСеверо-Западном федеральном округеприснижении количества ДТП на 0,7% отмечен рост погибших на 4,1%; в Южном федеральном округепри сниженииколичестваДТПна 1,7%ростпогибших составил3,5%. ВКрымском, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах Российской Федерации основные показатели аварийности снизились2.

1О правилах дорожного движения (вместе с «Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения») : постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 // Собрание актов Президента

иПравительства Российской Федерации. 1993. № 47, ст. 4531.

2Госавтоинспекция МВД России: уважение, профессионализм и безопасность. Госавтоинспекция. Показатели состояния БДД. Архивные данные в виде регламентных таблиц. Количество дорожно-транспортных происшествий (сведения в виде 73 таблиц). Сведения за 12 месяцев 2014 г. ДТП и пострадавшие из-за нарушения ПДД водителями транспортных средств (за январь–декабрь 2014 г.) URL: https:// www.gibdd.ru/stat/archive/ Internet Explorer (дата обращения: 28.02.2015).

120