Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения. Выпуск 22. Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей

Отметим, что законодательством некоторых стран ближнего зарубежья предусмотрена повышенная ответственность за невыполнение законного требования сотрудника полиции об остановке транспортного средства. Вчастности, в ст. 168 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях в качестве административного наказания предусмотрено лишение права управления транспортными средствами на один год, а в отношении лиц, не имеющих либо лишенных такого права, штраф в размере двадцати месячных расчетных показателей (1 месячный расчетный показатель (МРП), в 2015 г. составляет 1982 тенге, 20 МРП — 39 640 тенге или

10702,8 рублей, или 187,87 EUR6).

Мы разделяем мнение сотрудников дорожно-патрульной службы полка ДПС Государственной инспекциибезопасностидорожногодвижения УМВД России по г. Омску, полученное при проведении опроса. Так, на вопрос: «Какие меры необходимо принять для предупреждения правонарушений связанных с невыполнением законного требования сотрудника полиции об остановке транспортного средства?» — 92,5% респондентов указали на необходимость ужесточения административного наказания за данное правонарушение.

Назначениенаказанияпредусматривает цель воспитанияправонарушителя в духе уважения к законам. Ограничения и лишения, связанные с применениемадминистративныхнаказаний, оказываютвоспитательноевоздействие на правонарушителей, заставляют выполнять установленные законодательством требования. Воспитание правонарушителей тесным образом связано с указанной в ст. 3.1 КоАП РФ целью административных наказаний — предупреждением правонарушений. Это цель, достижение которой в конечном счете и определяет истинный уровень качества защиты законных прав и интересов граждан и обеспечения их безопасности.

В настоящее время ведется активная работа по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения,

втомчислеи вобласти поиска эффективных механизмовадминистративноправовой борьбы с наиболее опасными деяниями в данной сфере. В настоящее время в России в результате принятых мер по ужесточению административной ответственности в области дорожного движения минимальный размерадминистративногоштрафасоставляет500 рублей. Длябольшинства гражданРоссийскойФедерацииуказанныйразмер административногоштрафа не является обременительным. Для исправления сложившейся ситуации

вобласти дорожного движения требуется принятие решительных, даже радикальных законодательных мер.

6 По данным информационно-аналитического интернет-источника (URL: http:// online.zakon.kz/Document/ (дата обращения: 04.05.2015)).

101

Таким образом, учитывая опасность рассматриваемого правонарушения и мнение практических работников органов внутренних дел, в целях повышения эффективности обеспечения безопасности дорожного движения полагаем возможным вынести на обсуждение вопрос об установлении в качестве административного наказания за невыполнение законного требования сотрудника полиции об остановке транспортного средства более значительного административного штрафа, лишения специального права управления транспортным средством в отношении водителей или административного ареста в отношении лиц, не имеющих права управления транспортным средством.

На наш взгляд, введение данной меры административной ответственности дисциплинирует водителей, в результате чего можно ожидать сокращения количества фактов оказания противодействия сотрудникам полиции, аварийныхситуацийвовремяпреследованияправонарушителейи, как следствие, повышения уровня безопасности дорожного движения.

А. А. Гайдуков

(Барнаульский юридический институт МВД России)

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ДЕЙСТВИЯ ПОЛИЦИИ ПО ПОСТАНОВКЕ НА ПРОФИЛАКТИЧЕСКИЙ УЧЕТ ЛИЦ,

ДОПУСКАЮЩИХПРАВОНАРУШЕНИЯВСФЕРЕСЕМЕЙНО-

БЫТОВЫХОТНОШЕНИЙ ИПРЕДСТАВЛЯЮЩИХ ОПАСНОСТЬ ДЛЯОКРУЖАЮЩИХ

Автор анализирует процесс постановки на профилактический учет лиц, допускающих правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений и представляющих опасность для окружающих. Отмечается необходимость четкого законодательного выделения критериев опасности для окружающих.

Ключевые слова: защита здоровья, прав и законных интересов граждан, профилактический учет, правонарушения, семейно-бытовые отношения.

Вцелях защиты здоровья, прав и законных интересов граждан, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности Федеральный закон от 7 февраля 2011 г № 3-ФЗ «О полиции»1 (далее — Закон о полиции) обязал сотрудников полиции осуществлять индивидуальную профилактическую работу с лицами, состоящими на профилактических учетах.

1 О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ : в ред. Федерального закона от 12 февраля 2015 г. № 15-ФЗ // Рос. газета. 2011. 8, 10 февр. ; 2015. 16 февр.

102

В настоящее время на профилактическом учете участкового уполномоченного полиции состоят шесть категории лиц, с которыми проводится индивидуальная профилактическая работа2. К одной из таких категорий относятся лица, допускающие правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений и представляющие опасность для окружающих. По данным МВД России, напрофилактическом учетесостоят216 тыс. лиц даннойкатегории3.

Действия сотрудниковполиции попостановкена учет основаны нанормах административного права и являются внешним выражением воли властвующихсубъектов. Процедурапостановкинаучет обладаетбольшинством признаков административно-правовых действий и совершается в процессе осуществления обязанностей, возложенных на полицию.

Впервые понятие административно-правового действия было сформулировано П. И. Кононовым. По мнению ученого, это властный волевой акт поведения субъекта государственного управления (органа или должностного лица), совершаемый в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц и направленный на разрешение конкретной управленческой ситуации4.

На наш взгляд, наиболее удачная классификация признаков админист- ративно-правовых действий была предложена И. А. Чижовым:

1)административно-правовые действия могут совершаться только административнымиорганами;

2)административно-правовые действия могут совершаться только в процессе осуществления административно-публичной деятельности и являются одной из правовых форм ее выражения;

3)основания и порядок (процедуры) совершения административно-пра- вовых действий определяются нормамиадминистративногоправакак в соответствующихзаконах, так и в подзаконных нормативных правовых актах;

4)совершение большинства административно-правовых действий требует официально-документального оформления посредством составления соответствующих процессуальных документов (протокол, акт, рапорт и т. п.);

5)административно-правовое действие представляет собой властное воздействие органа определенным способом на субъекта, участвующего в соответствующем административном правоотношении;

2Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции : приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 // Там же. 2013. 27 марта.

3Об утверждении ведомственной целевой программы «Сельский участковый» : приказ МВД России от 19 ноября 2013 г. № 919. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4Кононов П. И. Административное право. Общая часть : курс лекций. Киров, 2002. С. 73.

103

6) административно-правовые действиявлекут или могут повлечьюридически значимыепоследствия длятех субъектов, в отношении которых они совершаются5.

Рассмотрим более подробно процесс постановки на профилактический учет лиц, допускающих правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений и представляющих опасность для окружающих через признаки, обозначенныеИ. А. Чижовым.

1.Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В компетенцию полиции входит осуществление индивидуальной профилактической работы с лицами, поставленными на учет. Для участкового уполномоченного полиции это одна из основных форм несения службы.

2.Инициатором постановки на профилактический учет является участковый уполномоченный полиции, который выступает основным субъектом предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений. В соответствии с п. 65 Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, утвержденного приказом МВД России от 31 декабря 2012 г № 1166 (далее — Наставление), в постановке на учет принимают участие участковый уполномоченный полиции, начальник отдела участковых уполномоченных полиции и начальник территориального органа МВД России.

3.Основания для осуществления административно-правовых действий сотрудников полиции представлены в Законе о полиции, п. 4 ч. 1 ст. 12 которого вменяет в обязанность полиции проведение индивидуальной профилактической работы с лицами, состоящими на учете. Однако правовые основания постановки на учет рассматриваемой категории законом не установлены. В Наставлении закреплен порядок и основания снятия с профилактического учета (пп. 63.5, 68.1–68.7). До настоящего времени вопрос о правовых основаниях постановки на профилактический учет лиц, допускающих правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений и представляющих опасность для окружающих, остается открытым и оставлен на усмотрение участкового уполномоченного полиции. По мнению М. П. Смирнова, основанием для постановки на профилактический или иной вид учета органов внутренних дел служит наличие задокументированных фактов противоправной деятельности. Сроки нахождения лиц на соответствующем виде учета, порядок их постановки и

5 Чижов И. А. Административно-правовые действия : дис. ... канд. юрид. наук.

Белгород, 2005. С. 26–28.

104

снятия регулируются подзаконными ведомственными нормативными актами6.

Мы разделяем точкузрения М. П. Смирнова отом, чтооснованием постановки на учет должен быть установленный, задокументированный и доказанный лицу факт совершения им правонарушения в сфере семейно-бы- товых отношений либо факт угрозы жизни и (или) здоровью окружающих членов семьи. По нашему мнению, при постановке на учет указанных лиц следует обращать внимание на неоднократность таких фактов.

Здесь будет уместным выделить прямую зависимость отсутствия правовых оснований постановки на учет от отсутствия законодательно закрепленного понятия правонарушения, совершенного в сфере семейно-бытовых отношений и четко установленных критериев опасности для окружающих членов семьи. На практике правонарушения в указанной сфере носят собирательный характер и самостоятельно трактуются должностными лицами органов внутренних дел.

4.Постановка на учет лица оформляется путем подачи рапорта участковогоуполномоченногополициинаимяначальника территориальногооргана МВД России. Рапорт должен быть согласован с руководителем подразделения. Гражданин считается поставленным на профилактический учет с момента утверждения рапорта начальником территориального органа МВД России. После этого сведения о лице заносятся в паспорт на участок в бумажном и электронном виде (п. 90 Наставления). Сведения о постановке на учет поступают винформационный банк данных «Регион». Крометого, сведения о количестве лиц, допускающих правонарушения в сфере семейнобытовыхотношений, фиксируютсявстатистическихдокументах ГИАЦМВД России в разделе 6 формы 578 «Профилактика»7.

5.В результате постановки на учет возникают правовые основания для проведения индивидуальной профилактической работы, в ходе которой на гражданинаоказывается властноевоздействиесостороны органоввнутренних дел при помощи методов убеждения и принуждения.

6.Одним изключевыхпризнаков административно-правовыхдействий является наступление юридически значимых последствий для физического

июридического лица. Однаков результате постановкина учет таких последствий не наступает. Гражданин не подвергается каким-либо ограничениям в правах исвободах и неполучает дополнительных обязанностей, т. е. в любой

6Смирнов М. П. Комментарии законодательного регулирования оперативнорозыскной деятельности в Российской Федерации и за рубежом : учеб. пособие (постатейный). 5-е изд., расширенное и перераб. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7Данные ЦСИФКУ ГИАЦ МВД России.

105

момент может совершить повторное административное правонарушение или преступление. Данное обстоятельство — следствие отсутствия законодательного закрепления правовых оснований постановки на учет лиц, допускающих правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений и представляющих опасность для окружающих. Отсутствие правовых оснований влечет отсутствиеюридически значимых последствий.Всвязи сэтим административно-правовые действия по постановке на учет лиц, допускающих правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений, носят ведомственный характер и направлены на формирование банка подучетных лиц.

В заключение отметим, что административно-правовые действия полиции по постановке на профилактический учет будут эффективны только после законодательного закрепления понятия «правонарушение в сфере се- мейно-бытовыхотношений», четкогозаконодательноговыделениякритериев опасности для окружающих, правовых оснований для постановки на учет и введения запретов и ограничений для подучетных лиц.

М. В. Сергеев

(Омская академия МВД России)

ИСТОРИЯСТАНОВЛЕНИЯПОДРАЗДЕЛЕНИЙ

ПАТРУЛЬНО-ПОСТОВОЙСЛУЖБЫРОССИИ

Анализируются литература и исторические документы по организации деятельности подразделений патрульно-постовой службы в России с момента зарождения государства по настоящее время. Обозначены этапы становления патрульнопостовой службы. Изучаются организационное построение и задачи патрульно-по- стовой службы на различных этапах развития.

Ключевые слова: патрульно-постовая служба, история, этапы, становление, задачи.

Современная структура органов внутренних дел фактически появилась в революционные годы начала XX в. Однако если некоторые направления деятельностиоргановправопорядка тогдабылиобозначенывпервые, топат- рульно-постовая служба имеет давние традиции.

Потребность в обеспечении собственной безопасности появилась одновременно с возникновением человеческого общества. Еще задолго до создания Министерства внутренних дел можно найти исторические данные об организации охраны общественного порядка. Так, князья, а по их поручению дружинники и слуги занимались борьбой с преступностью на территории княжеств во времена Киевской Руси. К этой работе привлекались и свободные люди — общинники. В период развития русского феодального

106

государства и дробления Руси прослеживается становление структур, отвечающих за обеспечение охраны общественного порядка.

Вовведенном 30 апреля1649 г. царемАлексеемМихайловичемНаказео градскомблагочинии, нарядусорганизациейпожарной охраны,былизакреплены первые нормативные основы охраны общественного порядка: «…и ездить в своем объезде по всем улицам и по переулкам, в день и в ночь, в беспрестани. А длябереженья вовсех улицах ипопереулкахросписатьим решеточных прикащиков и сторожей; и по улицам и по переулкам в день и в ночь ходить иберечьнакрепко, чтоб вулицах и впереулкахбоюи грабежуи корчмы и табакуи инаго никакого воровства и блудни не было. Да и того в улицах и в переулкахберечьнакрепко, чтобворынигденежгли, иогнянахоромыненакинули, и ухором и узаборов с улицы ни укого ни счем огня не подложили…»1.

На этом этапе развития государства основной задачей постовой службы было предупреждение и пресечение пожаров, обеспечению общественного порядка уделялось значительно меньше внимания.

Необходимо отметь, что до петровских реформ не было специальных полицейских учреждений. Их функции, наряду с другими функциями управления(судебными, финансовыми, военными), осуществлялисьцентральными иместными органами власти (приказами, воеводами), а деятельность регламентироваласьСоборным Уложением1649 г., Указными книгами приказов — Тайных дел, Земского, Разбойного, Холопьего и др., а такжеуказами царя и Боярской думы2.

Впоследствии врезультатереформ Петра I вРоссии какпостояннодействующий орган была создана полиция. Назначены специальные чины регулярной полиции, отвечающиеза порядок на улицах ив других общественных местах. Главной задачей полиции, созданной Петром I, стала борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, обеспечение санитарной и пожарной безопасности3.

Значительной вехой в развитии служб, призванных для поддержания общественного порядка, считается царствованиеИмператора Александра I, издавшего 8 сентября 1802 г. Высочайший Манифест. Манифест учреждал Министерство внутренних дел России4, из которого в 1811 г. выделилось Министерство полиции.

1URL: http://www.fireman.ru/myzei/istor1/uk1649.htm (дата обращения: 20.03.2015).

2История полиции России : учеб. пособие. М., 1998. С. 6.

3Там же. С. 45–48.

4Манифест Александра I «Об общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 г. // Хрестоматия по истории России : учеб. пособие / авт.-сост. А. С. Орлов, В. А. Георгиев, Н. Г. Георгиева, Т. А. Сивохина. М., 2007. С. 222.

107

16 января 1811 г. УказомИмператораАлександра I охранныеформирования, подчиненныегражданскомуначальству, передаютсяв военноеведомство. Правовой основой их деятельности послужило утвержденное 3 июля 1811 г. Положение о внутренней страже6.

Вцелях определения социального статуса служащих наружных служб полиции и обеспечения надлежащего управления подразделениями 1 февраля 1817 г. подписано Положение «Об учреждении жандармов внутренней стражи», разработанноегенераломоткавалерии А. А. Аракчеевым, который возглавлялГосударственныйсоветиКомитетминистров. Жандармскаястража включила в себя столичные дивизионы (штатной численностью 334 человека) и жандармские команды (31 человек) в 56 городах. В1819 г. Министерство полиции было упразднено5, а его функции возвращены Министерствувнутренних дел.

Впервые понятие «полицейская постовая служба» встречается в утвержденном в 1838 г. в Положении о столичной полиции. В этот период характерным для деятельности городской полиции становится усиление наружной постовой службы, для чего во многих городах увеличивается число полицейских будок7.

В1853 г. издан закон, по которому для усиления постовой службы полиции в городах (по аналогии со столицами) формируются полицейские командыиз «нижних военныхчинов». Ихчисленность определялась израсчета 5 полицейских на 2 тыс. жителей и 10 полицейских воглаве сунтер-офи- цером на 5 тыс. жителей.

Наэтомэтапенаблюдаетсяформированиеистановлениепостовойслужбы по территориальному принципу. Основным исполнительным звеном полиции стал участок во главе с приставом. В его подчинении находился один офицер и письмоводитель. Участок делился на околотки во главе с околоточными надзирателями, городовыми постовой службы и дворниками8. Основнойзадачей,нарядусобеспечениемохраныобщественногопорядка, была борьба с различными проявлениями революционного движения.

Такая организация постовой службы существовала до марта 1917 г., когда после ряда постановлений Временного правительства Министерство внутренних дел Российской империи перестало действовать как централизованная система.

5Рогов В. А. История уголовного права, террора и репрессий в Русском государ-

стве в XV–XVIII вв. М., 1995. С. 110.

6Исаев М. А. История Российского государства и права : учебник. М., 2012.

С. 441.

7URL: https://mvd.ru/history/1802_1917 (дата обращения: 10.03.2015).

8Инструкция околоточным надзирателям Московской Столичной полиции // История полиции России : учеб. пособие. М., 1998. С. 187–191.

108

В постреволюционный период большое внимание уделялось созданию структуры, отвечающей за обеспечение общественного порядка в стране. Так, 28 октября 1917 г. было принято постановление народного комиссариата по внутренним делам «О рабочей милиции», 12 октября 1918 г. народные комиссариаты внутренних дел (НКВД) и юстиции РСФСР утвердили Инструкцию об организации рабоче-крестьянской милиции.

На Съезде заведующих городскими и губернскими управлениями милиции, проходившем в Москве6–8 декабря1918 г., была рассмотренаИнструкция милиционерам советской рабоче-крестьянской милиции, в которой были закреплены общие положения постовой службы, а также обязанности: постового милиционера по обеспечению свободного и безопасного движения; в борьбе с преступлениями; понаблюдению за чистотой и порядком на площадях, улицах и дворах; при несчастных случаях; по охранеобщественного порядка и спокойствия; запреты при несении постовой службы; требования к экипировке постового милиционера.

Сэтоговремени изпостовыхподразделенийначинают выделятьсяслужбы, имеющие специальные задачи: подразделения охраны, регулирования дорожного движения, отряды милиции.

3 марта 1920 г. в составе Главного управления милиции РСФСР был образован отдел промышленной милиции «для объединения и охраны экономического достояния РСФСР, фабрик, заводов складов, учреждений, лесов, совхозов, горных промыслов и т. д.». К октябрю 1920 г. промышленная милиция — прообраз подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и вневедомственной охраны — насчитывала уже 7161 человек в 18 губерниях РСФСР.

2 сентября 1923 г. приказом Центрального административного управления НКВД г. Москвы № 4 была объявлена Инструкция постовому милиционеру, регламентирующая общие положения о постовой службе, права и обязанностипостовогомилиционера. Именноэтудатупринятосчитать днем образования подразделений патрульно-постовой службы9.

К лету 1926 г. подразделения патрульно-постовой службы появились практически во всех городах. К этому времени была введена единая для сотрудников патрульно-постовой службы форма одежды, установлен отличительныйзнак — белый металлическийщитсназванием участкаи постовым номером10.

9Об объявлении Дня образования патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации : приказ МВД России от 5 сентября 2002 г. № 866. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 20.04.2015).

10Административная деятельность полиции : учебник / под ред. Ю. Н. Демидова. М., 2014. С. 345.

109

Впоследующем начинает выделяться направление пресечения правонарушений, связанных с использованием транспорта. Так, для активизации борьбысбандитскимигруппировками, нередкоиспользовавшимиавтотранспорт, приказами Административногоотдела Московского Совета постовой службе предписывалось вести учет номерных знаков автомобилей, прибывающихктеатрам икафе, для чего, гденебылопостов, требовалосьвыставлять милиционеров в вечернее время. Милиция была обязана строго следить за тем, чтобы с мостовых и тротуаров производилась уборка снега и льда в целях безопасности движения транспорта и пешеходов11.

Вмае 1931 г. при Управлении рабоче-крестьянской милиции Москвы был образован отдельный отряд регулирования уличного движения (РУД),

а24 ноября 1931 г. в структуре Управления милиции организован Отдел регулированияуличногодвижения — ОРУД, накоторый возлагались такиезадачи, как регулирование уличного движения; проведение профилактической работы в автотранспортных предприятиях; пропаганда безопасности дорожного движения12.

ПостановлениемСовета НародныхКомиссаровСССР от 3 июля1936 г. № 1182 было утверждено Положение о Государственной автомобильной инспекции Главного Управления Рабоче-Крестьянской милиции Народного КомиссариатаВнутренних ДелСоюза ССР13. ПередГосавтоинспекцией(далее — ГАИ) ставились следующие задачи: борьба с авариями на дорогах; разработкатехнических норм эксплуатациитранспорта;наблюдениезаподготовкой шоферов; учет автопарка14.

Таким образом, к началу Великой Отечественной войны в структуре НКВД образованы три подразделения, несущие постовую службу с различными задачами:

1) наружная служба на улицах, площадях, парках и скверах (на уровне НКВД подчиненные отделунаружной службы Главного управления рабочекрестьянской милиции (ГУРКМ));

2)регулированиеуличногодвижения(подчиненныеотделуГАИГУРКМ);

11ИсторияГАИ /М. Б. Афанасьев [и др.] ;подред.В. А. Федорова.М.,1996.С. 33.

12Вербина О. Л. История становления деятельности органов по безопасности дорожного движения в отечественном праве // История государства и права. 2014.

№11. С. 10–13.

13Об утверждении Положения о Государственной автомобильной инспекции Главного управления рабоче-крестьянской милиции Народного комиссариата внутренних дел Союза ССР : постановление СНК СССР от 3 июля 1936 г. // Собрание законодательства СССР. 1936. № 36.

14Головко В. В. Административно-юрисдикционная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения : монография. Омск, 2007. С. 46.

110