Обязательственные правоотношения в деятельности правоохранительных органов. Научное издание

специфический вид соглашения о труде и способ индивидуально-договорного регулирования прав и обязанностей его сторон [32]. Высказаны и другие суждения. При этом большинство участников дискуссии подчеркивают значительное своеобразие контракта по сравнению с обычным трудовым договором. По мнению С.Ю. Головиной и В.Д. Шахова, важнейшее отличие состоит в соотношении нормативного и договорного регулирования трудовых отношений. В трудовом договоре условия труда по большей части устанавливаются правовыми нормами (законами, подзаконными актами, локальными правилами), и обычно лишь три-четыре условия вырабатываются самими сторонами – трудовая функция, место и начало работы, в некоторых случаях оплата труда. С их точки зрения, при заключении контракта доминирует договорное регулирование существенных и прочих условий труда, а также условий, касающихся социально-бытовой сферы. Преимущество контракта перед обычным трудовым договором, как считают авторы, заключается в том, что он позволяет максимально индивидуализировать каждое конкретное соглашение о труде, наполнить его специфическим содержанием. К числу отличий они в то время относили срочный характер трудовой связи, обязательную письменную форму, возможность ухудшения положения работника по сравнению с действующим трудовым законодательством. В.И. Никитинский среди особенностей контракта выделял ограниченность его действия определенным сроком, обязательное включение дополнительных (факультативных) условий, его письменную форму. Он отмечал, что заключение контрактов связано с отходом от излишне централизованного управления трудовыми отношениями, с резким расширением индивидуально-договорного метода их регулирования. Ю.П. Орловский видит основные отличия контракта от трудового договора в его срочном характере, конкретизации отдельных условий применительно к личности работника, возможности установления испытания, а также в том, что контракт при его окончании срока его действия и фактическом продолжении трудовых отношений автоматически не трансформируется в трудовой договор, заключенный на неопределенный срок [33].

61

Таким образом, можно констатировать, что при всем разнообразии мнений авторов, среди основных особенностей контракта называются и такие, которые, как ныне уже ясно, не отличают его от трудового договора (срочность, письменная форма, возможность расширения и конкретизации условий соглашения). Ряд особенностей, выделяемых отдельными специалистами остались не доказанными на нормативном уровне, они остались сугубо доктринальными суждениями. И, тем не менее, само слово «контракт» оказалось весьма живучим

[34].

Всоответствии со ст. 6 Положения о прохождении службы лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Республики Казахстан утвержденной Постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 декабря 1996 года № 1644 должности рядового и начальствующего состава органов внутренних дел замещаются в соответствии с действующим законодательством путем заключения индивидуальных контрактов, а также посредством назначения на должность.

Вконтракте оговариваются сроки службы. Так, с гражданами, назначенными на должности рядового и младшего начальствующего состава органов внутренних дел, контракт заключается на определенный срок, но не менее чем на 3 года, а гражданами, назначенными на должности среднего, старшего и высшего начальствующего состава - на определенный срок и на неопределенный срок (при этом для граждан, впервые поступающих на службу в органы внутренних дел Республики Казахстан, должен предусматриваться срок не менее 3 лет). С лицами, поступившими в ученые заведения МВД Республики Казахстан с оплатой обучения Министерством внутренних дел Республики Казахстан, в контракте предусматривается положение о сроке службы в органах внутренних дел не менее 10 лет после окончания учебного заведения.

Контракт вступает в силу со дня его подписания и может быть изменен только по соглашению сторон. Он является основанием для издания приказа о назначении сотрудника на должность [35].

62

Во время прохождения стажером испытательного срока контракт может быть расторгнут с следующих случаях: а) по инициативе органа внутренних дел, если обнаруживается несоответствие стажера предъявляемым требования; б) по инициативе стажера, если органом внутренних дел нарушается предусмотренные контрактом обязательства.

Служебные обязанности и права указываются в тексте контракта, они могут оговариваться и приложения к нему. Допускается оговорка и дополнительных условий по контракту, например, вопросы по оплате жилья, доплата к заработной плате, оплате содержания детей в дошкольных учреждениях, возмещению расходов по использованию личного автомобильного транспорта в служебных целях, направлению на обучение в учебные заведения МВД Республики Казахстан и гражданские учебные заведения, обучению в адъюнктурах, аспирантурах, докторантурах в высших учебных заведениях, направлению в любой регион Республики Казахстан для выполнения служебных обязанностей, привлечению сотрудника для выполнения обязанностей, не предусмотренных контрактом, на срок до одного месяца в течение календарного года с выплатой должностного оклада не ниже, чем по занимаемой должности и т.д. Дополнительные условия контракта не должны ухудшать служебное и социальное положение сотрудника органов внутренних дел.

Как показывает практика, содержание контракта еще необходимо совершенствовать в частности, нужно предусмотреть в контракте положения, где речь должна идти о конфликтах и консенсусах (путях разрешения их), которые могут возникнуть между субъектами, заключившими контракт. Соответствующие положения должны найти отражение и в новом проекте закона о службе в правоохранительных органах Республики Казахстан. Отметим, что до настоящего времени серьезных исследований, посвященных конфликтным ситуациями в области государственной службы Республики Казахстан, практически нет. Поэтому факторы и условия как порождающие, так и устраняющие конфликты, типология и динамика их, формы разрешения конфликтов, создание правового понятийного аппарата для этого явления и другие

63

вопросы требует пристального внимания ученых и практиков, занимающихся государственно-служебными отношениями. Анализ дисциплинарной практики в органах внутренних дел, касающийся служебных отношений, позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, конфликты, возникающие между субъектами по контракту, имеют в своей основе юридическую природу. Это связанно с нарушениями различных норм трудового, административного, гражданского и иных отраслей права одной или обеими сторонами. Во-вторых, для разрешения конфликтов может использоваться соответствующая процедура. В-третьих, в ряде случаев конфликт может разрешиться и с помощью консенсуса, не выходя за рамки правового поля. В-четвертых, результаты разрешенных конфликтов целесообразно использовать для совершенствования нормативной правовой базы государственной службы в органах внутренних дел. Необходимо принять в законодательстве о государственной службе нормы о приоритетах, нормы-принципы, которые при возникновении конфликтов помогут разрешит их в положительную сторону с учетом интересов всех сторон контракта на законной основе. Нужна четкая система разрешения конфликтов в зависимости от их характера. Эту систему можно представить в виде трех составляющих: а) первоначально конфликт разрешается спорящими субъектами контракта самостоятельно на основе выработанных ими согласительных процедур; б) в случае недостижения положительного результата спорящие субъекты по взаимному согласию могут сформировать комиссию, решение которой будет носить обязательный характер для обеих сторон; в) если у спорящих субъектов отсутствует взаимное согласие по выходу из сложившего конфликта, то стороны прибегают к административному или судебному порядку разрешения (налицо властный путь разрешения конфликта). В-пятых, в системе МВД Республики Казахстан необходимо создать орган, который бы рассматривал конфликты в области государственной службы. Необходимо сформировать правовую базу для:

а) выявления конфликтов на ранней стадии зарождения;

64

б) локализации конфликтов (придание любому конфликту юридической основы);

в) разрешения конфликтов с помощью различных отраслей права (допускается использования и норм международного права), а также установленных процедур:

г) профилактики конфликтов (основное в профилактике конфликтов должно уделяться выполнению обязательств по контракту соответствующими субъектами).

Причинами порождения конфликтов по линии государственной службы в органах внутренних дел являются, например правовой нигилизм в обществе, основанный на слабой общей культуре населения, ввиду падения нравственного уровня, невыполнения обязательств по контракту, непонимания отдельных сторон механизма правового регулирования служебно-трудовых отношений, споры о правовом статусе юридических лиц (различные органы внутренних дел по своему управленческому положению), несовершенство законодательства, в том числе и ведомственного и т.д. [36].

В практике возникает много вопросов в связи с рассторжением контракта. В положении о прохождении службы лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Республики Казахстан (ст.ст. 90, 91) дается перечень оснований для прекращения службы и для увольнения из органов внутренних дел.

Правоприменительная практика показывает, что действующий перечень оснований для увольнения имеет недостатки. Отдельные основания носят не конкретный характер. Юридическое толкование или определение таким осованиям не дано. Много моментов возникает, например, при применении понятия «за совершение проступка, дискредитирующего звание сотрудника органов внутренних дел».

Как показывает статистика, ежегодно к дисциплинарной ответственности привлекается около десяти процентов личного состава органов внутренних дел. Отдельные нарушения могут и не причинять большого вреда, но будучи суммированы они вызывают тревожное состояние и выливаются в серьезные

65

экономические, социальные, психологические потери для общества.

Контракт о службе в органах внутренних дел фиксирует отношения между субъектами, его заключившими. До настоящего времени остается нерешенной проблема о прововом характере таких отношений. Анализ научных исследований, практики развития законодательства, в том числе международного, позволяет констатировать, что эта проблема привлекла и будет еще долго привлекать к себе внимание различных исследователей. Современное законодательство регулирует отношения в области государственной службы правовыми нормами многих отраслей права. В теоретическом плане отмечалось несколько подходов. Первый – воспроизводит распрастроненную точку зрения, существовавшую ранее и сейчас, что отношение на государственной службе - это госдарственно-служебные отношения. Второй – подчеркивает, что государственная служба является видом трудовой деятельности [37]. Государственную службу можно рассматривать как институт трудового права [38]. Третий – позволяет утверждать, что государственная служба находится в специфическом административно-правовом режиме регулирования [39].

В пункте 3 ст.4 Федерального Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» сказано, что на государственных служащих распротраняется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, вытекающими из этого закона. Отметим, что переход к рыночным отношениям потребовал пересмотра сложившейся концепции трудового права советского периода, где определяющая роль отводится государству.

Правовые отношения, вытекающие из контракта действительно сложны. В то же время четко выделяются две стороны, которые их характеризуют. Одна сторона подчеркивает, что это государственно-служебные отношения, другая – эти отношения регулируются различными отраслями права, где такой отрасли как административное право отводится ведущая роль. В.М. Манохин отмечает, что нормы административно-правового и трудового законодательства

66

устанавливают и регламентируют статус служащего в комплексе, но каждая отрасль имеет свой предмет… Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются

всвязи со служебной деятельностью, т.е. отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда… Трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают служащему выполнение его должностных полномочий, оставляя содержание этих полномочий для регулирования нормами административного права [40]. С этим высказыванием вполне можно согласиться.

Контракт о службе в органах внутренних дел подчеркивает индивидуальный правовой статус сотрудника. Он выступает в качестве материального носителя зафиксированной информации между сотрудником и органом внутренних дел. Объем информации является той основой, которая необходима для реализации прав и обязанностей не только сотрудника, но и органа.

Центральное место в правовом статусе органов внутренних дел отводится правам и служебным обязанностям. В научном плане эти элементы правового статуса достаточно изучены, хотя

впоследние годы данные элементы претерпели и некоторые изменения. Основное влияние оказали на них правовые акты, которые в общих чертах зафиксировали статус человека и гражданина. В частности Конституция Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 г. «О гражданстве Республики Казахстан», Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2003 года № 1042 «О Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан». Принятию этих актов способствовали международные правовые акты. Такие как, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах, Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН, в приложении к которой содержится Кодекс чести сотрудника органов внутренних дел.

67

Права и обязанности сотрудников органов внутренних дел Республики Казахстан необходимо рассматривать в двух статусах. Первый статус характеризуется общими правами и обязанностями, вытекающими из закона «О государственной службе». Второй – специально-индивидуальными правами и обязанностями, которые формируются законодательными актами, регламентирующими деятельность органов внутренних дел и правовыми документами по конкретной занимаемой должности.

Закон Республики Казахстан «О государственной службе в Республике Казахстан» в ст.ст. 8, 9 зафиксировал общие права и обязонности государственного служащего, которые имеют отношение и к сотуднику органов внутренних дел. В рамках общих государственно-служебных отношений сотрудник органов внутренних дел имеет право на:

а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критериями оценки качества работы и условиями продвижения по службе, также на организационно-технические и иные, в том числе специальные условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

б) получение в установленом порядке информации и материалов, необходимых для исполнения обязанностей;

в) посещение в установленном порядке для исполнения служебных обязанностей предриятий, учереждений и организаций независимо от форм собственности;

г) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

д) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;

е) продвижение по службе, льготы, гарантии, конпенсации, обязательное государственное личное страхование, возмещение ущерба, получение денежного довольствия с учетом результатов и стажа сужбы, уровня квалификации, продовольственное, вещевое обеспечение;

ж) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до

68

внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

з) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

и) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

к) проведение по его требованию служебного расследование для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

л) внесение предложений по совершенствованию службы в любые инстанции Республики Казахстан.

Сотрудник в праве обратиться в вышестоящие органы внутренних дел или в суд для разрешения споров, связанных со службой в органах внутренних дел, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержание выданных характеристик, прохождение службы, реализации прав сотрудника, перемещение по службе либо на службу в другую местность, дисциплинарной ответственности сотрудника, его правовой и социальной защиты, увольнения со службы из органов внутренних дел.

В рамках общих государственно-служебных отношений сотрудник органов внутренних дел обязан:

а) обеспечить поддержку конституционного строя и соблюдения Конституции Республики Казахстан, релизацию законов и в том числе регулирующих сферу его полномочии;

б) добросовестно исполнять должностные обязанности; в) обеспечить соблюдение и зашиту прав и законных

интересов граждан; г) исполнять приказы распоряжения и указания выше

стоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращение граждан и общественных объяденений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного

69

самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленным законами;

е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;

ж) поддерживать уровень квалификации, достаточной для исполнения своих должностных обязанностей;

з) хранить государственные и иные охраняемые законом тайны, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достойнство граждан.

Обязанности сорудника органов внутренних дел как государственного служащего, кроме ст.9 Закона «О государственной службе в Республике Казахстан» закреплены в различных ведомственных правовых документах. Здесь уже просматриваются специально-индивидуальные обязанности сотрудника, связанные с конкретной должностью, но несущие в себе оттенок общих обязанностей, распространяемых на государственных служащих.

На практике часто возникают споры о том, что понимать под исполнением служебных обязанностей сотрудника. Из содержания правовых документов можно констатировать, что под исполнением служебных обязанностей (осуществлением служебной деятельности) сотрудником органов внутренних дел понимается:

а) обеспечивание поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции Республики Казахстан, реализация законов, в том числе регулирующих сферу его служебных полномочий, а также ведомственных нормативных правовых актов Министерства внутренних дел и соответствующих документов Министерства внутренних дел, главных управлений внутренних дел, принятых в пределах их компетенции;

б) добросовестное исполнение должностных обязанностей, установленных соответствующими нормативными правовыми актами;

в) исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей,

70