Нормотворческая деятельность МВД России. Монография

И.В. Куртяк

Нормотворческая

деятельность

МВД России

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии

Закон и право Москва 2017

ВВЕДЕНИЕ

В период 2001—2006 . при участии или по инициативе МВД России принято 220 федеральных за онов, 113 у азов Президента Российс ой Федерации, 280 постановлений Правительства Российс ой Федерации, издан 2631 ведомственный нормативный правовой а т.

Значительно расширена международно-правовая база деятельности ор анов внутренних дел, оторая все более инте рируется в международное и европейс ое полицейс ое сообщество. При участии министерства за лючено 108 международных до оворов. В период реализации Концепции Россия в формате ООН, Совета Европы, СНГ и дру их международных ор анизаций стала участницей мно их важнейших международных онвенций и со лашений правоохранительной направленности, та их, а Международная онвенция о борьбе с финансированием терроризма от 9 де абря 1999 ., Конвенция против транснациональной ор анизованной преступности от 15 ноября 2000 ., Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и онфис ации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1996 ., Европейс ая онвенция о пресечении терроризма от 27 января 1997 ., Европейс ая онвенция о защите физичес их лиц при автоматизированной обработ е персональных данных от 28 января 1981 .1

Утверждены основные направления правовой работы в системе МВД России — это нормотворчес ая деятельность; международноправовая работа; правовой онтроль; до оворно-правовая работа; судебно-ис овая работа; информационно-правовая деятельность2.

Вместе с тем в правовом обеспечении имеются определенные недостат и.

Качество за онодательства Российс ой Федерации, ре улирующе-о сферу внутренних дел, не в полной мере соответствует современным требованиям. Оно содержит значительное оличество блан етных, а та же дублирующих и противоречащих дру дру у материальных и процессуальных норм права. Имеют место пробелы в нормативно-

1 При аз МВД РФ «Об утверждении Основных направлений совершенствования правово о обеспечения ор анизации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российс#ой Федерации на 2007—2017 оды» от 5 января 2007 . № 5. 2 При аз МВД РФ «Об утверждении Наставления по ор анизации правовой работы в системе МВД России» от 5 января 2007 . № 6.

3

правовом ре улировании оперативно-служебной деятельности ор а- нов внутренних дел. Не завершен процесс систематизации, онсолидации и одифи ации нормативных правовых а тов МВД России.

Не отлажен и пра тичес и не используется механизм правово о мониторин а. Не выработаны чет ие ритерии оцен и эффе тивности применения нормативных правовых а тов, ре улирующих деятельность ор анов внутренних дел. В свою очередь, это является препятствием для своевременно о реа ирования на возни ающие потребности в правовом ре улировании сферы внутренних дел с учетом меняющихся условий жизни личности, осударства и общества.

Кроме то о, особо о внимания требуют вопросы взаимодействия с федеральными ор анами осударственной власти, ор анами осударственной власти субъе тов Российс ой Федерации и ор анами местно о самоуправления в правовом обеспечении сферы ор анов внутренних дел. При рассмотрении за онопрое тов и прое тов нормативных правовых а тов не все да должным образом отстаиваются интересы системы МВД России.

В настоящей моно рафии рассматриваются вопросы нормотворчес ой деятельности МВД России, рас рывающие нормотворчес ую деятельность а составную часть правотворчества и материальные нормотворчес ие отношения.

Данная моно рафия содержит анализ за онодательства и ведомственных норм права, ре ламентирующих нормотворчес ую деятельность МВД России. Исследуются вопросы правотворчества и нормотворчес ой деятельности, в том числе соотношение правотворчес ой деятельности с нормотворчеством.

Формирование основной теории нормотворчес ой деятельности потребовало от автора проведения исследования правотворчества и правотворчес ой деятельности, фун ций правотворчес ой деятельности, а та же принципов нормотворчества и за онодательства, ре-улирующе о нормотворчес ие отношения МВД России, прочтения современных положений, рас рывающих понятие «должностное лицо», особенностей объе та нормотворчес их отношений и нормотворчес ой омпетенции должностных лиц МВД России.

Развитие современной онцепции нормотворчес ой деятельности МВД России обусловливает необходимость поис а и выработ и новых научных подходов, предложений и ре омендаций. Именно с этих позиций автором анализируется нормотворчес ая деятельность МВД России, обосновываются нормотворчес ие отношения, рассматриваются стру тура и система МВД России, понятие «должностное лицо» МВД России, особенности объе та нормотворчес их отношений.

Для нормотворчес ой деятельности МВД России хара терна теория множественности объе тов отношений, со ласно оторой в а-

4

честве объе та нормотворчес их отношений выступают прое ты нормативных правовых а тов и поведение должностных лиц МВД России, что позволяет сделать вывод: о понятии «должностное лицо» МВД России; об особенности объе та нормотворчес их отношений. Ка представляется, теория множественности объе тов правоотношений может быть дополнена положениями о наличии различных объе тов нормотворчес их отношений и теоретичес ой разработ ой понятия «должностное лицо».

Заслуживают внимания изучение и разрешение проблем за о- нодательства, ре улирующе о нормотворчес ую деятельность МВД России, омпетенции должностных лиц МВД России в области нормотворчества, что обусловливается их систематизацией и одифи-ацией.

Исследование было бы не полным, если бы не изучались нормотворчес ие отношения МВД России, понятие «должностное лицо», особенности объе та нормотворчес их отношений, омпетенция должностных лиц МВД России.

Цель работы состоит в том, чтобы сформировать основные теорети о-административные основы нормотворчес ой деятельности МВД России в сфере правово о обеспечения ор анов внутренних дел.

5

вованию за онодательства. Автор обосновал четыре призна а правотворчества а формы осударственной деятельности. Первый призна правотворчества — это деятельность осударственных ор анов по созданию нормативных а тов и совершенствованию за онодательства. Второй призна правотворчества — деятельность осударственных ор анов проте ает в плановом режиме. Третий призна правотворчества — это создание нормативных а тов, что является результатом правотворчес ой деятельности. Четвертый призна правотворчества — это совершенствование за онодательства путем внесения изменений и дополнений1.

А.В. Миц евич под правотворчеством понимает особую форму или вид деятельности осударства, оторый состоит в установлении, изменении и отмене правовых норм2. Особая форма рассматривается автором а деятельность осударственных ор анов по созданию нормы права и возведению воли осударства в за он. Дру ие авторы считают, что правотворчество — это омпле сный процесс, состоящий из операций, оторые являются формами выражения абстра тной умственной деятельности челове а и аждая из оторых выполняется с использованием различных способов и методов3, либо понимают правотворчество а объе тивную обусловленную, завершающую процесс формирования права осударственную деятельность, в оторой воля осударства возводится в за он. Правотворчество — это «исходящие от осударства или признаваемые в официальных до ументах способы выражения и за репления норм права, придания им юридичес о о, общеобязательно о значения»4.

С.С. Але сеев предла ает сделать различие между юридичес имиате ориями, та ими, а «формирование права», «правообразование и правотворчество»5, или понимать «правотворчество а ор анизационно оформленную, установленную процедурную деятельность о- сударственных ор анов по созданию правовых норм или по признанию сложившихся, действующих в обществе правил поведения»6.

В юридичес ой литературе имеется иная точ а зрения на правотворчество а форму осударственной деятельности, в частности, С.В. Поленина и Е.В. Куманина рассматривают правотворчество с точ-и зрения социальных фа торов и с точ и зрения ачества за она. Под социальными фа торами правотворчества они понимают омпле с фа торов, воздействующих на право в процессе е о создания

1 Пи ол ин А.С. Теоретичес#ие проблемы правотворчес#ой деятельности в СССР: Дис. д-ра юрид. нау#. М., 1972. 2 Миц евич А.В. Правотворчество в СССР. М., 1974. С. 29. 3 Л ич Р. Методоло ия права. М., 1981. С. 215. 4 Але сеев С.С. Проблемы теории права. Свердловс#, 1973. Т. 2. С. 5—9. 5 Он же. Право: азбу#а — теория — философия. Опыт #омпле#сно о исследования. М., 1999. С. 76.

6 Вен еров А.Б. Теория осударства и права: Учебни#. М., 2004. С. 476—477.

7

и реализации, образующих систему фа торов правово о развития, общую для всех стадий. К социальным фа торам авторы отнесли следующие: э ономичес ие, политичес ие, социальные, ультурные, психоло ичес ие, юридичес ие и иные аспе ты общественной жизни. Решающим фа тором в формировании права является э ономиче- с ий аспе т, оторый связан с политичес им фа тором. Качество за она понимается а создание на высо ом профессиональном уровне норм права1.

И.Н. Синя ина пишет, что в понимании правотворчества се одня обозначились два аспе та: «В уз ом смысле под правотворчеством се одня подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых а тов омпетентными ор анами. В широ ом смысле данный процесс “исчисляется” с момента правотворчес о о замысла и до пра тичес ой реализации юридичес их норм (под отов а, принятие, опубли ование и т.д.)»2.

Наличие точе зрения и авторс их мнений на правотворчествоа форму осударственной деятельности способствовало постанов е вопроса об оптимизации правотворчес ой деятельности в современной России. А.И. Ильин под оптимизацией правотворчес ой деятельности понимает правотворчес ий процесс в е о этапах и стадиях. Этап за лючается в том, что в обществе выявляются общественные отношения, требующие уре улировать их нормами права. Автор выделил д в а э т а п а правотворчества: 1-й этап — предпрое тный; 2-й этап — прое тный. Стадия — это процесс, оторый состоит из ряда процедур. Автор выделил девять стадий правотворчес о о процесса: 1) изучение, анализ обобщенных явлений и процессов, выявление потребности правовой ре ламентации; 2) определение вида ор ана, субъе - тов, правомочных принять правовые решения, и вида нормативных правовых а тов; 3) принятие решения о под отов е правово о а та; 4) разработ а онцепции, идей, анализа будуще о а та; 5) под отов а прое та правово о а та разработчи ом, рабочей руппой ор анов; 6) предварительное рассмотрение прое та а та; 7) общественное обсуждение прое та; 8) официальное рассмотрение прое та а та соответствующим ор аном с соблюдением необходимых процедур; 9) принятие правово о а та, е о оформление, подписание, опубли ование, вступление в за онную силу3.

Правотворчество охватывает непосредственную за онотворчес ую деятельность. За онотворчес ая деятельность — это составная часть правотворчества, техноло ичес ий процесс создания, изменения и об-

1 Поленина С.В., К манина Е.В. Социальные аспе#ты правотворчества и реализации права // Советс#ое осударство и право. 1974. С. 12—19. 2 Синя ин И.Н. Правотворчество и за#онодательство // Теория осударства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Маль#ов. М., 2001. С. 412. 3 Ильин А.В. Оптимизация правотворчес#ой деятельности в современной России (вопросы теории и пра#ти#и). СПб., 2005. С. 198—199.

8

народования за онов1. В процессе за онотворчес ой деятельности принимаются, изменяются, отменяются, вносятся изменения и дополнения в федеральные онституционные за оны и федеральные за оны или в за оны субъе тов Российс ой Федерации.

Правотворчество рассматривается а нормотворчество и ведомственное нормотворчество. Представителями данно о аспе та являются, в частности: Б.В. Дрейшев, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, Н.Ю. Хаманева, Л.Л. Бачило, Ю.Г. Арзамасов, В.О. Елеонс ий и др.2

Б.В. Дрейшев, автор моно рафии «Правотворчество в советс омосударственном управлении», писал, что правотворчество ор ановосударственно о управления выступает самостоятельным видом правотворчества. Ему присущи свои особенности, оторые детерминированы в исполнительно-распорядительную деятельность по реализации фун ций управления. По мнению автора, правотворчество ор ановосударственно о управления предназначено для упорядочения общественных отношений в управлении с помощью устанавливаемых полномочными ор анами правовых норм, обеспечивающих в пра - тичес ом плане реализацию всех фун ций осударства. Содержание правотворчес ой деятельности ор анов осударственно о управления определяется фун цией, осуществлению оторой они призваны: создание нормы права; изменение нормы права. Правотворчес ая деятельность ор анов управления не ис лючает правотворчес о о процесса, а, наоборот, предпола ает наличие правовых норм, установленных за оном, у азом и иными а тами ор анов власти3.

Н.М. Конин писал, что правотворчество — это синоним нормотворчества, т.е. «форма управления — это действия, оторые проявляются в том, что предписывают субъе там права правила, нормативы, ре ламенты, оторые рассматриваются и утверждаются в уста-

1 Михайлов М.П. Техноло ия за#онотворчества. СПб., 2006. С. 10. 2 Дрейшев Б.В. Правотворчество в советс#ом осударственном управлении. М.:

Юридичес#ая литература, 1977; Он же. Правотворчество ор анов советс#о о осударственно о управления // Советс#ое осударство и право. 1978. № 5. С. 19; Он же. Правотворчество и правовое ре улирование // Советс#ое осударство и право. 1979. № 6. С. 24; Коренев А.П. Кодифи#ация советс#о о административно о права. М., 1970; Советс ое административное право: Учебни# для вузов / Автор лавы Ю.М. Козлов. М., 1985; Советс ое административное право: Учебни# для вузов / Автор лавы М.И. Пис#отин. М., 1990; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993; Манохин В.М., Ад ш ин Ю.С., Ба ишаев З.А. Российс#ое административное право. М., 1996; Административное право Российс#ой Федерации / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2004. Гл. 10. С. 277—278; Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворчес#ий процесс в Российс#ой Федерации: Моно рафия. Барнаул, 2002. С. 144; Он же. Нормотворчес#ая деятельность ОВД России в механизме реализации прав челове#а и ражданина: Моно рафия. М., 2000; Елеонс ий В.О. Нормотворчество в ор анах внутренних дел: Автореф. дис. … #анд. юрид. нау#. М., 1992. 3 Дрейшев Б.В. У#аз. соч. С. 23.

9

новленном поряд е соответствующими звеньями осударственно о аппарата, вследствие че о они становятся правовыми нормами, правилами, требованиями»1.

А.П. Коренев писал, что нормотворчество — это правовая форма,оторая за лючается в осударственно-властном методе полномочий ор анов управления и их должностных лиц2, или нормотворчество — это «форма и метод в административном праве и в осударственном управлении». Метод — способ познания, исследования, изучения объе тивных явлений, требующих правово о ре улирования, и прием выражения воли за онодателя, субъе та, ре улирующе о отношения средствами права. Форма представляет собой прием, правило выражения цели, в том числе в определенном правовом а те3.

Ю.Г. Арзамасов считает, что нормотворчество состоит из двух составляющих слов. Первое слово «норма» и второе слово «творчество». Первое, а пишет Ю.Г. Арзамасов, определяет направленность (цель) нормотворчес ой деятельности министерств и ведомств по созданию а тов применения права, а тов действия. Данная цель, а подтверждает автор, а раз и определяет само содержание юридиче-

с о о термина «нормотворчество»4. Рассматривая второе слово «творчество», автор делает ссыл у на

словарь С.И. Оже ова. Действительно, следует со лашаться с Ю.Г. Арзамасовым и М.В. Костен овым, что вопрос о «творчестве» проблемный. Следовательно, автор обосновал нормотворчество министерств и ведомств, назвал субъе ты нормотворчества, цель оторых — создать правовой а т.

В юридичес ой литературе имеются точ и зрения, что нормотворчество — одновременно является ведомственным нормотворчеством. Л.Л. Попов рассматривает ведомственное нормотворчество в административной деятельности ор анов внутренних дел5. Автор не отвер ает вышеназванные суждения по вопросу нормотворчества, но он отождествляет нормотворчество с формой и методом административной деятельности ор анов внутренних дел. Под формой административной деятельности автор понимает внешнее выражение он-ретных действий по осуществлению административных фун ций.

1 Конин Н.М. Административное право России. М., 2004. С. 182; Он же. М., 2006. С. 140. 2 Административное право России. Ч. 1. Государственное управление и админист-

ративное право / Под ред. А.П. Коренева. М., 2002. С. 175—176. 3 Административное право Российс#ой Федерации / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. Гл. 10. С. 277—278.

4 Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворчес#ий процесс в Российс#ой Федерации. С. 144; Он же. Нормотворчес#ая деятельность ОВД России в механизме реализации прав челове#а и ражданина. С. 138. 5 Административное право и административная деятельность в ор анах внутренних дел / Под ред. Л.Л. Попова. М., 1990. С. 84—95.

10