Нормотворческая деятельность МВД России. Монография

хара тер, рафичес ий и дру ой вид. Но прое т нормативно о правово о а та а до умент выражается на бума е и содержит правовую информацию. Прое ты нормативных правовых а тов а объе ты нормотворчес их отношений имеют следующее значение:

во-первых, прое т нормативных правовых а тов МВД России отражает осударственную волю, выраженную в разработанных, но еще не принятых материальных и процессуальных нормах права;

во-вторых, прое т нормативных правовых а тов МВД России является формой выражения воли МВД России а ор анов исполнительной власти, а та же осударственной воли должностных лиц;

в-третьих, прое т нормативных правовых а тов МВД России в обязательном поряд е должен содержать методы административноправово о воздействия, т.е. методы правово о воздействия; методы страте ии административной деятельности ор анов внутренних дел; методы публичной ре ламентации; методы правово о принуждения1;

в-четвертых, в прое тах нормативных правовых а тов МВД России проявляются юридичес ие действия должностных лиц, оторым придается правовая официальность.

Основание разработ и и принятие прое та нормативно о правово о а та МВД России а объе та нормотворчес их отношений являются:

во-первых, прое ты нормативных правовых а тов создаются в пределах системы и стру туры МВД России, на основании фун ций и омпетенций должностных лиц МВД России;

во-вторых, основанием их издания является за онодательство, ре улирующее нормотворчес ую деятельность должностных лиц МВД России и за онодательство, ре улирующее административную деятельность ор анов внутренних дел;

в-третьих, прое ты нормативных правовых а тов отовятся в виде при азов, дире тив, положений, уставов, инстру ций, правил, наставлений и иных нормативных правовых а тов. Прое т при аза о- товится и издается по наиболее важным вопросам фун ционирования ор анов внутренних дел, в лючая определение задач, фун ций и правово о обеспечения оперативно-служебной деятельности, прохождения службы в ор анах внутренних дел. Прое т дире тивы отовится а нормативное предписание, определяющее перспе тивы развития ор анов внутренних дел. Прое т статутных нормативных правовых а тов определяет статус, цель, порядо деятельности ор а- нов внутренних дел. Прое т устава определяет статус, цель, порядо и хара тер деятельности предприятий и учреждений ор анов внутренних дел. Прое т инстру ции и правил — это форма, оторая разрабатывается для оперативно-служебной деятельности и для он-ретных должностных лиц ор анов внутренних дел;

1 Осинцев Д.В. Методы административно-правово о воздействия. М., 2005.

111

в-четвертых, прое т нормативно о правово о а та должен содержать чет ую стру туру, единообразие составных частей, что имеет большое значение для учета и систематизации, оторое помо ает быстрому и правильному ориентированию в них, находить нужные нормы права;

в-пятых, повышение ачества прое та нормативно о правово о а та может быть, если соблюдается стру тура прое та нормативно о правово о а та. Стру тура прое та нормативно о правово о а та а объе та нормотворчес их отношений состоит из формальных атрибутов, свидетельствующих о том, что он имеет официальный хара тер1.

Правомерное поведение должностных лиц а объе т нормотворчес их отношений должностных лиц МВД России в лючает: мар инальное правомерное поведение при принятии нормативно о правово о а та; обычное правовое поведение должностных лиц МВД России при создании нормативных правовых а тов; а тивное поведение должностных лиц МВД России при разработ е и принятии нормативных правовых а тов; пассивное поведение должностных лиц МВД России в нормотворчес их отношениях.

Правомерное поведение в тол овом словаре русс о о язы а определяется а : «Правомерный: 1) внутренне оправданный, за ономерный; 2) опирающийся на право, основанный на праве2. «Подобная тра тов а» имеется в юридичес ом словаре. В нем дается следующее разъяснение: «правомерность — это соответствие явлений социальной жизни (деятельности или результатов деятельности субъе тов права) требованиям или дозволениям, содержащимся в нормах праваосударственной воли3.

Применительно должностным лицам МВД России, правомерное поведение претворяется а в поведении должностно о лица ор-анов внутренних дел, та и в нормотворчес ой деятельности. Поведенчес ая деятельность должностных лиц МВД России а объе т нормотворчества за реплена в мно очисленных при азах МВД России, например: «Об утверждении Наставления по ор анизации правовой работы в системе МВД России»; «Об утверждении Инстру ции о поряд е ведения систематизированно о учета правовых а тов и Классифи атора систематизированной артоте и правовых а тов в системе МВД России»; «Об утверждении Правил под отов и нормативных правовых а тов в центральном аппарате МВД России». В любом случае правомерное поведение должностных лиц МВД России а объ- е т нормотворчества ис лючает а ое-либо от лонение от предписа-

1 При аз МВД РФ от 27 июня 2003 . № 484 «Об утверждении Правил под отов#и нормативных правовых а#тов в центральном аппарате МВД России» // Те#ст при- #аза официально опубли#ован не был. 2 Оже ов С.И., Шведова Н.Ю. Тол#овый словарь русо о язы#а. М., 2000. С. 567. 3 Большой юридичес#ий словарь. М., 2001. С. 525.

112

ния нормы права. С азанное выше позволяет выделить основные призна и правомерно о поведения должностных лиц МВД Россииа объе та нормотворчес их отношений.

Во-первых, правомерное поведение должностных лиц МВД России — это метод служебной деятельности, без оторой невозможна реализация служебных полномочий и создание нормативных правовых а тов.

Во-вторых, правомерное поведение — это добровольное поведение должностных лиц МВД России, обладающих сознанием, волей, разумом, способностью предвидеть и про нозировать возможные последствия своих действий в нормативных правовых а тах.

В-третьих, правомерное поведение должностных лиц МВД России образует основу за онной деятельности ор анов внутренних дел. С учетом призна ов правомерно о поведения должностных лиц МВД России а объе та нормотворчес их отношений выделим ви-

ды поведения должностных лиц. К видам правомерно о поведения должностных лиц МВД России

следует отнести: онформистс ое поведение при принятии нормативно о правово о а та;

•мар инальное правомерное поведение при принятии нормативно о правово о а та;

•обычное правовое поведение должностных лиц МВД России при создании нормативных правовых а тов;

•а тивное поведение должностных лиц МВД России при разработ е и принятии нормативных правовых а тов;

•пассивное поведение должностных лиц МВД России в нормотворчес их отношениях.

Конформистс ое поведение должностных лиц МВД России а объе т нормотворчес их отношений при принятии нормативных правовых а тов реализуется по принципу: делай, а все, или делаю,а большинство. Оно основано на подчинении правовым предписаниям, оторые за реплены в при азах МВД России. Мотивами онформистс о о поведения должностных лиц в нормотворчес их отношениях мо ут быть предписания начальни ов, ру оводителей, оторые за реплены в нормах права либо а приспособление, подчинение свое о убеждения действиям начальству, олле ам по службе. Конформистс ое поведение должностных лиц в нормотворчес их отношениях — это отсутствие твердой и чет ой позиции при разработ е, принятии внесения изменений и дополнений в нормативные правовые а ты. В юридичес ой литературе отмечается, если изменяется ситуация, возможна смена правовой установ и1 и должностно о лица

1 Я шев А.В. Теория осударства и права: Конспе#т ле#ций. М., 2000. С. 148; Кожевни ов С.Н. Правомерное поведение и правонарушение. Сущность и содержание. Н. Нов ород; М., 2001. С. 23.

113

МВД России, может измениться само поведение с правово о на неправомерное.

Мар инальное правомерное поведение при принятии должностным лицом МВД России нормативно о правово о а та — это та ое поведение, при отором лицо приспосабливается и находится на рани правомерно о или неправомерно о поведения. В нормотворче- с их отношениях мар инальный вид поведения опасен тем, что должностные лица, находясь на рани, мо ут принять и неправомерный нормативный правовой а т. Мар инальное поведение должностно о лица неред о проди товано страхом перед возможным на азанием за неправильные управленчес ие решения.

Обычное правомерное поведение должностных лиц МВД России в нормотворчес их отношениях — это обычный служебный вид поведения при создании нормативных правовых а тов. Обычное правомерное поведение соответствует правовым предписаниям. В этой связи В.В. О саметный отмечает: «Следование усвоенным правовым идеям и принципам становится для челове а во мно их случаях само собой разумеющимся, постоянно повторяющимся действием, первичным поведенчес им а том, при отором личность не подвер аетаждый раз анализу правильность тех требований, оторые предъявляет ней общество, а следует им без особых раздумий, без длительной борьбы мотивов»1.

В рам ах обычно о поведения формируется позитивная привыч а, соответствующая действию должностно о лица. С учетом это о подхода должностное лицо ор анов внутренних дел подстраивает свое поведение стандартному определенному поведению в нормотворчес их отношениях. Необходимо выделить, что в нормотворчес их отношениях должностное лицо выполняет свои права и обязанности, совершает иные юридичес ие действия. В этой связи, хара теризуя подобные проступ и должностных лиц, можно оворить о привычном — положительном поведение лица в нормотворчес их отношениях.

А тивное поведение должностных лиц МВД России при разработ е и принятии нормативных правовых а тов выражает инициативную деятельность должностно о лица в сфере права. Та ое поведение должностно о лица хара теризуется соблюдением запретов, предписаний, использованием нормы права. А тивное поведение должностно о лица связано с инициативой, интелле туальными способностями должностно о лица, с физичес ими затратами при разработ е нормативных правовых а тов МВД России. А тивность должностных лиц в сфере нормотворчес их отношений непосредст-

1 О саметный В.В. Правомерное поведение // Общая теория осударства и права. А#адемичес#ий #урс. Т. 2. М., 1998. С. 573.

114

венно сопряжена с применением права или исполнением прав и обязанностей и тем самым влияет на фун ционирование механизма правово о ре улирования.

Пассивное поведение должностных лиц МВД России в нормотворчес их отношениях можно хара теризовать а намеренное у - лонение от пользования своими правами и обязанностями, т.е. своеобразное юридичес ое самоо раничение при создании нормативных правовых а тов. Та ое поведение в нормотворчес их отношениях ор анов внутренних дел приносит толь о вред.

Третий объе тов нормотворчес их отношений — это материальные и процессуальные действия должностных лиц.

Материальные действия должностных лиц а объе т нормотворчес их отношений МВД России — это выражение осударственной воли в прое тах нормативных правовых а тов МВД России. Государственная воля за репляется в прое те нормативно о правово о а та и выражается в способах изложения норм права, язы е, стиле и юридичес ой терминоло ии. Способы изложения норм права в про- е тах нормативных правовых а тов формулируются с использованием ипотез и диспозиций норм права. Диспозиция формируется не во всех прое тах нормативных правовых а тов, а чаще все о диспозиция сливается с ипотезой, сан ция формируется в отдельных статьях или отдельных нормативных правовых а тах. Каждая статья прое та нормативно о правово о а та должна выражать за онченную мысль в ее полном объеме. Гипотеза статьи должна изла аться рат о, омпа тно без повторения фраз. Фразы должны быть изложены та , чтобы у исполнителя не было сомнений. В прое тах нормативных правовых а тов — уменьшить или ис лючить абстра тность норм права или азуистичность норм права1. Язы и стиль прое та нормативно о право о а та должен быть написан обще осударственным язы ом при соблюдении всех рамматичес их правил, а та же применения в прое ты нормативных правовых а тов юридичес ой терминоло ии.

Должностные лица МВД России, совершая волевые действия в сфере нормотворчес их отношений, направлены на творчес ое созидание, на создание нормы права либо на отмену, изменение, внесение дополнений в нормативные правовые а ты ор анов внутренних дел. Действия должностных лиц МВД России в сфере нормотворче- с их отношений имеют процессуальный хара тер. Это означает, что

1 Определение Кассационной #олле ии Верховно о Суда РФ от 5 о#тября 2004 . № КАС04-500. Суд признал пун#ты Инстру#ции о дополнительных выплатах сотрудни#ам ОВД РФ соответствующими за#ону, пос#оль#у воспроизведение в нормативном правовом а#те положений за#она или ино о более высо#о о уровня по юридичес#ой силе нормативно о а#та не является превышением ор аном, издавшим оспариваемый а#т, своих полномочий // Ведомости Верховно о Суда РФ (http://www.supcourt.ru).

115

полномочия должностных лиц ор анов внутренних дел при обсуждении, принятии прое та нормативных правовых а тов выражаются в проведении процессуальных стадий и этапов. Процессуальный хара тер полномочий должностных лиц ор анов внутренних дел за реплен в постановлении Правительства РФ и при азе МВД России1. Анализируя постановления Правительства РФ и при аз МВД России можно выделить следующие стадии нормотворчес о о производства. Нормотворчес ое производство — это процедура под отов и, содержания, оформления и ре истрации нормативных правовых а тов. Нормотворчес ое производство в лючает процедуры стадий и процедуры требований:

1) стадией процессуальных действий является под отов а прое та нормативных правовых а тов;

2) требования, предъявляемые стру туре и содержанию прое - тов нормативных правовых а тов;

3) общие требования, предъявляемые оформлению прое тов нормативных правовых а тов;

4) требования, предъявляемые оформлению сносо и примечаний в прое тах нормативных правовых а тов;

5) требования, предъявляемые оформлению приложений про- е там нормативных правовых а тов. Каждая стадия состоит из этапов, оторые та же являются объе тами нормотворчес их процессуальных отношений.

Вывод: объе ты нормотворчес их отношений МВД России — это прое ты нормативных правовых а тов, правомерное поведение и действие должностных лиц МВД России в нормотворчес их отношениях.

1 Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 . № 260 «О Ре ламенте Правительства Российс#ой Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российс#ой Федерации» (с изменениями от 27 мая, 7 июля 2006 ., 31 июля 2007 .) // СЗ РФ. 2004 . № 23, ст. 2313; При аз МВД РФ от 27 июня 2003 . № 484 «Об утверждении Правил под отов#и нормативных правовых а#тов в центральном аппарате МВД России» // Те#ст при#аза официально опубли#ован не был.

116

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты исследования позволяют сделать выводы и предложения, относящиеся совершенствованию нормотворчес ой деятельности МВД России:

во-первых, теоретичес ое обоснование нормотворчес ой деятельности, позволило сформировать понятие нормотворчес ой деятельности — это юридичес ая деятельность ор анов исполнительной власти и МВД России, оторая направлена на создание нормативных правовых а тов, их отмену или изменение;

во-вторых, анализ за онодательства, ре улирующе о нормотворчес ую деятельность, находится в состоянии становления и совершенствования, что позволяет а тивную нормотворчес ую деятельность ор анов исполнительной власти по созданию для министерств и федеральных служб нормативных правовых а тов. Каждая сфераосударственно о управления и управление в области охраны общественно о поряд а имеет особенности правово о ре улирования, что требует едино о подхода под отов е прое та нормативно о правово о а та с последующим е о принятием. Принятие нормативных правовых а тов должно основываться на единых материальных и процессуальных нормах права, а не на особенностях правово о ре улирования. Се одняшнее состояние за онодательства толь о вносит путаницу в стадии при принятии нормативных правовых а тов. И по а не будет принят федеральный за он «О нормативных правовых а - тах», в отором была бы за реплена основная онцепция «нормативно о правово о а та»;

в-третьих, нормотворчес ие отношения, с ладывающиеся при разработ е, принятии, изменении, внесении дополнений в нормативный правовой а т, носят особый хара тер, оторый отличается от иных правоотношений, но является частью правоотношений;

в-четвертых, МВД России наделено нормотворчес ой фун цией, что позволяет принимать при азы, положения, инстру ции, правила, постановления, уставы, ре истрировать их в Министерстве юстиции РФ в целях выполнения задач, за репленных федеральным за онодательством;

117

в-пятых, сделан анализ омпетенции должностных лиц МВД России в сфере нормотворчес их отношений — это материальные и процессуальные права и обязанности, неправленные на реализацию фун ций управления и фун ций нормотворчес ой деятельности МВД России. Компетенция должностных лиц МВД России с ладывается не толь о с материальных или процессуальных прав и обязанностей, но и с полномочий техничес о о хара тера. Компетенция техничес о о хара тера — это прежде все о юридичес ая техни а, в лючающая техничес ие нормы права, имеющие существенное значение для оформления прое тов нормативных правовых а тов МВД России;

в-шестых, особенности объе тов нормотворчес их отношений должностных лиц МВД России с ладываются не толь о с множественностью объе тов материально о мира; объе там нормотворче- с их отношений следует в лючить: прое т нормативных правовых а тов, правомерное поведение должностных лиц, специалистов, действие должностных лиц МВД России, юридичес ую техни у.

118

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативные правовые акты

1. Констит ция РФ. М., 1993. 2. Федеральный онституционный за он от 17 де абря 1997 . № 2 ФКЗ

«О Правительстве Российс ой Федерации» (с изменениями от 31 де абря 1997 ., 19 июня, 3 ноября 2004 ., 1 июня 2005 ., 30 января, 2 марта 2007 .) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4376; СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2197; СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 680.

3. За он РФ от 18 апреля 1991 № 1026 «О милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховно о Совета РСФСР от 22 апреля 1991 . № 16. Ст. 503; СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4845.

4. Коде с РФ об административных правонарушениях. М., 2002. 5. У аз Президента РФ от 24 ноября 1995 . № 1178 «О мерах по обеспе-

чению от рытости и общедоступности нормативных а тов» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4660.

6. У аз Президента РФ от 23 мая 1996 . № 763 «О поряд е опубли ования и вступления в силу а тов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых а тов федеральных ор анов исполнительной власти»// СЗ РФ. 1994. № 22. Ст. 2663.

7. У аз Президента РФ от 15 марта 2000 . «О лассифи ации правовых а тов» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

8. У аз Президента РФ от 10 ав уста 2000 . № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правово о пространства Российс ой Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

9. У аз Президента РФ от 20 марта 2001 . № 318 «О введении осударственной ре истрации а тов, издаваемых Пенсионным фондом Российс ой Федерации, Федеральным фондом обязательно о медицинс о о страхования и Фондом социально о страхования РФ» // СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1216.

10. У аз Президента РФ от 31 де абря 2005 . № 1574 «О Реестре должностей федеральной осударственной ражданс ой службы» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 118.

11. У аз Президента РФ от 4 июня 2001 . № 644 «О не оторых вопросах Министерства внутренних дел Российс ой Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2416; СЗ РФ.2002. № 17. Ст. 1659; СЗ РФ. 2003. № 21. Ст. 1992; СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149; СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 116.

12. У аз Президента РФ от 19 июля 2004 . № 927 «Положение о Министерстве внутренних дел Российс ой Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149; СЗ РФ. 2006. № 39. Ст. 4037; СЗ РФ. 2007. № 13. Ст. 1540.

13. Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 . «О дополнительных фун циях Министерства юстиции Российс ой Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2281.

14. Постановление Правительства РФ от 13 ав уста 1997 . № 1009 «Правила под отов и нормативных правовых а тов федеральных ор анов испол-

119

нительной власти и их осударственной ре истрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5689; СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5771; СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1026; СЗ РФ. 2002. № 40. Ст. 399; СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 321.

15. Постановление Правительства РФ от 2 ав уста 2001 . № 576 «Основные требования онцепции и разработ е прое тов Федеральных за онов»// СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335; СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3636; СЗ РФ. 2006. № 6. ст. 714.

16. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 . «О совершенствовании ор анизации исполнения федеральных за онов» // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4582.

17. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 . № 260 «О Ре ламенте Правительства Российс ой Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российс ой Федерации» // СЗ РФ. 2004 . № 23. Ст. 2313; СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2514; СЗ РФ. 2007. № 32. Ст. 4150.

18. Постановление Фонда социально о страхования РФ от 31 января 2002 . № 8 «О осударственной ре истрации а тов Фонда социально о страхования Российс ой Федерации, имеющих нормативный хара тер» // Вестни осударственно о социально о страхования». № 4. апрель 2002 .

19. При аз Минюста РФ от 23 де абря 2005 . № 248 «Об утверждении Ре ламента за онопрое тной деятельности Министерства юстиции Россий- с ой Федерации» (с изм. и доп. от 18 января 2006 .) // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2006 . № 1.

20. При аз МВД РФ от 5 января 2007 . № 5 «Об утверждении Основных направлений совершенствования правово о обеспечения ор анизации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российс ой Федерации на 2007—2017 оды».

21. При аз МВД РФ от 28 марта 2002 . № 288 «Об утверждении Типово о положения об информационном центре МВД, ГУВД, УВД субъе та Россий- с ой Федерации, УВДТ, ГУВДРО СОБ МВД России».

22. При аз МВД от 12 февраля 2002 . № 120 «О выплате военнослужащим внутренних войс МВД РФ ежемесячной надбав и за сложность, напряженность и специальный режим военной службы»// Бюллетень нормативных правовых а тов федеральных ор анов исполнительной власти. 2002. № 14. С. 151.

23. При аз МВД от 28. июня 2001 . № 616 «Об утверждении Перечня должностей педа о ичес их работни ов военных образовательных учреждений высше о профессионально о образования ВВ МВД РФ, деятельностьоторых связана с образовательным процессом» // Бюллетень нормативных правовых а тов федеральных ор анов исполнительной власти. 2001. № 34. С. 51.

24. При аз МВД от 20 мая 2002 . № 154 «Об утверждении единой формы справ и об основаниях увольнения и прохождения военной службы в районах Крайне о Севера, приравненных ним местностях и дру их местностях с небла оприятными лиматичес им условиями или э оло ичес ими условиями» // Бюллетень нормативных правовых а тов федеральных ор анов исполнительной власти 2002. № 12.

25. При аз МВД РФ от 27 июня 2003 . № 484 «Об утверждении Правил под отов и нормативных правовых а тов в центральном аппарате МВД России» // Те ст при аза официально опубли ован не был.

26. При аз МВД РФ от 28 ав уста 2003 . № 675 «Об утверждении Инстру ции о поряд е ведения систематизированно о учета правовых а тов и лас-

120