Нормотворческая деятельность МВД России. Монография

дичес ой терминоло ии состоят в том, что за онодатель не за репил в федеральном за оне или за оне о милиции понятийный аппарат и до настояще о времени не принял та ой юридичес ий термин, а понятие «должностное лицо», оторое широ о используется в правоприменительной пра ти е и является субъе том у оловной и административной ответственности. А та же за онодатель в Федеральном за оне «О ражданс ой осударственной службе» за репил понятие «представитель нанимателя» и «ру оводитель»1. Возможно, что понятие «должностное лицо» найдет свое за репление в Федеральном за-оне «О правоохранительный осударственной службе».

Все с азанное позволяет сделать вывод, что понятие «нормативный правовой а т» в при азе Министерства юстиции РФ и в при азе МВД России соответствует постановлению Государственной Думы РФ2, оторая та же обратила внимание на столь сложную и важную для правоприменителя юридичес ую онстру цию.

Остановимся на научных исследованиях по вопросу понятия «нормативный правовой а т».

Научные исследования «нормативно о правово о а та» в осударственном управлении осуществляются административистами в объеме диссертационных исследований, научных моно рафий, научных статей, учебных пособий3. Приведем нес оль о научных формулирово понятия «нормативный правовой а т», разработанных а представителями общей теории права, та и представителями админист- ративно-правовых нау .

Общая теория права исходит из то о, что «нормативно-правовой а т — это письменный до умент соответствующе о осударственно о ор ана, оторым устанавливаются, изменяются или пре ращаются нормы права, содержащие правила обще о хара тера»4. На первый

1 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. 2 Постановление Государственной Думы РФ от 11 ноября 1996 . № 781-11 ПГД

«Об обращении в Конституционный Суд РФ»: «нормативный правовой а#т – это письменный до#умент, принятый (изданный) в определенной форме правотворчес#им ор аном в пределах е о #омпетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовой нормы». 3 Салищева Н.Г. Нормативные а#ты советс#о о осударственно о управления: Ав-

тореф. дис. … #анд. юрид. нау#. М., 1954; Ноздрачев А.Ф. Нормативные а#ты министерств и ведомств СССР: Автореф. дис. … #анд. юрид. нау#. М., 1968; Пи ол ин А.С. Под отов#а прое#тов нормативных а#тов. М., 1968; Коренев А.П. Кодифи#ация советс#о о административно о права. М., 1970; Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987; Административное право и административный процесс: а#туальные проблемы // Кононов П.И., Машаров И.М. Административ- но-правовые а#ты: понятие, основные черты, #лассифи#ация, проблемы нормативно о ре улирования / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студени#ина. М.: Юрист, 2004. С. 153—165. 4 Комаров С.Н. Общая теория осударства и права. М.,2003.

51

вз ляд «нормативно-правовой а т» охватывает большой ру субъе - тов, оторые уполномочены издавать нормативно-правовые а ты обще о хара тера.

В то же время административисты разделяют теоретичес ий подход определению «нормативно о а та», предла ают собственнуюонцепцию «нормативно-правово о а та» и ввели в научный оборот ряд новых юридичес их ате орий, та их, а «правовой а т», «а т управления», «административно-правовой а т» «правовой а т» или «нормативный а т».

По мнению Ю.А. Тихомирова «правовой а т есть письменный до умент, принятый уполномоченным субъе том права ( осударственным ор аном, местным самоуправлением, институтами прямой демо ратии), имеющий официальный хара тер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на ре улирование общественных отношений»1. А.А. Демин считает, что «правовой а т управления» — есть основанное на за оне одностороннее юридиче- с и властное волеизъявление полномочно о субъе та исполнительной власти, направленное на установление и пре ращение админи- стративно-правовых норм или возни новение, изменение и пре ращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и фун ций осударственно-управленчес ой деятельности»2. А.П. Коренев правовые а ты управления (административные а ты) определил а управленчес ие решения, в оторых находят свое непосредственное выражение цели, задачи, фун ции и методы деятельности субъе тов осударственно о управления3. Приведем еще нес оль-о мнений авторов. Та П.И. Кононов и И.М. Машаров сформулировали понятие «нормативный а т» следующим образом, назвав е о «административно-правовым а том». По их мнению, это основанное на за оне односторонне властное волевое решение субъе та исполнительной власти ( осударственно о управления), направленное на нормативное или индивидуальное ре улирование управленчес их отношений в целях реализации задач и фун ций осударственно о управления4. Иная точ а зрения на «нормативный а т» у Н.М. Конина. В частности, автор пишет, что «нормативный а т» — это правовой а т осударственно о управления и это правовые управленчес ие действия, оторые хара теризуются тем, что, во-первых, исходят отосударственных ор анов исполнительной власти, их стру турных

1 Тихомиров Ю.А. Курс административно о права и процесс. М.: Изд-во -на Тихомирова М.Ю, 1998. С. 143. 2 Демин А.А. Административное право РФ: Курс ле#ций. М., 2002. С. 118. 3 Административное право Российс#ой Федерации. Ч. 1. Государственное управ-

ление и административное право / Под ред. А.П. Коренева. 4-е изд. М., 2002. С. 192.

4 Кононов П.И., Машаров И.М. У#аз. соч. С. 153.

52

подразделений и служащих, оторые заняты ор анизационной управленчес ой деятельностью от имени и по поручению осударства; вовторых, это осударственное волевое действие, т.е. волей действующе-о субъе та вызывают жизни новые правовые состояния, создают для дру их лиц новые права и обязанности, исполнение оторых а- рантируется, обеспечивается всеми силами и средствами, в том числе и возможностью применения принудительной силы осударства; в-третьих, основания, условия и порядо осуществления правовых управленчес их действий ре улируются за оном, дру ими юридиче- с ими предписаниями1. Еще одна точ а зрения олле тива авторов Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинс о о, Ю.Н. Старилов, оторую можно назвать объединяющей точ ой зрения на «административный а т» или «правовой а т». Они считают, что это правовой а т, ре улирующий управленчес ие отношения или разрешающий он ретное управленчес ое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъе тов права, обладающий осударственно-властным хара тером, издаваемый субъе тами публично о управления в одностороннем административном поряд е уполномоченными на то ор анами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рам ах управленчес о о процесса) в целях достижения целей управления, решения е о задач и осуществления управленчес их фун ций2. Если обобщить все мнения и суждения по вопросу определения нормативноправово о а та, то можно сделать та ой вывод: административный а т — это разновидность нормативно-правовых а тов, ре улирующих административно-правовые отношения, определяющих правовой статус субъе тов административно о права, издается лицами, наделенными осударственно-властными полномочиями для ре улирования публичных и частных правоотношений. Еще одна олле тивная точ-а зрения на нормативный правовой а т С.В. Билых, Л.С. Мельни-ова, А.В. Минаш ина: нормативный правовой а т — это письменный официальный до умент, принятый (изданный) в определенной форме правотворчес им ор аном в пределах е о омпетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное осударственное предписание постоянно о или временно о хара тера, рассчитанное на мно о ратное применение3.

Со лашаясь с определениями по существу, считаем, что в ор анах исполнительной власти «нормативный правовой а т» соответствует

1 Конин Н.М. Административное право России. С. 185.

2 Бахрах Д.Н., Россинс ий Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебни# для вузов. М.: Норма, 2005. С. 355. 3Нормотворчес ая деятельность федеральных министерств / С.В. Белых, Л.С. Мель-

ни#ова, А.В. Минаш#ин // За#онодательство и э#ономи#а. 2004. № 1. Январь.

53

за онодательной онцепции, этому свидетельствуют мно очисленные научные исследования. А та же пола аем, чтобы ис лючить различное тол ование «нормативно о правово о а та», за онодателю нужно разработать и принять Федеральный за он «О нормативный правовых а тах» и тем сам усовершенствовать процедурные вопросы при под отов е и принятию нормативных правовых а тов.

Что асается ор анов внутренних дел, «нормативный правовой а т» пола аем использовать через синоним «административный а т». В этой связи следует внести изменения в при аз МВД России «Об утверждении Правил под отов и нормативных правовых а тов в центральном аппарате МВД России». Административный а т — это одностороннее волеизъявление субъе тов ор анов внутренних дел, направленное на установление, изменение и пре ращения управленчес их правоотношений в сфере охраны общественно о поряд а и обеспечения общественной безопасности.

Вторая лава «Виды нормативных правовых а тов, издаваемых МВД России». Следует пояснить, что виды нормативных правовых а тов имеют важнейшее значение для содержательно о познания института нормативных правовых а тов, для пра тичес о о применения административных а тов, для их поис а и эффе тивной работы. Виды а тов МВД России оформляются в виде при азов, дире тив, положений, уставов, инстру ций, правил, наставлений и иных нормативных правовых а тов. Каждый вид нормативных правовых а тов МВД России издается по наиболее важным вопросам МВД России, т.е. в лючая задачи, фун ции, полномочия, правовой статус, порядо деятельности стру турных подразделений, форм оперативнослужебной деятельности, а та же нормы, содержащие, ем, а им способом, в а ом поряд е должны осуществляться права и обязанности сотрудни ов ор анов внутренних дел.

Третья лава «Планирование нормотворчес ой деятельности в МВД России». В ней за реплены нормы права, оторые определяют планы МВД России по нормотворчес ой деятельности; субъе том нормотворчес ой деятельности является «Главное правовое управление МВД России».

Та им образом, рассмотрена первая часть правил под отов и нормативных правовых а тов МВД России. Первая часть Правил содержит материальные нормы права, за репившие: общие положения; виды нормативных правовых а тов; планирование нормотворчес ой деятельности МВД России.

Вторую часть правил под отов и нормативных правовых а тов МВД России составляют «процессуальные нормы права» и «процедурные вопросы». Под процессуальными нормами права следует понимать общие правила поведения, установленные осударством для

54

ре улирования поведения людей1. Одна о дру ой автор — П.И. Конин в своей научной моно рафии считает, что административно-процес- суальные нормы являются вторичными, производными от соответствующих материальных норм административно о и дру их отраслей права, пос оль у служат средством, обеспечивающим реальное поведение последних2. Вместе с тем Е.Г. Лу ьянова обосновала теорию процессуально о права и у азывает на то, что административно-процес- суальные нормы имеют особенности. Особенности административ- но-процессуальных норм за лючаются в том, что они носят ате оричес ий хара тер, их предписания адресуются субъе там, наделенным властными полномочиями, имеющими процедурный хара тер3.

В результате определения административно-процессуальных норм с точ и зрения их теоретичес о о понимания они за реплены в правилах под отов и нормативных правовых а тов МВД России и получили название в виде: под отов и прое тов нормативных правовых а тов; требований, предъявляемых стру туре и содержанию прое та нормативных правовых а тов; общих требований, предъявляемых оформлению прое тов нормативных правовых а тов; требований, предъявляемых оформлению сносо и примечаний в прое тах нормативных правовых а тах; требований, предъявляемых оформлению приложений прое там нормативных правовых а тов; оформления прое тов нормативных правовых а тов по внесению изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые а ты, признания нормативных правовых а тов утратившими силу (неприменяемыми); завершения работы по под отов е прое та нормативно о правово о а та в подразделении, являющимся непосредственным е о исполнителем; со ласования прое тов нормативных правовых а тов; правовой э спертизы прое тов нормативных правовых а тов в ГПУ МВД России; издания нормативных правовых а тов;осударственной ре истрации нормативных правовых а тов. Одна о административно-процессуальные нормы, оторые содержатся в лаве «Требования, предъявляемые стру туре и содержанию прое та нормативных правовых а тов», являются отсылочными дру им официальным до ументам, содержащием административно-процессу- альные нормы. Например, постановлением Правительства РФ утверждены основные требования онцепции и разработ е прое тов

1 Соро ин В.Д. Советс#ое административно-процессуальное право: Учеб.-метод. пособие. Л., 1976. С. 16; Он же. Административный процесс и административнопроцессуальное право. СПб., 2002. С. 374—380. 2 Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и за#оно-

дательно о ре улирования: Моно рафия. Киров, 2001. С. 51. 3 Л ьянова Е.Г. Теория процессуально о права. М.: Норма, 2003. С. 167—171.

55

федеральных за онов1, а та же методичес ие ре омендации по юриди-о-техничес ому оформлению за онопрое тов, утвержденных письмом Аппарата ГД РФ от 18 ноября 2003 . № вн 2-18/4902.

Думается, что анализ при азов, оторые ре улируют материальные и процессуальные правоотношения под отов и прое тов нормативных правовых а тов в ор анах исполнительной власти и системе МВД РФ, являются теми нормативно-правовыми а тами, оторые требуют систематизации. В общей теории осударства и права под систематизацией за онодательства понимается а целенаправленная деятельность осударственных ор анов и иных субъе тов права по упорядочению и приведению нормативных правовых а тов в единую со ласованную систему3. Если применить названный теоретиче- с ий институт за онодательству, ре улирующему нормотворчес ую деятельность ор анов внутренних дел, то субъе там правотворчества следует провести одифи ацию за онодательства. Создание едино о сводно о одифи ационно о а та в виде федерально о за она, оторый ре улировал бы процесс под отов и, создания и принятия, внесения изменений и дополнений в федеральный за он, у аз Президента РФ, постановление Правительства РФ, при азы МВД России и иные административные а ты. Создание едино о одифицированно о а та необходимо еще по ряду оснований.

Первое основание: в настоящее время идет а тивная нормотворче- с ая деятельность ор анов исполнительной власти по созданию для министерств и федеральных служб при азов, оторые содержат «административные процедуры» по созданию нормативных правовых а тов для сфер э ономи и, социальноультурной сферы, а та же политичес ой сферы. Каждая сфера осударственно о управления имеет особенности правово о ре улирования. Думается, что под о- тов а прое та нормативно о правово о а та и последующее принятие должны основываться на единых материальных и процессуальных нормах, а не на особенностях правово о ре улирования.

Второе основание: анализ при азов ор анов исполнительной власти и ор анов внутренних дел, ре улирующих «административные процедурные вопросы» по под отов е и принятию нормативных правовых а тов, по азал, что они не собраны в отдельные руппы, стадии, а достаточно детализированы. С одной стороны, это положительно: если процедурные вопросы в полной мере детализированы, то исполнение прав и обязанностей субъе тами правотворчес ой

1 Постановление Правительства РФ от 2 ав уста 2001 № 576 «Основные требования

# #онцепции и разработ#е прое#тов федеральных за#онов» // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335. 2 Те#с письма официально не был опубли#ован.

3 О самытный В.В. Теория осударства и права. М., 2004. С. 390.

56

деятельности выходит на более ачественный уровень правотворчества. С дру ой стороны, отрицательно, та а субъе т правотворчества не выделил стадии процесса принятия нормативных правовых а тов, а стадия в процессе — это определенный объем администра- тивно-процессуальных норм права, оторые ре ламентируют процессуальный статус субъе тов процесса, задачи, фун ции и иные процессуальные вопросы.

Третье основание: в за онодательстве, ре улирующем правотворчес ую деятельность ор анов исполнительной власти и ор анов внутренних дел, субъе ты правотворчества за реплены неточно. Например, в МВД России субъе тами нормотворчества и ведомственно о нормотворчества являются «рабочие руппы», «внутренние подразделения МВД России» и дру ие лица. Та ой широ ий ру субъе тов правотворчества приводит тому, что под отовленные нормативные правовые а ты после их официально о опубли ования подвер-аются бес онечному изменению, дополнению или отмене судебными ор анами.

Четвертое основание: в за онодательстве, ре улирующем правотворчес ую деятельность ор анов исполнительной власти и ор анов внутренних дел, отсутствуют меры ответственности за ненадлежащее ведение правотворчес ой деятельности.

Следовательно, анализируя за онодательство, ре улирующее нормотворчес ую деятельность ор анов исполнительной власти и ор а- нов внутренних дел, юридичес ую терминоло ию, можно сделать вывод, что необходимо одифицировать нормативные правовые а - ты, оторые ре улируют нормотворчес ую деятельность.

57

фун ция является вспомо ательной фун цией и обеспечивает лавную фун цию. На основании первой фун ции создается система действующе о права, и ор аны исполнительной власти постоянно обеспечивают ее надлежащие исполнение. По второй фун ции ор а- ны исполнительной власти создают, изменяют, отменяют нормы права, в этом и проявляется сущность нормотворчес их отношений.

Систему нормотворчес их отношений составляют прежде все о отношения за онодательной деятельностью Государственной Думы РФ, Президента РФ и отношения ор анов исполнительной власти. Важное место в нормотворчес их отношениях принадлежит министерствам и федеральным службам РФ. В сфере управления нормотворчес ие отношения опосредуют задачи исполнительно-распорядительной деятельности, они выступают в ачестве вида административных правоотношений. С помощью данных правоотношений обеспечивается пра тичес ая реализация целей, задач и фун ций ор анов исполнительной власти путем установления правово о ре улирования.

В своей сово упности нормотворчес ие отношения реализуются в связи с изданием нормативных правовых а тов. Деятельность по их изданию представляет собой одну из форм исполнительно-распоря- дительной деятельности ор анов исполнительной власти. В ее пределах реализуются нормотворчес ие процессы, аждый из оторых в известной мере является «индивидуальным» по составу входящих в не о нормотворчес их отношений в зависимости от содержания нормативно о а та. Отношения, обусловленные осуществлением полномочий по под отов е нормативно о правово о а та, формированию осударственной воли, являются лавными по отношению отношениям, оторые обеспечивают реализацию нормативно о правово о а та. Поэтому нормотворчес ие отношения мо ут быть разделены на дверуппы, первая руппа отношений является основной, вторая руппа отношений — под отовительные. Вторая руппа отношений имеет значение для обеспечения правотворчес о о процесса, но носит чисто вспомо ательный хара тер. Специфи а нормотворчес их отношений определяется предметом правово о ре улирования и целями их осуществления. Главная цель нормотворчес их отношений — это пра тичес ая реализация правовых предписаний, направленных на издание нормативных правовых а тов.

Нормотворчес ие отношения реализуют осударственный интерес, связанный с решением задач управления. Особенность нормотворчес их отношений за лючается в том, что они отражают особую потребность, т.е. потребность в правовом ре улировании исполни- тельно-распорядительной деятельности ор анов исполнительной власти на установление или изменение действующих норм права. Реализация этой потребности связана с формированием осударственной воли, оторая воплощается в нормативные правовые а ты.

59

Процесс формирование осударственной воли — это своеобразный вид деятельности, оторый определяет содержание, значение и хара тер нормотворчес их отношений в сфере исполнительно-распо- рядительной деятельности. Следовательно, аждое нормотворчес ое отношение обусловлено процессом создания нормативно о правово-о а та. Сложный процесс формирования осударственной воли вызывает нормотворчес ие отношения различно о содержания и зависит от назначения и содержания той или иной стадии процесса. В силу это о аждое из нормотворчес их отношений связано с общим содержанием процесса, оторое соответствует стадиям. Отсюда — тесная взаимосвязь отношений нормотворчес о о процесса. Та им образом, нормотворчес им отношениям присущ системный хара тер.

Нормотворчес ие отношения в сфере ор анов исполнительной власти, а и иные правоотношения, юридичес и связаны между различными участни ами процесса по созданию нормативных правовых а тов. Каждый участни нормотворчес их отношений наделен соответствующей омпетенцией. Компетенцию определяют по-разному. Та , Д.А. Ковачев определял омпетенцию осударственно о ор анаа «юридичес и представленные ему права на решение определенно о ру а вопросов и на издание определенных видов правовых а - тов, устанавливающее определенное место данно о ор ана в системеосударственных ор анов, реализуемые им самостоятельно»1.

В.С. Пронин в лючает в понятие « омпетенция ор ана управления» е о задачи, фун ции, права и обязанности2.

Компетенция, по мнению Ю.А. Тихомирова, — это возложение за оном на уполномоченных субъе тов объема публичных дел3. Публичные дела, по мнению автора, — это омпетенция, нормативно установленные цели, предмет введения определенной управленче- с ой сферы, властные полномочия а арантированная за оном мера принятия решений и совершение действий, ответственность за их неисполнение.

Н.А. И натю считает, что вопрос о « омпетенции ор анов исполнительной власти» до сих пор остается дис уссионным. Понятиеомпетенции федеральных министерств по содержанию мало чем отличается от обще о теоретичес о о определения « омпетенция о- сударственно о ор ана». Автор дает лассифи ацию омпетенции на за онопрое тную деятельность Правительства РФ и общую и специальную омпетенцию4. За онопрое тная омпетенция Правительст-

1 Ковачев Д.А. Фун#ции, задачи, #омпетенция и правоспособность осударственно о ор ана // Правоведение. 1985. № 4. С. 45. 2 Пронина В.С. Соотношение #омпетенции осударственных #омитетов и министерств // Труды. Вып. 7. М., 1977. С. 89.

3 Тихомиров Ю.А. Теория #омпетенции. М., 2004. С. 55. 4 И натю Н.А. Компетенция федеральных министерств РФ. М., 2003. С. 96, 150—151.

60