Нормотворческая деятельность МВД России. Монография

ся порядо под отов и и издания правовых а тов в системе министерства:

•для правовых а тов МВД России — министром;

•для правовых а тов, издаваемых в подразделениях центрально-о аппарата МВД России, подразделениях, непосредственно подчиненных МВД России, — соответствующими ру оводителями у азанных подразделений;

•для правовых а тов, издаваемых МВД, ГУВД, УВД по субъе - там Российс ой Федерации, в управлениях (отделах) внутренних дел в за рытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объе тах, УВДТ — соответствующими министрами внутренних дел, начальни амилавных управлений (управлений, отделов) внутренних дел, начальни ами УВДТ;

•для правовых а тов, издаваемых в иных ор анах (подразделе-

ниях) системы МВД России, — их ру оводителями. Фун ция ре улирования имеет свое назначение создать админи-

стративный режим для нормотворчес ой деятельности. Фун ция ре-улирования в управлении разработана профессором И.Л. Бачило1. Автор считает, что данная фун ция предназначена для ре улирования системы и стру туры ор анов управления.

Н.А. И натю , анализируя фун ции министерств, пришла выводу, что с помощью фун ции ре улирования создаются администра- тивно-правовые режимы в виде лицензирования, а редитации, выдачи разрешений, паспортизации и дру ие режимы, по ее мнению это не верно. Может быть, для дру их министерств фун ция ре улирования имеет большие возможности. Но для МВД России и ор а- нов внутренних дел, о да все действия ре ламентированы нормами права, с помощью подфун ции ре улирования создается админист- ративно-правовой режим для: ре истрации нормативных правовых а тов транспортных средств, оружия, заявлений, предложений, жалоб, паспортизации раждан и ре улирования иных административных режимов.

Необходимо подчер нуть, что фун ция ре улирования не нашла свое достойное место в положении о Министерстве внутренних дел РФ, это связано с тем, что разработчи и положения встретились с определенными трудностями: например, а определить объе т ре улирования и а ие методы следует использовать в современных условиях при ре улировании административных режимов. Поэтому при установлении фун ции ре улирования ор анам внутренних дел следует у азывать не толь о саму фун цию, но и рас рыть ее во всех видах реализации.

1 Бачило И.Л. Фун#ции ор ана управления. М.: Юридичес#ая литература, 1976.

81

Следующая фун ция нормотворчества в ор анах внутренних дел — ру оводство. Данная фун ция управления сохранила свое назначение в ор анах внутренних дел, в том числе в нормотворчес ой деятельности. Министерство внутренних де РФ осуществляет ор анизационное и методичес ое ру оводство деятельностью МВД, ГУВД, УВД субъе та Российс ой Федерации и подчиненных ор анов, подразделений и ор анизаций. Фун ция ру оводства может осуществляться в нес оль их формах: прямое и освенное, ор анизационное и методичес ое и дру ие. Министерство внутренних дел РФ для реализации фун ции ру оводства создало аппарат Министерства внутренних дел РФ, задачами оторо о является методичес ое ру оводство по до ументационному обеспечению системы управления.

В этой связи правовой Департамент МВД России создал сборни методичес их ре омендаций и обзоров по вопросам ор анизации правовой деятельности в системе МВД России1. Методичес ий материал позволяет стру турным подразделениям правово о обеспечения системы МВД России ор анизовать и ру оводить та ими направлениями, а : под отов а отзывов, э спертиз и принятие нормативных правовых а тов в ор анах внутренних дел; осуществление правово оонтроля; ор анизация судебно-ис овой работы, до оворно-правовой работы; ор анизация правово о информирования.

Фун ция оординации нормотворчеством является основной и самостоятельной фун цией в области нормотворчества и тесно связана с фун цией ру оводства. «Координация» — слово латинс ое и означает: со ласование, приведение в соответствие. Фун ция « оординации» рассматривается в ряде специальных работ, например, Ю.М. Козловым, В.С. Прониным, К.С. Бельс им, Ю.М. Тихомировой и дру ими авторами. Н.А. И натю сопоставляет точ и зрения вышеперечисленных авторов в научной моно рафии и делает вывод, что точно о определения « оординации» в за онодательстве не существует, поэтому оно применяется бессистемно, а порой не месту2. Но, по мнению А.Ф. Ноздрачева и В.Н. Петухова, оординация представляет собой со ласование действий осударственных ор анов в целях достижения определенных совместных целей.

Поэтому за онодатель в лючил фун цию оординации в положение о Министерстве внутренних дел РФ. В этих целях созданы учреждения, например Всероссийс ий научно-исследовательс ий институт МВД России, оторый оординирует научные исследования проблем административно-правовой, оперативно-следственной иной деятельности ор анов внутренних дел. На основании фун ции оор-

1 Сборни методичес#их ре#омендаций и обзоров по вопросам ор анизации и правовой деятельности в системе МВД России. М., 2007. С. 215. 2 И натю И.А. У#аз. соч. С. 127.

82

динации создаются нормативные а ты совместно с дру ими осударственными ор анами.

Рассмотрим еще одну фун цию — планирование. Фун ция планирования определяет направление в нормотворчес ой деятельности МВД России и ор анов внутренних дел, т.е. при планировании нормативных правовых а тов, асающихся ор анов внутренних дел, учитываются предложения, поступившие из подразделений министерств, ор анов, предприятий и учреждений системы МВД России, дру их федеральных ор анов осударственной власти, иных осударственных ор анов и ор анизаций, научно-исследовательс их и образовательных учреждений, а та же предложения, выс азанные в средствах массовой информации, в письмах, заявлениях и обращениях раждан и юридичес их лиц.

Планирование под отов и прое тов нормативных правовых а - тов осуществляется с учетом приведения нормативных правовых а - тов в соответствие с Конституцией Российс ой Федерации, общепризнанными принципами и нормами международно о права, а та же обязательствами Российс ой Федерации в соответствии с международными до оворами в области охраны прав и свобод челове а и ражданина, борьбы с правонарушениями.

Одной из важнейших фун ций в осударственном управлении является фун ция онтроля. Понятие « онтроль» может тол оватьсяа провер а и а постоянное наблюдение в целях провер и или надзора1. Применительно системе нормотворчества МВД России,онтроль вы лядит а поис и сбор информации о под онтрольных объе тах, ее сопоставление, выявление причин противоречий между их реальной деятельностью и необходимой моделью управления.

В ор анах внутренних дел онтроль необходим: для выявления тех обстоятельств, оторые способствуют совершению преступлений или административных правонарушений внутри системы управления и за ее пределами, для разработ и предложений по совершенствованию деятельности ор анов внутренних дел. В этой связи Министерство внутренних дел РФ осуществляет внутрисистемный онтроль, ведомственный онтроль. Для этих целей созданы стру турные подразделения, оторые наделены онтрольными полномочиями.

Вторая руппа фун ций МВД России — это фун ции нормотворчес ой деятельности. К фун циям нормотворчес ой деятельности МВД России относятся:

•фун ция нормотворчества;

•фун ция международно-правовой деятельности;

•фун ция правово о онтроля;

•фун ция до оворно-правовая;

1 Оже ов С.И., Шведов Н.Ю. Тол#овый словарь русс#о о язы#а. М., 1999. С. 293.

83

•фун ция судебно-ис овая;

•фун ция информационно-правовая;

•фун ция ор анизационно-правовая.

Важное место среди фун ций занимает фун ция нормотворчества — принятие Департаментом правово о обеспечения МВД России нормативно-правовых а тов. Безусловным достоинством та ой фун - ции является то, что ор аны внутренних дел принимают ведомственные нормативно-правовые а ты, оторые сами же их осуществляют. При этом, зная все тон ости системы управления, ее положительные и отрицательные моменты, можно оперативно внести изменения и дополнения в принятый а т.

Ка правильно заметил профессор Б.В. Россинс ий, в нормотворчес ой фун ции имеется рупный недостато : нормативные а - ты принимаются во мно ом исходя из собственных интересов ор ана, связанных с хозяйственной деятельностью, в том числе о азание услу юридичес им лицам, индивидуальным предпринимателям и ражданам, а не из объе тивных потребностей улучшения исполнения данных фун ций в стране1.

Нормотворчес ая фун ция — это деятельность по выявлению потребностей в правовой ре ламентации сферы внутренних дел и служебной деятельности ор анов внутренних дел; разработ а прое тов правовых а тов; издание в пределах омпетенции правовых а тов; под отов а либо участие в под отов е прое тов правовых а тов, ре-улирующих деятельность ор анов (подразделений), принятие оторых входит в омпетенцию иных ор анов осударственной власти; под отов а отзывов, за лючений и поправо на прое ты правовых а тов, поступивших из дру их ор анов осударственной власти.

Фун ция международно-правовой деятельности в лючает: разработ у международных а тов; под отов у подписанию международных а тов; введение в действие международных а тов; под отов у отзывов (за лючений) на под отавливаемые подписанию и введению в действие международные а ты.

Фун ция правово о онтроля — это осуществление правовой э спертизы прое тов правовых а тов; оцен а за онности принятых ведомственных правовых а тов; онтроль за соблюдением за о- нодательства, ре улирующе о служебную деятельность в системе МВД России.

Фун ция до оворно-правовая — это выявление потребностей в за-лючении до оворов ор аном (подразделением) на постав и товаров (выполнение работ, о азание услу ); разработ а прое тов он урсной до ументации и до оворов; со ласование и за лючение до ово-

1 Россинс ий Б.В. К вопросу о реформе системы федеральных ор анов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1. С. 20—21.

84

ров в поряд е, установленном за онодательством Российс ой Федерации; онтроль исполнения до оворов и при необходимости ведение претензионной работы.

Фун ция судебно-ис овая — это работа по ис ам (заявлениям, жалобам), предъявленным в суд ор ану (подразделению); работа по ис ам, предъявленным Российс ой Федерации в лице МВД России —лавно о распорядителя средств федерально о бюджета; работа по предъявлению ис ов ор аном (подразделением).

Фун ция информационно-правовая — это ведение систематизированно о учета правовых а тов; правовая пропа анда; онсультирование по правовым вопросам.

Фун ция ор анизационно-правовая — это фун ция, оторая позволяет разрабатывать стру туры и штаты правовых подразделений, определять их с учетом утвержденных МВД России типовых положений и моделей ор анизационной стру туры ор анов (подразделений), методи и нормативов расчета штатной численности аппаратов, а та - же исходя из необходимости обеспечения всех направлений правовой работы и устанавливаются ру оводителями соответствующих ор анов (подразделений).

В ор анах (подразделениях), не имеющих в штатном расписании правовых подразделений, фун ции по ор анизации и осуществлению правовой работы мо ут возла аться при азами соответствующих ру-оводителей на одно о (или нес оль их) из под отовленных сотрудни ов, имеющих высшее юридичес ое образование.

В этом случае в должностную инстру цию этих сотрудни ов в установленном поряд е вносятся дополнительные права и обязанности, связанные с ор анизацией и осуществлением правовой работы.

Та им образом, с учетом теории фун ций управления и фун - ций нормотворчес ой деятельности МВД России можно сделать ряд выводов:

во-первых, теоретичес ая онцепция фун ций управления позволяет применять их для совершенствования нормотворчес ой деятельность МВД России по принятию при азов, положений, инстру - ций, правил, постановлений;

во-вторых, фун ции нормотворчес ой деятельности являются направлением деятельности МВД России для определения объе та и омпетенции должностных лиц МВД России в сфере нормотворчества.

2.3. Понятие «должностное лицо» МВД России

как субъект нормотворческих отношений

Термин «должностное лицо» за реплен в онституционных нормах (ст. 41, 53). Пос оль у Конституция Российс ой Федерации — источни всех правоотношений и правовая основа для нормотворче-

85

с их отношений, необходимо единое понимание термина «должностное лицо», чтобы ис лючить ошиб и и разноречивое тол ование должностно о лица в нормотворчес их отношениях.

В этой связи обратимся нау е административно о права и ее представителям, оторые на основе научных методов познания исследуют понятие должностно о лица, выявляют различные призна и, предла ают их за онодателю для совершенствования норм права.

В разработ е понятия должностно о лица принимали и принимают участие олле тивы авторов — исследователей, цель оторых представить за онодателю оптимальный вариант понятия «должностное лицо» для дальнейше о использования е о в нормотворчес их отношениях в целях раз раничения фун ций и полномочий в деятельности должностных лиц. Сформулированная научным сообществом онцепция «должностное лицо» в советс ий период и до настояще о времени подвер ается исследованию и научной рити е.

Вз ляды авторов советс о о периода стали основой для развития теоретичес ой онцепции понятия должностно о лица на современном уровне. Данной научной проблемой занимались следующие авторы: А.И. Елистратов,. Н.С. Лазарев, Ц.А. Ямпольс ая, И.И. Евтихеев, А.А. Власов, С.С. Студени ина, Е.С. Слесарев, И.Ф. Пан ратов, Д.Н. Бахрах, Л.Г. Усольцев, А.Н. Костю ов, В.М. Манохин, В.Г. Чмутов, В.А. Юсупов, Л.Л. Попов, А.Н Алехин, Ю.М. Козлов, С.П. Маврин, И.П. Плиев, А.П. Коренев, Ю.М. Старилов, А.В. Ворон ов и дру-ие. Названные авторы в разных аспе тах делали анализ понятия должностно о лица, предла ая научному сообществу собственные выводы для обсуждения в авторс их моно рафиях, статьях, учебни ах. В авторс их моно рафиях исследователи утверждают, что термин «должностное лицо» до настояще о времени является объе том исследования и предметом мно их дис уссий. Основой научной дис уссии являются призна и должностно о лица. По мнению одних авторов, это фун ции, а по мнению дру их — полномочия. Авторы предла а- ют различные призна и должностно о лица для то о, чтобы за онодатель за репил их в материальных и процессуальных нормах права.

Та , А.И. Елистратов, рассматривая понятие должностно о лица и ражданина, называет их и чиновни ами оронной администрации, и служащими по местному самоуправлению, и членами правления частных обществ. А.И.Елистратов по азал, что должностному лицу свойственны общественные фун ции, оторые при данном публично правовом у ладе почитаются необходимыми для общежития, т.е. являются общественными фун циями. Под общественной фун цией он понимает служебное бремя должностно о лица, омпле с е о публичных полномочий и с омбинированные средства их осуществления1. Научное исследование А.И.Елистратова послужило

1 Елистратов А.И. Основы начала административно о права. М., 1922. С. 19.

86

основой для использования фун ций в ачестве ритерия в системелассифи ации должностных лиц.

Авторы И.И. Евтихеев и А.А. Власов развили теорию А.И. Елистратова и использовали фун ции в ачестве ритерия для лассифи а- ции должностных лиц. Они провели лассифи ацию всех служащих по фун циям на (должностных лиц и ру оводителей), обосновали, что должностные лица выполняют фун цию административно-управ- ленчес о о хара тера, осуществление оторой связано с изданием а тов управления, вле ущих юридичес ие последствия1. Все остальные работни и выполняют ис лючительно хозяйственно-техничес-ую работу или фун ции подсобно о хозяйственно о обслуживания.

Классифи ация служащих по фун циям на ру оводителей и должностных лиц, оперативных работни ов и техничес их работни ов не решила вопрос о призна ах должностно о лица, а, наоборот, расширила рам и научно о исследования. Появились новые субъе ты права, например ру оводители, оперативные работни и и техничес ие работни и, оторые, а и должностные лица, имели определенный за онодателем правовой статус.

Ц.А. Ямпольс ая, исследуя должностное лицо в системе осударственно о аппарата, предложила следующее определение понятия должностно о лица: «должностными лицами называются осударственные служащие, оторые действуют в соответствующих ор анахосударственной власти — за онодательной, исполнительной и судебной, — имеют право действовать от имени ор анов осударственной власти»2. Названное определение заслуживает внимания в связи с тем, что оно охватывает не толь о аппарат осударственно о управления, но и осударственную власть, а та же тех лиц, оторые имеют право действовать от имени осударства.

Н.С. Лазарев пола ал, что должностное лицо в системе осударственно о аппарата не толь о действует от имени осударства и е о ор-анов, но за свои действия несет дисциплинарную и административную ответственность3.

Названные авторы рассматривали должностное лицо в системеосударственно о аппарата, в основе оторо о они видели один ритерий — это действие должностно о лица от имени осударственных ор анов и ор анов управления. Учитывая то, что должностное лицо ор аничес и связано с осударственной службой, ор аном осударственно о управления, Советом народных омиссаров, министерством,

1 Евтихеев А.А., Власов А.А. Административное право СССР. М., 1946. С. 49—50. 2 Ямпольс ая Ц.А. О должностном лице в советс#ом осударственном аппарате // Вопросы советс#о о административно о права. М., 1948. С. 141. 3 Лазарев Н.С. Дисциплинарная и административная ответственность должностных лиц. Дисс. … #анд. юрид. нау#. М., 1948.

87

оно выполняет фун ции и полномочия осударственных ор анов и несет дисциплинарную и административную ответственность.

С.С. Студени ина, рассматривая советс ую осударственную службу, уделила внимание понятию должностно о лица. По ее мнению, «должностные лица при осуществлении служебной омпетенции имеют право на совершение юридичес и значимых действий и, в частности, издание административных а тов»1. Приведенное определение должностно о лица, по мнению автора, состоит из двух призна ов, первый призна — это омпетенция осударственно о служаще о; второй призна — это право на совершение юридичес и значимых действий. По нашему мнению, названные призна и в определении должностно о лица тождественные, они отличаются дру от дру а толь о по объему омпетенции. Если первый призна охватывает все права и обязанности должностно о лица, то второй призна охватывает толь о право на совершение юридичес и значимых действий.

И.Ф. Пан ратов, исследуя правовые формы ответственности должностных лиц олхозни ов, призна ам должностных лиц относит «распорядительный хара тер действий, совершаемых ими при выполнении служебных фун ций и административный хара тер правовых последствий»2. По мнению И.Ф. Пан ратова, распорядительный хара тер действий означает совершение юридичес и значимых действий в отношении субъе тов права. Точ а зрения И.Ф. Пан ратова, за лючается в том, что он рас рывает деятельность должностно о лица через распорядительные формы. Если следовать суждениям И.Ф. Пан ратова, то е о точ а зрения более приемлема для отдельных субъе тов права, оторые реализуют свои полномочия в сель- с ом хозяйстве. В частности, автор и сделал а цент на формы ответственности должностных лиц олхозов.

И.Н. Пахомов исследуя виды осударственных служащих, их права и обязанности, определил понятие должностно о лица. Критерием определения данно о понятия стал хара тер выполнения должностными лицами служебных обязанностей. Мнение И.Н. Пахомова было поддержано мно ими исследователями, должностным лицам они отнесли особую ате орию служащих, оторые являются субъе - тами исполнительно-распорядительных полномочий и осуществляют фун ции юридичес и властно о хара тера, вле ущие определенные правовые последствия3.

1 Ст дени ина С.С. Советс#ая осударственная служба // Вопросы советс#о о административно о права. М., 1949. С. 76—77. 2 Пан#ратов И.Ф. Правовые формы ответственности должностно о лица #олхозов. М., 1959. С. 17. 3 Пахомов И.Н. Виды осударственных служащих, их права и обязанности. Львов, 1965. С. 38.

88

У азанная И.Н Пахомовым юридичес ая онстру ция позволила бы усилить административную и у оловную ответственность должностных лиц. Одна о данная юридичес ая онстру ция была подвер - нута рити е со стороны исследователей осударственной службы.

Та , В.М. Манохин в моно рафии о советс ой осударственной службе отнес должностным лицам осударственных служащих, наделенных распорядительными полномочиями в э ономичес ой, ад- министративно-политичес ой и социальноультурной сферах1. Точ-а зрения В.М. Манохина совпадает с общей онцепцией советс ойосударственной службы, оторая была ор анизована в трех названных сферах.

Д.Н. Бахрах, анализируя советс ое за онодательство, пришел выводу, что «служебные юридичес ие действия» определяют понятие «должностное лицо». Д.Н. Бахрах пола ает, что советс ое за онодательство за репило наиболее удачный призна должностно о лица, одна о он не подчер ивает связь между выполнением должностным лицом фун ций и выполнением юридичес и значимых действий,оторые совершаются должностным лицом в реализации фун ций и полномочий2.

Между тем использование юридичес о о ритерия а «служебные юридичес ие действия» в отрыве от материальных призна ов должностно о лица не дает возможности понять, в чем специфи а фун - ций и полномочий этой ате ории осударственных служащих и чем обусловлено наделение их правом совершать юридичес ие действия.

Ю.А. Петров подвер нул рити е суждения Д.Н.Бахраха и в юридичес ой литературе выс азал собственную точ у зрения. Юридичес и значимые действия, по мнению Ю.А. Петрова, вне сочетания с материальным призна ом должностно о лица теряют свою определенность. Юридичес и значимые действия вле ут определенные правовые последствия при наличии соответствующей нормы права, постоль у мо ут быть а правомерными, та и неправомерными для любо о дееспособно о физичес о о лица, в лючая служаще о, а та же и рядово о техничес о о исполнителя 3.

Г.Е. Петухов и А.С. Васильев в научной статье, анализируя совет- с ое за онодательство и различные научные точ и зрения, пришли выводу, что понятие должностно о лица следует рассматривать через следующие призна и, та ие, а фун ции, полномочия и обязанности4. Они обстоятельно дали анализ всех названных призна ов и при-

1 Манохин В.М. Советс#ая осударственная служба. М., 1966. С. 123. 2 Бахрах Д.Н. Советс#ое за#онодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 147.

3 Петров Ю.А. К понятию должностно о лица // Правоведение. 1974. № 6. С. 48. 4 Пет хов Г.Е., Васильев А.С. Понятие должностно о лица в советс#ом за#онодательстве и правовой нау#е // Правоведение. 1980. № 3. С. 10.

89

шли выводу, что фун ции, полномочия и обязанности не толь о самостоятельные ритерии, но и являются основой правово о статуса должностно о лица.

В.Г. Чмутова, рассматривая вопрос о должностном лице в совет- с ом праве, относит е о служащим, обладающим распорядительными полномочиями. Под распорядительными полномочиями автор понимает полномочия, направленные на ор анизацию деятельности дру их лиц1. В этой юридичес ой онстру ции автор предложил распорядительные полномочия для ор анизации дру их лиц, одна о, по нашему мнению, для должностно о лица, оторое обладает толь о распорядительными полномочиями, недостаточно, та а оно должно обладать и онтрольно-надзорными фун циями и полномочиями.

Е.С. Слесарев посвятил свое исследование индивидуальным а - там управления, и в частности должностным лицам при реализации своих полномочий. Автор рассмотрел формы реализации полномочий должностных лиц, правовой механизм реализации полномочий должностных лиц, используя при этом общую теоретичес ую формулиров у правово о механизма, в отором должностные лица, реализуя свои полномочия, используют, применяют и соблюдают правовые и не правовые формы2. Автор не выделил основные призна и должностно о лица, а лишь подтвердил, что должностное лицо имеет полномочия на право совершения юридичес и значимых действий и занимает определенное место в правовом механизме.

В.А. Юсупов расширяет рам и исследования, посвященно о должностному лицу. Он исследует сферу советс ой осударственной службы с учетом зарубежно о опыта осударственной службы ГДР и определяет следующие призна и должностно о лица, та ие, а : админист- ративно-хозяйственные и онтрольные полномочия3. Вывод, оторый сделал В.А. Юсупов, основывался на теории административно о права и осударственной службы ГДР.

Л.Г. Усольцев провел анализ советс о о осударственно о управления и предложил собственный вариант понятия должностно о лица: «Должностные лица аппарата осударственно о управления — это работни и, состоящие на службе в соответствующих ор анах управления, выполняющие по занимаемой должности ор анизационнораспорядительные фун ции по реализации омпетенции этих осударственных ор анов. Наделенные юридичес и властными полномочиями по управлению людьми. И несут ответственность за ненадле-

1 Чм тов В.Г. К вопросу о понятии должностно о лица в советс#ом праве. Саратов, 1982. С. 156. 2 Слесарева Е.С. Индивидуальные а#ты управления: Автореф. дис. … #анд. юрид.

нау#. М., 1984. С. 9—10. 3 Юс пов В.А. Должностное лицо по советс#ому административному праву //

СССР—ГДР: осударственная служба М., 1984. С. 58.

90