Нормотворческая деятельность МВД России. Монография
.pdfпользовать следующие ритерии: по содержанию, по субъе там, по соотношению омпетенции с правами и обязанностями.
По содержанию нормотворчес ие правоотношения подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные нормотворче- с ие отношения в лючают действия, оторые связаны с формированием волеизъявления субъе та. Результатом волеизъявления субъе та является прое т нормативно о правово о а та, выработ а предложений по е о совершенствованию, со ласование те ста, дополнения и изменения прое та нормативно о правово о а та. Налицо материальные нормотворчес ие правоотношения, оторые возни ают в связи с необходимостью совершать действие в целях изменения, дополнения результатов нормотворчес о о результата. Без определенно о поряд а процедуры, носящие юридичес ий хара тер, не мо ут быть дости нуты. Этой формулиров ой можно объяснить необходимость процессуальных нормотворчес их правоотношений.
Содержание процессуальных нормотворчес их правоотношений составляют действия или сово упность действий, обеспечивающих пра тичес ую реализацию материальных нормотворчес их правоотношений. Для то о чтобы внести изменения или дополнения в нормативный правовой а т, необходима процедура, оторая содержится в процессуальных нормотворчес их правоотношениях.
По субъе там нормотворчес ие правоотношения та же подразделяются на руппы, в аждой руппе имеется ор анизатор нормотворчес их правоотношений: 1) нормотворчес ие правоотношения, в оторых участвуют ор аны исполнительной власти (ор ан исполнительной власти вступает в нормотворчес ие отношения при разработ е прое та нормативно о правово о а та); 2) нормотворчес ие правоотношения, в оторых участвуют федеральные министерства (федеральные министерства вступают в нормотворчес ие правоотношения с иными субъе тами или с заинтересованными ор анами исполнительной власти); 3) нормотворчес ие правоотношения, в о- торых участвуют федеральные службы; 4) нормотворчес ие правоотношения, в оторых участвуют внутренние подразделения федеральных министерств или федеральных служб; 5) нормотворчес ие правоотношения, в оторых участвуют должностные лица или представители власти.
Исследуемые нормотворчес ие правоотношения подразделяются на руппы в зависимости от соотношения омпетенции и прав и обязанностей их участни ов. В этой связи нормотворчес ие отношения мо ут быть оризонтальными и верти альными. Горизонтальные нормотворчес ие правоотношения имеют место то да, о да отношения участни ов определяются омпетенцией вне рамо их подчиненности. Нормотворчес ие отношения возни ают при разработ е совместно о прое та нормативно о правово о а та. А та же при из-
71
дании нес оль ими субъе тами совместно о нормативно о правово-о а та. Верти альные нормотворчес ие правоотношения — это отношения власти и подчинения, в оторых субъе ты представляют прое т нормативно о правово о а та для рассмотрения вышестоящим субъе том нормотворчес их правоотношений. Та ими субъе тами мо ут выступать должностные лица, оторые наделены нормотворче- с ими правами и обязанностями по разработ е прое тов нормативных правовых а тов и представлению их в ор аны исполнительной власти, наделенные нормотворчес ой омпетенцией.
Та им образом, нормотворчес ие правоотношения обеспечивают непосредственное влияние на субъе ты и объе ты управления при помощи правово о воздействия.
2.2. Министерство внутренних дел РФ —
субъект нормотворчества
Впервые специализированное юридичес ое подразделение в Департаменте полиции российс о о Министерства внутренних дел появилось в 1880 . Оно называлось за онодательным делопроизводством и было предназначено для разработ и ведомственных положений, инстру ций и цир уляров, правово о онсультирования министра, составления юридичес их за лючений по вопросам, асающимся деятельности полиции1. За онодательное делопроизводство в полиции просуществовало до 1917 .
Совет народных омиссаров в 1917 . принял нормативный правовой а т, оторый за репил правовую основу создания нар омата внутренних дел2. Первым де ретом нар омат внутренних дел наделялся фун цией в области нормотворчества3. Фун ция нормотворчества НКВД осуществлялась с учетом е о стру туры. Стру тура НКВД в 1917—1921 . была следующей: нар ом внутренних дел; онтроль- но-ревизионная омиссия; отделы местно о управления, местно о хозяйства; иностранный отдел; отдел по делам воинс их повинностей; статистичес ий отдел; лавное управление милиции; отдел записи а тов ражданс о о состояния; отдел беженцев; управление медицинс ой частью; ветеринарный отдел; бюро печати; лавное управление оммунально о хозяйства; пожарный отдел. Каждый отдел стру туры НКВД был наделен нормотворчес ой фун цией для создания нормативных правовых а тов и ре улирования правоотношения в данной области. Та а НКВД ре улировал разные объе - ты, ему подведомственные, для аждо о объе та ре улирования при-
1 http:www.mvd.ru 2 Далее НКВД — Народный #омиссариат внутренних дел. 3 СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 1.
72
нимался нормативный правовой а т. Нормативные а ты принимались с учетом необходимости, в связи с тем что нормативная база была очень слабой. То есть нормативные правовые а ты Российс ой империи не действовали, а новые нормативные правовые а ты толь-о разрабатывались и принимались. Положение дел в нормативном правовом ре улировании НКВД поставило вопрос о разработ е и принятии положения о НКВД РСФСР, за репив в нем фун ции нормотворчес о о хара тера. 24 мая 1922 . ВЦИК и СНК РСФСР утвердило «Положение о НКВД»1.
В соответствии с Положением на Нар омат внутренних дел РСФСР были возложены следующие нормотворчес ие фун ции:
•разработ а прое тов де ретов по совершенствованию системы управления;
•издание обязательных постановлений в пределах омпетенции, внесение в ЦИК или е о Президиум представлений об отмене и дополнении за онодательных постановлений по предметам ведения НКВД автономных частей советс их республи , противоречащих Конституции РСФСР или обще осударственному за онодательству.
Нормотворчес ая фун ция выполнялась следующими стру турными учреждения НКВД РСФСР с 1922 по 1927 .: нар омом внутренних дел, управлением делами, олле ией, управлением ор аниза- ционно-административно о управления, лавным управлением принудительных работ; лавным политичес им управлением; лавным управлением мест за лючения; лавным управлением милиции; лавным управлением оммунально о хозяйства; онвойной стражей; центральным управлением по эва уации населения. Стру тура НКВД РСФСР принимала нормативные правовые а ты с учетом ор анизации управления и ре улирования правоотношений. Одна о 27 марта 1927 . ВЦИК и СНК РСФСР принимают новое «Положение о Народном омиссариате внутренних дел РСФСР». Оно отразило тенденцию со ращения нормотворчес их фун ций и полномочий. К нормотворчес им фун циям Нар омата внутренних дел РСФСР относились:
•ру оводство приведением в жизнь постановлений и распоряжений Правительства РСФСР по вопросам обще о административирования и установления охраны революционно о поряд а и общественной безопасности;
•установление правил и наблюдений за проведением мероприятий по ли видации стихийных бедствий;
•разработ а правил и положений, определяющих и ре улирующих обучение и под отов у лично о состава работни ов милиции, у оловно о розыс а и мест за лючения;
1 СУ РСФСР. 1922. № 33. Ст. 386.
73
•дача за лючений по прое там местных онцессий на оммунальные предприятия иностранным ражданам или формам и участие в утверждении в установленном за оном поряд е уставов местных оммунальных бан ов; издание инстру ций и дача разъяснений постановлениям ВЦИК и СНК по основным вопросам оммунально о хозяйства;
•разработ а по заданию высших ор анов власти и по собствен-
ной инициативе прое тов де ретов и постановлений по вопросам своей омпетенции.
Стру тура, оторая реализовывала нормотворчес ую фун цию НКВД РСФСР 1927—1930 ., была следующая: нар ом внутренних дел; заместитель; олле ия; анцелярия обще о управления, центрально о административно о управления, с 1928 . — отдел административно о надзора; отдел милиции; отдел у оловно о розыс а; лавное управление мест за лючения; лавное управление оммунально о хозяйства. Нормотворчес ая фун ция, оторая была за реплена в названном положении, разрешала проводить в жизнь постановления и распоряжения Правительства РСФСР, и тем самым НКВД РСФСР перешло от нормотворчества ло альному нормотворчеству.
Далее, 10 июля 1934 ., ЦИК СССР принял постановление «Об ор анизации общесоюзно о НКВД». Постановление содержало нормы права о нормотворчес ой деятельности общесоюзно о НКВД1. Нормотворчес ая деятельность понималась а создание ло альных нормативных правовых а тов для ре улирования внутренних правоотношений.
Затем у азом ПВС СССР от 3 февраля 1941 . НКВД СССР разделено на два нар омата: НКВД СССР и НКГБ СССР2 — и тем самым нормотворчес ая фун ция разделяется на две составляющих вида фун ций нормотворчества для НКВД и НКГБ СССР.
В 1946 . создается МВД СССР, и ему возвращают нормотворче- с ие фун ции для создания нормативных правовых а тов по охране общественно о поряд а. Но в 1946 в стру туре МВД СССР создается юридичес ая часть МВД СССР. По положению, юридичес ая часть подчинялась непосредственно министру МВД СССР. Юридичес ая часть МВД СССР вела общее наблюдение за за онностью при азов и ру оводящих дире тив, издаваемых ру оводителями подразделений центрально о аппарата союзно о министерства и начальни ами местных ор анов МВД СССР, занималась онсультированием по правовым вопросам3. Действие юридичес ой части продолжалось вплоть до 1964 .
1 СУ РСФСР. 1931. № 4. Ст. 38. 2 Свободная мысль. 1997. № 7. С. 114; 116—117. 3 http: www.mvd.ru
74
В 1964 . издается Положение о старшем юрис онсульте, юрис-онсульте Министерства охраны общественно о поряд а РСФСР1. Юрис онсульт выполнял основные нормотворчес ие и онсультативные фун ции в МООП РСФСР.
В 1966 . у азом ПВС СССР утверждается «Министерство охраны общественно о поряд а СССР»2. В положении о МООП СССР за-репляется основная нормотворчес ая фун ция — это создание нормативных правовых а тов для охраны общественно о поряд а СССР. Одна о в 1968 . у азом ПВС СССР переименовали Министерство охраны общественно о поряд а в МВД СССР. С переименованием Министерства охраны общественно о поряд а в МВД СССР нормотворчес ая фун ция получила новое за репление и детализировалась в последующем на нормотворчес ую подфун цию3. Нормотворче- с ая подфун ция за репляется во всех положениях МВД республи ,
входивших в состав СССР. Та им образом, нормотворчес ая фун ция была за реплена не
толь о в лавном положении МВД СССР, но и МВД республи , входивших в состав СССР, оторые наделялись правом создавать нормативные правовые а ты. С на оплением нормативной правовой базы появилась потребность упорядочить работу с массивом юридичес их до ументов, для то о чтобы быстро и полно получать информацию по тому или иному правовому а ту. В связи с этим в 1985 . принимаются первые Правила систематизированно о юридичес о о учета в ор анах внутренних дел.
Но в 1990 . первый Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «О раз раничение фун ций управления ор анизации на территории РСФСР», в отором у азывалось на необходимость вывода МВД РСФСР из состава союзно о правления МВД СССР. МВД РСФСР было выведено из союзно о подчинения и наделено фун цией ведомственно о нормотворчества4.
Фун ции ведомственно о нормотворчества были заложены в первой Концепции правово о обеспечения деятельности системы МВД России. Концепция утверждена при азом МВД России от 23 сентября 1992 . № 340 и в Управлении правово о обеспечения МВД России разворачивается а тивная работа по разработ е базовых за онов, президентс их, правительственных и ведомственных нормативных правовых а тов, ре улирующих ор анизацию и деятельность ор анов внутренних дел и внутренних войс .
В 1996 . у аз Президента РФ наделил МВД России фун цией под отов и прое тов нормативных правовых а тов по вопросам дея-
1 http: www.mvd.ru 2 ВВС СССР. 1966. № 30. Ст. 594.
3 Сборни за#онов СССР. 1968–1970. Т. 3. М., 1971. С. 35. 4 ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
75
тельности ор анов внутренних дел и внутренних войс 1. В у аз Президента РФ вносились изменения и дополнения по вопросам: стру туры и дисло ации внутренних войс МВД РФ; управления МВД РФ; ведомственных на рад; о ружных подразделений МВД РФ; должности и специальных званий; социальной работы, но фун ция нормотворчества не подвер алась изменению или дополнению.
На основании у аза Президента РФ в 1998 . создается Главное управление правовой работы и внешних связей МВД России2. В отличие от прошлых лет значительно расширяются е о фун ции и направления работы. В ачестве основных задач в Положении о ГУПРиВС МВД России за реплены: правовое обеспечение деятельности ор-анов внутренних войс ; обеспечение деятельности МВД России в рам ах международно о сотрудничества; ор анизация работы по поддержанию взаимодействия министерства с федеральными ор а- нами осударственной власти. В ачестве важнейшей задачи правовой службы министерства следует назвать та же формирование правовой полити и деятельности ор анов внутренних дел и внутренних войс МВД России.
В 2001 . у азом Президента Российс ой Федерации от 4 июня 2001 . № 644 «О не оторых вопросах Министерства внутренних дел Российс ой Федерации» утверждена стру тура Министерства внутренних дел Российс ой Федерации и создано Главное правовое управление Министерства внутренних дел. При азом министра внутренних дел Российс ой Федерации от 23 июля 2001 . № 686 утверждается Положение о Главном правовом управлении Министерства внутренних дел Российс ой Федерации. На Главное правовое управление возла аются следующие задачи и фун ции:
•соответствие издаваемых МВД России нормативных а тов управления требованиям за онности;
•совершенствование правовых основ деятельности ор анов внутренних дел и внутренних войс МВД России;
•защита прав и за онных интересов министерства в судах;
•ор анизационно-методичес ое ру оводство правовой работой
в ор анах, подразделениях и учреждениях системы МВД России. Следующим у азом Президента РФ утверждается новое положение о МВД России3. В соответствии с ним Министерство внутренних дел Российс ой Федерации является федеральным ор аном исполнительной власти, осуществляющим фун ции по выработ е и реализацииосударственной полити и и нормативно-правовому ре улированию в сфере внутренних дел, а та же по выработ е осударственной поли-
1 СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3605. 2 ГУПРиВС МВД России — Главное правовое управление правовой работы и внешних связей МВД России. 3 СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.
76
ти и в сфере ми рации. Титульное понятие МВД России содержит нормотворчес ую фун цию, оторая получила название «норматив- но-правовое ре улирование в сфере внутренних дел и в сфере ми рации». На основании и во исполнении у аза Президента РФ принят ряд при азов МВД России, ре ламентирующих нормотворчес ую деятельность МВД России.
20 ноября 2004 . при азом МВД России № 755 созданы Правовой департамент МВД России и Центр правовой информации МВД России. В стру туру Правово о департамента МВД России входят: у оловно-правовое управление; административно-правовое управление;ражданс о-правовое управление; ор анизационно-правовое управление. В стру туру Центра правовой информации МВД России входят: отдел учета и систематизации; отдел сопровождения автоматизированных бан ов правовых а тов; отдел до ументально о обеспечении.
Одна о в 2007 . МВД России разработало и приняло основные направления совершенствования правово о обеспечения и ор анизации деятельности системы МВД России на 2007—2017 .1 и тем самым определило основные задачи и фун ции. К основным задачам и фун циям правово о обеспечения МВД России относятся:
1) формирование омпле сной осударственной правовой полити и в сфере внутренних дел;
2) повышение ачества нормативно-правово о ре улирования деятельности ор анов внутренних дел и внутренних войс ;
3) дальнейшее развитие международно-правовых отношений в сфере внутренних дел;
4) повышение эффе тивности правово о онтроля в системе МВД России;
5) совершенствование судебно-ис овой работы; 6) повышение ачества до оворно-правовой работы; 7) совершенствование информационно-правовой деятельности. Задачи правово о обеспечения МВД России реализуются в фун -
циональной направленности и имеют пра тичес ую и теоретичес ую значимость.
Теоретичес ая значимость нормотворчес их фун ций МВД России основывается на научных вз лядах ученых-правоведов, оторые исследуют не толь о фун ции управления, но и фун ции нормотворчества МВД России в частности. К та им исследователям можно отнести Л.Л. Попова, М.И. Ероп ина, А.П. Коренева, Ю.П. Соловья, Ю.Е. Аврутина, Ю.Г. Арзамасова и дру их авторов.
В частности, Л.Л. Попов в ни е административное право и административная деятельность ОВД исследует не толь о фун ции ох-
1 При аз МВД РФ от 5 января 2007 . № 5 «Об утверждении Основных направлений совершенствования правово о обеспечения ор анизации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российс#ой Федерации на 2007—2017 оды».
77
раны общественно о поряд а, но и нормотворчес ую фун цию. Автор разделил нормотворчес ую фун цию на юрисди ционную фун - цию по принятию нормативных правовых а тов1.
Ю.Е. Аврутин среди нормотворчес ой фун ции выделил фун ции управления МВД России, та ие, а : сбор, обработ а, анализ информации; передача информации дру им ор анам; про нозирование; ор анизация; ре улирование; ру оводство; оординация; планирование; онтроль; нормотворчество. Автор сделал хара теристи у названных фун ций и особенно отметил нормотворчес ую фун цию2.
Ю.Г. Арзамасов, исследуя нормотворчес ую деятельность ОВД России, обосновал юрисди ционную фун цию в форме ведомственно о нормотворчес о о процесса3.
Анализ теоретичес их основ фун ции управления и фун ций нормотворчества МВД России позволяет выделить ее пра тичес ое значение. Пра тичес ая часть нормотворчес ой фун ции МВД России в том, что она реализована в системе и стру туре департамента правово о обеспечения МВД России. Та а Департамент право о обеспечения МВД России является стру турным учреждением МВД России, за ним за репляются фун ция управления и фун ция нормотворчества.
Фун ция управления — это фун ции сбора, обработ и, анализа информации; про нозирование; ор анизация; фун ция административно о режима; фун ция оординации. Каждая управленчес ая фун ция может подразделяться на ряд подфун ций, и тем самым фун ция управления обеспечивает нормотворчес ую деятельность МВД России.
Фун ция нормотворчества — это фун ция нормотворчес ой деятельности; международно-правовой деятельности; фун ция правово о онтроля; фун ция до оворно-правовая; фун ция судебноис овая; фун ция информационно-правовая; фун ция ор анизаци- онно-правовая.
Ита , Департамент правово о обеспечения МВД России наделен двумя руппами фун ций: первая руппа фун ций — это фун ция управления; вторая руппа фун ций — это фун ции нормотворчества. Рассмотрим первую руппу фун ций, оторые способствуют нормотворчес ой деятельности МВД России, а затем вторую руппу.
1 Административное право и административная деятельность / Под ред. Л.Л. Попова. М.: А#адемия МВД СССР, 1990. С. 116. 2 Авр тин Ю.Е. Эффе#тивность деятельности ор анов внутренних дел (опыт сис-
темно о исследования). СПб., 1998. С. 120—123. 3 Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворчес#ий процесс в Российс#ой Федерации: Моно рафия. Барнаул, 2002. С. 144; Он же. Нормотворчес#ая деятельность ОВД России в механизме реализации прав челове#а и ражданина: Моно рафия. М., 2000. С. 138.
78
К первой руппе относятся следующие фун ции управления:
•сбор, обработ а, анализ информации;
•про нозирование;
•ор анизация;
•административный режим для нормотворчества;
•ру оводство, оординация;
•фун ция планирования;
•фун ция онтроля.
Сбор, обработ а, анализ информации — одна из фун ций управления МВД России. МВД России, чтобы правильно ор анизовать управление в области нормотворчества, должно обладать полной и достоверной информацией обо всех процессах, оторые происходят в сфере управления МВД России. В этой связи МВД России самостоятельно добывает информацию или получает ее от ор анов внутренних дел либо пользуется услу ами иных министерств, федеральных служб, федеральных а ентств или осударственных омитетов, информацией доверенных лиц, общественных и международных ор анизаций.
Изучение положения о Министерстве внутренних дел по азывает, что в основном эта подфун ция за реплена за Министерством внутренних дел РФ и е о Информационным центром. Информационный центр при МВД России а стру турное подразделение а -умулирует информацию, изучает, обобщает и предла ает должностным лицам МВД России для правильно о принятия управленче- с их решений.
Та , в Положении о Министерстве внутренних дел Российс ой Федерации, утвержденном У азом Президента РФ от 19 июля 2004 . № 927, установлено, что «информация формируется на основе анализа и про нозирования состояния правопоряд а, общественной безопасности и ми рационных процессов, основных направлений о- сударственной полити и в установленной сфере деятельности»1.
На основании за репленной нормы права МВД России создало ряд онцепций, при азов, оторые развивают информационное обеспечения ор ана внутренних дел. Объе тами аналитичес ой информации являются: оперативная обстанов а; статистичес ая отчетность; материалы подразделений ор анов внутренних дел; информация про уратуры; информация ор анов осударственной власти и субъе тов РФ.
Субъе тами сбора и анализа информации являются ру оводители ор ана внутренних дел, должностные лица и представители власти, Информационный центр МВД, ГУВД, УВД субъе та Российс ой Федерации, УВДТ, ГУВДРО СОБ МВД России являются подразделениями, непосредственно подчиненными МВД, ГУВД, УВД, УВДТ.
1 СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.
79
Информационный центр в системе ор анов внутренних дел субъе та Российс ой Федерации является оловной ор анизацией в областях: обеспечения статистичес ой, оперативно-справочной, разыс ной, риминалистичес ой, архивной информацией; создания, развития и ор-анизации э сплуатации на базе ИЦ, Главно о информационно о центра МВД России, ИЦ МВД, ГУВД, УВД иных субъе тов Россий- с ой Федерации, УВДТ, ГУВДРО СОБ МВД России автоматизированных информационных систем и инте рированных бан ов данных оперативно-справочно о, разыс но о и риминалистичес о о назначения, информационно-вычислительных сетей обще о пользования1.
Сбор, обработ а, анализ информации тесно связаны с фун цией управления про нозирования. Управленчес ая фун ция про нозирования, необходима для предвидения а их-либо событий, действий физичес их лиц или процессов на основе полной ценной собранной или полученной информации из вышеназванно о Информационно о центра МВД России. Информационный центр МВД России про нозирует состояние правопоряд а, общественной безопасности и ми-рационные процессы, основные направления осударственной полити и в этом направлении. Ка правильно заметил Ю.Е. Аврутин, А.А. Кабанов и дру ие авторы, про ностичес ая фун ция за лючается в том, что она связана с принимаемыми решениями управленче- с о о хара тера, предвидением возможных вариантов последствий их реализации. В зависимости от уровня управления ор аны внутренних дел разрабатывают: прое ты нормативных а тов и распорядительные до ументы; омпле сные и ре иональные про раммы борьбы с преступностью; меры общей и индивидуальной профила ти и и др.2. Про ностичес ая фун ция позволяет разработать та ие нормативные правовые а ты, оторые ма симально ре улировали бы общественные отношения.
Для формирования системы нормотворчества в МВД России необходима фун ция ор анизации.
Данная управленчес ая фун ция лежит в основе эффе тивной деятельности МВД России, она пронизывает ор анизационное содержание ор анов внутренних дел. Без ор анизационной фун ции невозможно создать, упразднить, реор анизовать стру туру МВД РФ. В положении о МВД России за реплена фун ция ор анизации четырнадцать раз. На основании фун ции ор анизации устанавливает-
1 При аз МВД РФ от 28 марта 2002 . № 288 «Об утверждении Типово о положения об информационном центре МВД, ГУВД, УВД субъе#та Российс#ой Федерации, УВДТ, ГУВДРО СОБ МВД России». 2 Авр тин Ю.Е. У#аз. соч. С. 123; Кабанов А.А. Информация и правоохранительная деятельность // Сборни# статей, до#ладов и выступлений на #онференциях, семинарах, симпозиумах и совещаниях. СПб., 2002. С. 202.
80