Нормотворческая деятельность МВД России. Монография

правозащитная фун ция; социально-э ономичес ая фун ция, фун - ция обеспечения за онности, нормотворчес ая фун ция1. Следует с азать, что фун ция права в правотворчес ой деятельности представляет собой особую роль, она определяет, а ие правовые нормы следует разработать, а ие юридичес ие ате ории следует в лючить в нормативный правовой а т?

Процедурная фун ция правотворчес ой деятельности рассматривается через теорию процессуально о права и теорию юрисди ционно о процесса2. Та , под фун циями процессуально о права понимается основное направление правово о воздействия на общественные отношения, обусловленное е о служебной ролью — ре улирование юрисди ционной и иной охранительной деятельности уполномоченных субъе тов. Дру ие авторы поддерживают теорию юрисди ционно о процесса, процедурную фун цию правотворчес ой деятельности. Процессуальная форма содержит арантии прав и свобод челове а и ражданина; создание условий процесса; обеспечение демо ратиче- с их принципов процесса; рассмотрение и разрешение юридичес их дел. Одна о административисты процедурную фун цию правотворчес ой деятельности рассматривают в трех аспе тах: первый аспе т — назначение процедур, вопросы, оторые должны рассматриваться процессуальным за онодательством; второй аспе т — определение принципиальных элементов процедурной фун ции в он ретном онте - сте и представленных в за онах или нормативных а тах; третий аспе т — создание едино о процессуально о оде са. Обратимся Д. Гали ан, В.В. Полянс ому, Ю.Н. Старилову, оторые разработали задачи процедур и элементы процедур. Задачами процедур авторы называют следующие. Первая задача процедур — сформулировать урс, оторым будут следовать ор аны исполнительной власти, наметить ша и,оторые они мо ут предпринимать. Процедуры охватывают та же вопросы, связанные с тем, а должен начинаться процесс, то должен е о проводить, а получается информация в правотворчес ой деятельности, а овы сро и правотворчес ой деятельности, в течение оторых должны быть проведены юридичес ие действия, действия, по оторым можно добиться пересмотра или отмены первоначально о решения. Вторая задача процедур — это создание правово о механизма, при отором общие понятия и юридичес ие ате ории административно о права и административно о процесса будут применяться в процедурах. Элементами процедуры являются: действия, уре улированные процедурами; типы властных стру тур; стороны административно о действия; процедура административно о про-

1 Бахрах Д.Н., Россинс ий Б.В., Старилов Ю.Н. У#аз соч. С. 53—54.

2 Л ьянова Е.Г. У#аз. соч. С. 84–101; Ма сютин М.В. Теория юрисди#ционно о процесса. М., 2004. С. 7–37.

21

цесса; уведомление; рас рытие информации; сбор по азаний; слушание; использование э спертов; предоставление обоснования; соблюдение беспристрастности; от рытость и прозрачность; подотчетность; апелляция1.

Та им образом, теория процессуально о права процедурную фун - цию правотворчес ой деятельности рассматривает а форму процесса, в оторой разрешаются процедурные вопросы.

Процедурная фун ция рассматривается не толь о через теорию процесса, но и через теорию юрисди ционно о процесса. Юрисди - ционный процесс, по мнению М.В. Ма сютина, — это ор анизационная форма деятельности, результаты оторой все да выражаются в непосредственных операциях нормами права (материальными или процессуальными) по выбору и анализу нормативно о предписания, установлению смысла с единственной целью — найти тождество между нормой права и делом, подлежащим рассмотрению2. Если применить процедурной фун ции правотворчес ой деятельности процесс, то юрисди ционный процесс позволяет рассмотреть процедурную фун цию в случае ее нарушения и применить вид процесса (арбитражный процесс, у оловный процесс, административный процесс).

Фун ция систематизации правотворчес ой деятельности представляет собой целенаправленную деятельность осударственных ор-анов и ор анов исполнительной власти по упорядочению нормативных правовых а тов в единую со ласованную систему. Элементами фун ции систематизации являются ин орпорация, онсолидация,одифи ация. Ин орпорация фун ции правотворчес ой деятельности проявляется в ин орпоративных изданиях нормативных правовых а тов, помещаемых в хроноло ичес ой последовательности, примером может быть «Собрание за онодательства РФ» — официальное периодичес ое издание, в отором печатаются нормативные правовые а ты. Ин орпоративные издания мо ут быть в виде «Бюллетеня» — это издания нормативных правовых а тов ор анов исполнительной власти, министерств и дру их исполнительных ор анов. Консолидация а фун ция систематизации правотворчес ой деятельности представляет собой объединение нормативных правовых а тов, изданных по взаимосвязанным вопросам, в единый у рупненный административный а т. Примером мо ут быть совместные при азы МВД России, МЧС России, ФСБ России. Кодифи ация правотворчес ой деятельности, а и вышеперечисленные институты ин орпорации и онсолидации, рассматривается в юридичес ой литературе

1 Галли ан Д., Полянс ий В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: История развития и основные современные #онцепции. М.: Юность, 2002. С. 275—286. 2 Ма сютин М.В. У#аз. соч. С. 62.

22

достаточно давно. Приведем мнение А.П. Коренева и Ю.А. Тихомирова. Названные авторы в разное время рассматривают одифи ацию за онодательства. А.П. Коренев рассматривает одифи ацию в советс ий период времени1. Ю.А. Тихомиров рассматривал одифи а- цию в современный период2. Та , А.П. Коренев писал, что юридиче- с ой нау е известно три формы одифи ации: первая форма — это издание союзных основ и основных начал, дающих общие принципы и положения для за онодательства; вторая форма — принятие общесоюзных оде сов, уставов, положений, аждый из оторых охватывает своим ре улированием определенную область общественных отношений; третья форма — это принятие оде сов союзных республи . Автор сделал вывод, что аждая форма приемлема для одифи-ации. Дру ой автор, Ю.А. Тихомиров, считает, что одифи ация за онодательства должна быть в форме оде са, но автор не ис-лючает и иных форм одифи ации. Сравнив две научных позиции А.П. Коренева и Ю.А. Тихомирова. Думается, что правотворчес ая деятельность — это сложный процесс, оторый осуществляется в двух формах: те ущем за онодательстве и одифи ации. Отличие между ними толь о в том, что правотворчес ая деятельность нацелена на создание за онодательства, ре улирующе о он ретные юридичес ие фа ты, а одифи ация ставит перед собой цель упорядочить ранее изданные нормы права. Если существует различие по целям, то существует различие по формам за онодательства и по форме одифи ации.

Та им образом, в целях дальнейше о совершенствования правотворчес ой деятельности необходимо создать единый одифицированный нормативный правовой а т, оторый определил бы заранее форму нормативно о правово о а та и е о содержание.

Правореализационная фун ция правотворчес ой деятельности — это следование правовым нормам, оторые за реплены за онодательно. Отсюда следует, что правореализационная фун ция правотворчес ой деятельности может рассматриваться в двух или в одном аспе те — это следование нормам права ор анами исполнительной власти и их должностными лицами. Ор аны исполнительной власти и их должностные лица реализуют фун цию правотворчес ой деятельности путем принятия нормативных правовых а тов, в оторых сформулированы правовые предписания. Одна о ор аны исполнительной власти принимают нормативные правовые а ты, оторые называются подза онными нормативными правовыми а тами, т.е. это второй процесс нормотворчес ой деятельности, оторым занимаются ор аны исполнительной власти и их должностные лица.

1 Коренев А.П. У#аз. соч.

2 Тихомиров Ю.А., Талатина Э.В. О #одифи#ации и #оде#сах // Журнал российс#о-о права. 2003. № 3.

23

Все с азанное связано с реализацией фун ции правотворчес ой деятельности ор анами исполнительной власти и их должностными лицами.

Фун цией тол ования нормативных правовых а тов в правотворчес ой деятельности является деятельность ор анов исполнительной власти и их должностных лиц по уяснению или разъяснению смысла и содержания нормативных правовых а тов. Суть названной фун - ции состоит в том, чтобы определить что та ое уяснение и что та ое разъяснение.

Уяснение — это процесс мышления должностных лиц ор анов исполнительной власти, оторый состоит из двух этапов. Первый этап — это уяснение смысла и содержания нормативных правовых а тов для фа тичес о о юридичес о о фа та. Второй этап — это разъяснение нормативных правовых а тов по смыслу и содержанию.

Разъяснение нормативных правовых а тов осуществляется должностными лицами или осударственными ор анами в соответствующих формах. Се одня в разъяснении используются следующие формы тол ования правотворчес ой деятельности: рамматичес ое тол ование в лючает: число, род, падежи, о ончание, запятые; уяснение словесных юридичес их терминов; формы выражения правовых предписаний; систематичес ое тол ование, т.е. нормативный правовой а т рассматривается не а единый нормативный правовой а т, а а система, оторая связана с дру ими нормативными правовыми а тами; ло ичес ое тол ование основано на формальных за онах ло и и для уяснения смысла и содержания нормы права, юридичес их ате-орий и соотношения с дру ими отраслями права, а та же ло иче- с ий способ тол ования правотворчес ой деятельности, оторый может быть бу вальным, расширительным и о раничительным.

Особым видом тол ования правотворчес ой деятельности является аутентичный способ тол ования — это та ой способ тол ования, о да должностные лица или ор аны исполнительной власти истол овывают принятые нормативные правовые а ты; последним тол ованием нормативных правовых а тов в правотворчес ой деятельности является нормативное и азуальное. Нормативное тол о- вание проявляется при он ретизации нормативных правовых а тов, детализации нормы права. Казуальное тол ование используется при пробелах и оллизиях в нормативных правовых а тах, т.е. последнее тол ование нормативных правовых а тов имеет место то да, о да правотворчес ая деятельность несвоевременная или имеются ошиб-и в нормативных правовых а тах.

Та им образом, фун ции правотворчес ой деятельности — это направление деятельности субъе тов права для создания нормативных правовых а тов.

24

1.4.Нормотворческая деятельность

всовременной России

Нормотворчес ая деятельность а составная форма правотворчес ой деятельности призвана через принятые нормативные правовые а ты реализовывать цели, задачи, фун ции ор анов исполнительной власти.

Нормотворчес ая деятельность ор анов исполнительной власти связана с непосредственным изданием нормативных правовых а тов,оторые ре улируют общественные отношения в сфере э ономи и, полити и, социальноультурной сфере. Используя нормотворчес ую деятельность а форму, ор аны исполнительно власти управляют собственностью, транспортом, промышленностью, энер ети ой, природными ресурсами, осуществляют онтроль и надзор. То есть ор аны исполнительной власти а субъе ты управления воздействуют на объ- е ты управления в целях ре улирования общественных отношений.

Наделение нормотворчес ой способностью ор анов исполнительной власти объясняется тем, что они управляют большим объемом общественных отношений — это мо ут быть финансовые общественные отношения; земельные общественные отношения; общественные отношения в сфере охраны общественно о поряд а и обеспечения общественной безопасности и дру ие. В этой связи невозможно уре улировать большое оличество общественных отношений путем издания толь о федеральных онституционных за онов или федеральных за онов; либо принятие за она, разработ а за она, вступление в силу за она представлены в сложной длительной за о- нодательной процедуре. Нормотворчес ая деятельность — это более упрощенная процедура принятия нормативных правовых а тов, ре истрация и вступление в за онную силу, оперативное реа и- рование на изменившиеся обстоятельства путем внесения изменений и дополнений.

Следовательно, нормотворчес ая деятельность нуждается в не о- торых пояснениях и уточнениях, прежде все о по своему содержанию, принятию управленчес их решений, оперативности.

Мно ие общественные отношения, оторые возни ают в процессе управления, не требуют ре улирования со стороны представительных ор анов путем создания федеральных онституционных за онов и федеральных за онов, а требуют принятия нормативных правовых а тов. Принятие нормативных правовых а тов возложено на ор аны исполнительной власти. Ор аны исполнительной власти в форме федеральных министерств и федеральных служб наделены омпетенцией в сфере принятия нормативных правовых а тов. Из общей системы и стру туры ор анов исполнительной власти ис лючены федеральные а ентства. Федеральные а ентства а иные ор аны исполнительной

25

власти разрабатывают и принимают ло альные нормативные правовые а ты. Компетенция федеральных министерств и федеральных служб — это права и обязанности по принятию нормативных правовых а тов в целях ре улирования общественных отношений.

Нормотворчес ая деятельность выте ает из сущности само о управления а процесса, оторый предпола ает принятие управленчес о о решения1. Управленчес ое решение — это исполнительная распорядительная деятельность ор ана исполнительной власти или е о должностных лиц. В сфере деятельности ор анов исполнительной власти управленчес ие решения мо ут иметь разные формы и обладать разными юридичес ими свойствами, например издание нормативных правовых а тов и издание индивидуальных а тов, оторые ре улируют внутрислужебные правоотношения. Форма одна, но юридичес ие свойства названных нормативных правовых а тов разные. Одна о все нормативные правовые а ты взаимосвязаны и взаимообусловлены, т.е. они основаны на федеральных онституционных за онах, федеральных за онах, у азах Президента РФ или постановлениях Правительства РФ и составляют определенную систему правово о ре улирования.

Оперативный хара тер нормотворчес ой деятельности за лючается в том, что в сфере э ономи и, социальноультурной сфере или политичес ой сфере постоянно происходят объе тивные изменения, и эти изменения требуют постоянно о ре улирования общественных отношений. Поэтому федеральные министерства и федеральные службы, находящиеся в системе и стру туре управления, и их внутренние стру турные элементы постоянно, одновременно, немедленно (ло-ально) применяют предписание федерально о онституционно о и федерально о за онов и тем самым немедленно воздействуют на объе т управления.

Та им образом, нормотворчес ая деятельность а составная часть правотворчес ой деятельности, обладающая призна ами правотворчества, призвана оперативно реа ировать на общественные отношения путем принятия нормативных правовых а тов.

Познание сущности нормотворчес ой деятельности а составной части правотворчества требует анализа тех целей, задач и фун - ций, оторые осуществляются посредством данной формы. В этой связи возни ает вопрос: а ое значение имеет нормотворчес ая деятельность для ор анов исполнительной власти?

Значение нормотворчес ой деятельности а составной части правотворчества обусловлено местом нормотворчества в процессе

1 Тихомиров Ю.А. Управленчес#ое решение. М., 1972; Лебедев М.П. Государственное решение в системе управления социалистичес#им обществом. М., 1974; Соловьёв А.И. Принятия осударственных решений. М., 2006.

26

исполнительно-распорядительной деятельности ор анов исполнительной власти. Нормотворчеству а форме исполнительно-распо- рядительной деятельности принадлежит ведущая роль по принятию нормативных правовых а тов в целях ре улирования общественных отношений. Принятый нормативный правовой а т определяет цели и задачи ор ана исполнительной власти, ор анизует осударственных служащих и их должностных лиц на правоприменительную пра ти у на основе и в исполнении федерально о за она. При этом целью нормотворчес ой деятельности является правовое обеспечение управленчес их решений, направленных на выполнение фун ций осударства посредством принятия нормативных правовых а тов. Установление правово о ре улирования общественных отношений определено объе тивными условиями. В ачестве условий выступают условия управления той или иной системой или стру турой ор анов исполнительной власти.

Следует отметить задачи и фун ции нормотворчес ой деятельности. Задачами нормотворчес ой деятельности являются: планирование, сбор и обработ а информации, разработ а прое тов нормативных правовых а тов, их стру туры, выработ а дефиниций, использование язы а права. Названные задачи осуществляются субъе тами нормотворчес ой деятельности.

Фун ции нормотворчес ой деятельности можно рассматривать а фун ции права, фун ции участия в за онопрое тной деятельности (разработ а за онопрое тов, под отов а за лючений ним) и а непосредственное создание (отмена и изменение) нормативных правовых а тов в целях реализации омпетенции1.

Учитывая общие положения нормотворчес ой деятельности, следует рассмотреть научный аспе т нормотворчес ой деятельности а составной части правотворчества с позиции нау и административно-о права. Представители нау и административно о права рассматривают нормотворчество с позиции правотворчества в осударственном управлении; осударственно о управления; правовой формы испол- нительно-распорядительной деятельности ор анов исполнительной власти; нормотворчество а синоним правотворчества; ведомственное нормотворчество. В нау е административно о права сложился определенный научный вз ляд на нормотворчес ую деятельность а составную часть правотворчества. Научные вз ляды административистов можно разделить по следующим ритериям. Первый ритерий — это правотворчество в осударственном управлении. Второйритерий — нормотворчес ая деятельность — это форма осударственно о управления.

1 И натю Н.А. Правотворчес#ая фун#ция // Административная реформа в России / Под ред. С.Е. Нарыш#ина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 65.

27

Правотворчество в осударственном управлении исследовал Б.В. Дрейшев. В моно рафии «Правотворчество в советс ом осударственном управлении» он писал, что правотворчество ор анов осударственно о управления выступает самостоятельным видом правотворчества. Ему присущи свои особенности, оторые детерминированы в исполнительно-распорядительную деятельность по реализации фун ций управления. По мнению автора, правотворчество ор ановосударственно о управления предназначено для упорядочения общественных отношений в управлении с помощью устанавливаемых полномочными ор анами правовых норм, обеспечивающих в пра - тичес ом плане реализацию всех фун ций осударства. Содержание правотворчес ой деятельности ор анов осударственно о управления определяется фун цией, осуществлению оторой они призваны: создание нормы права; изменение нормы права. Правотворчес ая деятельность ор анов управления не ис лючает правотворчес о о процесса, а, наоборот, предпола ает наличие правовых норм, установленных за оном, у азом и иными а тами ор анов власти1. В результате научно о исследования автор сделал ряд выводов:

во-первых, правотворчество в осударственном управлении является самостоятельным видом, цель оторо о — создание, изменение, отмена нормативных а тов для реализации фун ций управления;

во-вторых, правовые отношения, оторые с ладываются в процессе правотворчества ор анов осударственно о управления, образовывают правовой механизм и подлежат правовому ре улированию; в-третьих, правотворчес ий процесс ор анов осударственно о управления состоит из определенных стадий, аждая из оторых на-

правлена на реализацию определенных фун ций; в-четвертых, форма реализации фун ций осударственно о

управления осуществляется посредством исполнительно-распоряди- тельных ор анов осударства. Последние реализуется путем использования различных форм исполнительно-распорядительной деятельности ор анов осударственно о управления.

На основе правотворчес ой деятельности советс о о управления современные авторы разработали современную онцепцию нормотворчес ой деятельности ор анов исполнительной власти, используя при этом формы управления.

Второй ритерий нормотворчес ой деятельности — это формаосударственно о управления.

Нормотворчес ая деятельность рассматривается через формы о- сударственно о управления.

1 Дрейшев Б.В. Правотворчество в советс#ом осударственном управлении; Он же. Правотворчество ор анов советс#о о осударственно о управления. С. 23; Он же. Правотворчество и правовое ре улирование // Советс#ое осударство и право. 1979. № 6. С. 34.

28

Д.Н. Бахрах утверждал в учебном пособии «Административное право», что форма осударственно о управления, оторая в административном праве понимается а «виды деятельности ор анов управления», «внешнее пра тичес ое выражение он ретных действий, совершаемых ор анами осударственно о управления». Автор дает пояснение формы осударственно о управления а вида деятельности ор анов осударственно о управления, цель оторой создание нормативных а тов. Автор сопоставляет собственную точ у зрения с точ ами зрения Ю.М. Козлова, М.И. Пис отина1 и делает вывод, что деятельность осударственных ор анов управления оформляется в виде правовой формы. Среди правовых форм автор выделяет: а) форму принятия нормативных а тов; б) форму процессуальную; в) совершение иных юридичес и значимых действий и тем самым выделяет два призна а формы осударственно о управления — это принятие нормативно о а та и процессуальный порядо оформления нормативно о а та. Субъе тами названной формы осударственно о управления является исполнительная власть.

А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, А.А. Кармолиц ий, анализируя формы управленчес ой деятельности, приходят выводам, что издание нормативных а тов, издание индивидуальных а тов, за лючение административно о до овора, осуществление ор анизационных действий, выполнение материально-техничес их операций являются не чем иным, а формой деятельности ор анов исполнительной власти, предусмотренной нормами права, совершаемой в целях осуществления возложенных на них задач, фун ций и полномочий2.

А.М. Овсян о в учебной литературе утверждает, что формой осуществления исполнительной власти являются правовые и неправовые формы. То есть они связаны с созданием нормативных а тов,оторые в свою очередь вле ут возни новение, изменение, пре ращение правоотношений между субъе тами и объе тами управления3. Автор понимает правотворчество а фун цию исполнительной власти, т.е. путем создания правовых а тов, цель оторых направлена на возни новение или изменение административных правоотношений.

Б.Н. Габрачидзе и А.Г. Чернявс ий дают более широ ое понятие формы деятельности ор анов исполнительной власти и иных субъе - тов административно о права.

В частности, по мнению авторов, в административно-правовой теории существует нес оль о точе зрения:

а) под формой осударственно о управления понимается внешнее выражение действий;

1 Советс ое административное право. С. 174; Советс ое административное право. М., 1990. С. 150; Бахрах Д.Н. Административное право. С. 124—125.

2 Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолиц ий А.А. Административное право РФ. М., 1996. С. 222—223. 3 Овсян о А.М. Административное право. М., 1999. С. 108.

29

б) формой управления называют внешнее выраженное действие ор анов исполнительной власти и их должностных лиц;

в) форма осударственно о управления есть объе тивированное выражение сущности деятельности ор анов и должностных лиц, о- торые осуществляют управление. Названные теоретичес ие суждения и положены в понятие формы деятельности ор анов исполнительной власти. Форма деятельности исполнительной власти — это сово упность действий и правовых а тов (постановлений, распоряжений, при азов, инстру ций, положений, правил и т.п.), оторые служат осуществлению, реализации целей, задач, фун ций и полномочий, принадлежащих в соответствии с за онодательством субъе - там административно о права1.

На наш вз ляд, та ое широ ое понимание нормотворчес ой деятельности ор анов осударственно о управления не уместно, та а авторы формам деятельности ор анов исполнительной власти относят всех субъе тов административно о права, но, на наш вз ляд, не все субъе ты административно о права мо ут быть наделены правотворчес ими фун циями. Поэтому нормотворчеству следует отнести ор аны исполнительной власти и их должностных лиц.

Н.М. Конин считает, что нормотворчество — это «форма управления — это действия, оторые проявляются в том, что предписывают правило, норматив, ре ламенты, рассматривается и утверждается в установленном поряд е соответствующими звеньями осударственно о аппарата, вследствие че о они становятся правовыми нормами, правилами, требованиями»2.

Н.М. Конин объединил правотворчество и форму осударственно о управления, назвал ее нормотворчеством и при этом выделил для нормотворчества еще один призна — метод осударственно о управления.

По мнению Н.М. Конина, «нормотворчество а одна из правовых форм ор анизационной юридичес ой деятельности представляет собой принятие и издание различными звеньями осударственно о аппарата исполнительной власти нормативных правовых а тов управления, односторонних властных волевых действий аппарата исполнительной осударственной власти, совершаемых в процессе и в результате выполнения управленчес их фун ций и направленных на установление правовых норм, правил поведения, распространяющихся на неопределенно широ ий ру субъе тов и рассчитанных на мно о ратное применение».

1 Габричидзе Б.Н., Чернявс ий А.Г. Административное право: Учебни#. М., 2002. С. 204—205. 2 Конин Н.М. Административное право России. М., 2004. С. 182; Он же. М., 2006. С. 140.

30