Нормотворческая деятельность МВД России. Монография

жащее исполнение возложенных на них обязанностей»1. Автор имеющимся призна ам должностно о лица в осударственном управлении дополняет призна ответственности. Ответственность воспринимается автором а широ ое понятие, в лючающее юридичес ую ответственность (у оловную, административную, дисциплинарную, ражданс о-правовую).

Л.Г. Усольцев и А.Н. Костю ов, исследуя правовой статус должностно о лица, предла ают считать должностным лицом служаще о,оторый выполняет ор анизационно-распорядительные фун ции по исполнению омпетенции осударственно о или общественно о ор-ана, совершающе о при их осуществлении юридичес и значимые действия, вле ущие правовые последствия для дру их субъе тов права, и несуще о повышенную ответственность за необеспечение выполнения установленных для не о правил2. Под ор анизационнораспорядительными фун циями ими понимается особый хара тер выполняемых должностным лицом фун ций по реализации омпетенции соответствующих ор анов управления и их стру турных подразделений. Приведенное определение понятия должностно о лица трудно признать удачным, ибо авторы считают, что должностными лицами мо ут быть не толь о осударственные служащие, но и служащие общественных ор анизаций.

Д.Н. Бахрах в учебном пособие по административному праву дает понятие должностно о лица и считает, что более удачно о понятия, чем разработала Ц.А. Ямпольс ая, в юридичес ой литературе нет. Автор воспроизвел понятие: «должностным лицом называется служащий, имеющий право совершать служебные юридичес ие действия»3.

А.П. Алехин, А.А. Кармолиц ий, Ю.М. Козлов в учебни е по административному праву определили понятие должностно о лица а :осударственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей омпетенции властные действия, вле ущие юридичес ие последствия. Например, издавать правовые а ты управления, подписывать денежные до ументы, совершать ре истрационные действия и т.д.4

Авторы должностным лицам относят: оперативный состав, вспомо ательный состав, представителей власти и служащих, оторые совершают юридичес ие действия, ру оводят деятельностью подчиненных им работни ов. К должностным лицам относятся ру ово-

1 Усольцев Л.Г. Должностное лицо в советс#ом осударственном управлении // Правоведение. 1987. № 2. С.17. 2 Костю ов А.Н. Правовой статус должностно о лица (Административно-правовой статус): Автореф. дис. ... #анд. юрид. нау#. М., 1988. С. 9. 3 Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 111.

4 Алехин А.П., Кармолиц ий А.А, Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1996. С. 179; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч. 1. М., 1994. С. 143.

91

дители мно их стру турных подразделений ор анов управления, санитарные врачи, работни и милиции и др.

Ю.Н. Старилов, исследуя осударственную службу РФ, обосновал два понятия должностно о лица: во-первых, публичное должностное лицо — должностное лицо, совершающее внешние властные полномочия и фун ции публично о хара тера и значения и работающее в ор анах осударственной власти и управления; во-вторых, обычное должностное лицо1. Должностное лицо — служащий, осуществляющий внутренние фун ции и полномочия в осударственных ор анах, учреждениях, объединениях, а та же тот, оторый работает на предприятиях, в ор анизациях и в учреждениях, основанных на формах частной собственности.

А.В. Ворон о в моно рафии по проблемам теории административно о права сделал попыт у обосновать понятие должностно о лица в административном праве на основании имеющихся онцепций о должностном лице. Автор сравнил различные точ и зрения, имеющиеся в административно-правовой теории, и пришел выводу, что не все осударственные служащие являются должностными лицами. А В. Ворон ов считает, что определение должностно о лица, за репленное в У оловном оде се РФ, не приемлемое теории административно о права; определение должностно о лица в Федеральном за оне «Об общих принципах ор анизации местно о самоуправления» очень уз ое и для решения административно-правовых задач не приемлемо; наличие ор анизационно-распорядительных фун ций а хара теристи и статуса должностно о лица не во всех случаях является «работающим» призна ом для отнесения служащихэтой ате ории2.

Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявс ий в учебни е по административному праву отметили, что понятие должностно о лица, за репленное в новом Коде се РФ об административных правонарушениях (ст. 2.4 КоАП РФ, приемлемо для административной ответственности должностных лиц. «Под должностным лицом в настоящем Коде се следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее фун ции представителя власти, т.е. наделенное в установленном за оном поряд е распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от не о, а равно лицо, выполняющее ор анизаци- онно-распорядительные или административно-хозяйственные фун -

1 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российс#ой Федерации (Теорети#о- правовое исследование): Автореф. дис. .... д-ра юрид. нау#. Саратов, 1996. С. 28—29; Гос дарственная служба в Российс#ой Федерации (Сборни# нормативных а#тов): Учеб. пособие / Сост. Ю.Н. Старилов. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995. 2 Ворон ов А.В. Проблемы теории административно о права: сравнительно-право- вое исследование. СПб., 2001. С. 160.

92

ции в осударственных ор анах, ор анах местно о самоуправления,осударственных и муниципальных ор анизациях, а та же в Вооруженных Силах Российс ой Федерации, дру их войс ах и воинс их формированиях Российс ой Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением ор анизационнораспорядительных или административно-хозяйственных фун ций ру оводители и дру ие работни и иных ор анизаций, а та же лица, осуществляющие предпринимательс ую деятельность без образования юридичес о о лица, несут административную ответственностьа должностные лица, если за оном не установлено иное».

Авторы не ис лючают существования и иных понятий должностно о лица1. Точ и зрения Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявс о о поддерживаются дру ими авторами, например Н.В. Боров овым, М.Б. Смоленс им, Ю.А. Со оловым2. Авторы обосновали свои суждения на основании материальных норм, оторые содержат призна и должностно о лица для административной ответственности.

Анализ различных теоретичес их суждений о понятии должностно о лица и анализ различных ритериев о должностном лице позволяют вывести призна и, оторые необходимы для должностных лиц ор анов исполнительной власти.

Та ими призна ами мо ут быть: фун ции, полномочия, ответственность. Названные призна и должностно о лица за реплены в российс ом за онодательстве и позволят лубже понять сущность должностно о лица а субъе та нормотворчес их отношений ор анов внутренних дел.

В частности, Л.Л. Попов, исследуя ор аны внутренних дел, представителям власти относит лиц, наделенных правом давать обязательные для исполнения у азания и распоряжения а ор анам, та и лицам, не находящимся по отношению ним в служебном отношении. Кроме то о, в случае необходимости они мо ут применять меры предупреждения, пресечения, меры административной ответственности, т.е. это самые различные виды целенаправленной предупредительной деятельности. К ним относятся, а правило, должностные лица, занятые выполнением фун ций по охране правопоряд а и за онности3. По мнению автора, представителям власти выполняющим фун ции охраны правопоряд а и за онности относятся сотрудни и ОВД, работни и про уратуры, работни и учреждения ис-

1 Габричидзе Б.Н., Чернявс ий А.Г. Административное право. М., 2002. С. 190.

2 Боров ов Н.В., Смоленс ий М.Б., Со олов Ю.А. Административное право. Мос#ва; Ростов н/Д, 2003. С. 99. 3 Попов Л.Л. Административное право и административная деятельность ор анов

внутренних дел. М., 1990. С. 42.

93

полнения у оловно о на азания в виде лишения свободы, сотрудни и Государственной противопожарной службы МЧС РФ; сотрудни и таможенной службы; военнослужащие внутренних войс МВД России. Д.Н. Бахрах определяет, что особой разновидностью должностных лиц является представитель власти. К ним он относит работни-ов, оторые наделены властными полномочиями публично о хара - тера1. Публичный хара тер представителей власти, по мнению автора, — это назначение на должность лиц в за онодательных ор анах, исполнительных ор анах, судебных ор анах власти и наделение ихосударственными полномочиями и в том числе полномочиями по

принятию нормативных правовых а тов. А.Н Алехин, Ю.М. Козлов считают, что представителям власти

относятся «должностные лица, имеющие право предъявлять юридичес и властные требования (давать предписания, у азания) и принимать меры административно о воздействия ор анам и лицам, не находящимся в их подчинении»2. По мнению авторов, представителям власти относятся должностные лица осударственно о управления, оторые применяют меры административно о воздействия в отношении физичес их и юридичес их лиц. К мерам административно о воздействия следует отнести следующие меры: онтроль, надзор, предупреждение, лицензирование, сертифи ацию, стандартизацию, за рытие участ ов доро , административных территорий, введение административных режимов.

А.П. Коренев вносит свои орре тивы в проблемати у должностно о лица и представителя власти и отмечает, что «особую ате о- рию должностных лиц составляют представители административной власти». Под представителем власти автор понимает должностных лиц, в пределах своей омпетенции наделенных правом предъявлять юридичес и властные требования, а та же принимать решения, обязательные для исполнения ражданами, не находящимися в их служебном подчинении, должностными лицами или ор анами, предприятиями, учреждениями, ор анизациями независимо от их форм собственности и ведомственной подчиненности»3.

К представителям власти, по мнению А.П. Коренева, относятся сотрудни и ор анов внутренних дел, работни и про уратуры и дру-ие служащие.

Различные суждения о представителе власти позволяют сделать вывод о том, что представитель власти является должностным лицом и относится ор анам осударственно о управления и правоохранительной осударственной службы, имеет особый правовой статус, что отличает е о от дру их должностных лиц осударственно о управления.

1 Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 111. 2 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч. 1. М., 1994. С. 143. 3 Коренев А.П. Административное право. М., 1996. С. 113.

94

Именно по правовым статусам должностные лица отличаются от представителей власти. И.В. Куртя , В.И. Кыч ов провели исследование правовых статусов должностных лиц правоохранительных ор-анов, ор анов внутренних дел и таможенных ор анов.

В частности, по мнению И.В. Куртя а, должностное лицо определено а лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию занимающее должность и осуществляющее фун ции представителя власти, либо выполняющее ор анизационно-распорядительные, административно-хозяйственные фун ции в осударственных ор а- нах, ор анах внутренних дел и несущее юридичес ую ответственность1. По мнению автора, должностным лицам относятся сотрудни и дежурных частей; сотрудни и МВД,ГУВД, УВД субъе тов РФ, управлений, управлений на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, а та же сотрудни и дознания у азанных министерств,лавных управлений, управлений (отделов, отделений); участ о- вые уполномоченные милиции при выполнении возложенных на них в установленном поряд е служебных обязанностей; сотрудни и ОВД, замещающие должности средне о и старше о начальствующе о состава; сотрудни и патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности; сотрудни и осударственной инспе ции безопасности дорожно о движения; осударственные инспе торы дорожно о надзора; сотрудни и вневедомственной охраны; сотрудни и подразделений лицензионно-разрешительной работы и онтроля за частной дете тивной и охранной деятельностью; сотрудни и подразделений ор анов внутренних дел по борьбе с э ономичес ими преступлениями и подразделений по борьбе с ор анизованной преступностью; сотрудни и специальных приемни ов для содержания лиц, арестованных по статьям в административном поряд е; сотрудни и паспорт- но-визовых подразделений ор анов внутренних дел; федеральныеосударственные служащие ФМС МВД России и подразделений по делам ми рации МВД, ГУВД, УВД субъе тов РФ; офицеры ор анов управления, соединений, воинс их частей, военных образовательных учреждений высше о профессионально о образования и учреждений внутренних войс МВД России.

В.И. Кыч ов рассмотрел правовой статус должностно о лица таможенных ор анов и определил, что должностное лицо таможенных ор анов ре улируется нормами таможенно о права. Содержание статуса составляют та ие элементы, а должность, фун ции, права, обязанности, арантии реализации полномочий и ответственность, что представляет возможным выделить правовые и ор анизационные основы правово о статуса должностно о лица таможенных ор анов2.

1 К ртя И.В. Правовой статус должностно о лица в системе ор анов внутренних дел: Автореф. дис. … #анд. юрид. нау#. СПб., 1998. С. 7. 2 Кыч ов В.И. Правовой статус должностно о лица в системе осударственной

службы в таможенных ор анах: Автореф дис. … #анд. юрид. нау#. СПб., 2001. С. 8.

95

По мнению автора, должностным лицам таможенных ор анов относятся председатель Федеральной таможенной службы и е о заместители; начальни и таможенных управлений; начальни и ре иональных управлений и их заместители; ру оводители представительств за пределами РФ; онсультанты и советни и председателя Федеральной таможенной службы; лавные, ведущие и младшие инспе торы.

Ру оводитель — это лицо, уполномоченное направлять деятельность общества, принимать управленчес ие решения и осуществлять ор анизаторс ую деятельность по реализации целей, задач и фун - ций управления1. Ю.А Тихомиров определяет ру оводителя а лючевую фи уру, оторая управляет олле тивом в целом, официально представляет ор анизацию вовне2.

Содержание деятельности ру оводителя в лючает задачи, фун - ции, обязанности и права. В сово упности они определяют деятельность он ретных должностных лиц, пос оль у должность ру оводителя представляют часть омпетенции ор ана осударственно о управления. Иными словами, ру оводитель является разновидностью должностных лиц, они имеют одина овый правовой статус, но и мо ут отличаться дру от дру а объемом полномочий.

Учитывая, что объем и хара тер осударственно-служебных полномочий должностных лиц и ру оводителей неодина ов, следует отметить, что наличие мно очисленных суждений о понятии должностно о лица в Российс ой Федерации является а положительным фа тором, та и недостат ом. Положительный фа тор выражен в различных суждениях и выс азываниях о понятии должностно о лица и та им образом позволяет формировать общую онцепцию должностно о лица, оторая не в полной мере истребована за онодателем. Отрицательным моментом в понятии должностно о лица является то, что в правоприменительной пра ти е ор ана осударственно о управления происходит путаница по вопросу, о о считать должностными лицами при применении лицу норм у оловной, административной, дисциплинарной, ражданс о-правовой ответственности.

2.4.Компетенция должностных лиц МВД России

всфере нормотворческих отношений

Компетенция должностных лиц МВД России выте ает из нормотворчес ой фун ции. Компетенция а теоретичес ая ате ория права подвер нута исследованию та ими авторами, а Ю.К. Оси-

1 Основин В.С. Понятие и сущность ру#оводства // Ру#оводители испол#омов. Правовой статус и ор анизация работы. М., 1977. С. 8; Ось ин Ф.Ф. О #омпетенции ру#оводителей // Правоведение. 1990. № 1. С. 76—79. 2 Тихомиров Ю.А. Курс административно о права и процесса. М., 1998. С. 322.

96

пов, Б.В. Лазерева, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров, Н.А. И натю и дру ими.

Ю.К. Осипов определил подведомственность а институт, оторый и рает роль распределительно о механизма, с помощью оторо-о осударство обеспечивает под лючение нему различных форм разрешения юридичес их дел в соответствии с хара тером общественных отношений1.

Б.В. Лазерев считает, что омпетенция состоит из двух обязательных элементов: властных полномочий и подведомственности, т.е. определения предмета, объе тов, на оторые распространяется власть субъе та, ведающими ими «составная часть омпетенции — юридичес ие возможности или долженствования… выполнять определенно о вида управленчес ую деятельность (т.е фун цию) применительно деятельности определенно о вида объе тов управления»2.

Ю.А. Тихомиров, исследуя полномочия ор анов исполнительной власти, считает, что они являются фун циональными и выте ают из фун ций управления3.

Н.А. И натю рассматривает права и обязанности федеральных министерств и считает, что федеральные министерства — это ор аны отраслево о управления, у оторых основной управленчес ой фун - цией является осударственное управление в определенной сфере (отрасли, области). У федеральных министерств, а правило, должно быть мно о объе тов управления: от их территориальных ор анов и подчиненных хозяйствующих субъе тов до должностных лиц, о- торые применяют права и обязанности в административно-правовых режимах. Автор утверждает, что полномочия федеральных министерств отличаются от полномочий ор анов исполнительной власти толь о по объему, целям и фун циям4. Сравнивая теоретичес ие основы полномочий ор анов исполнительной власти и федеральных министерств, автор делает вывод, что полномочия федеральных министерств совпадают с фун циями ор анов исполнительной власти.

Д.Н. Бахрах, анализируя за онодательство и подза онные нормативные правовые а ты, ре ламентирующие омпетенцию, сделал вывод о необходимости различать уровни омпетенции с использованием института подведомственности. К уровням подведомственности автор относит международную подведомственность; осударственную; родовую; видовую; иерархичес ую; территориальную; должностную. А та же автор считает, что подведомственность является синонимом та их выражений, а «находится в ведении» (министерств,

1 Осипов Ю.К. Подведомственность юридичес#их дел: Учеб. пособие. Свердловс#, 1973. С. 121. 2 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестрой#и. М., 1988. С. 240. 3 Тихомиров Ю.А. Теория #омпетенции. М., 2004. С. 52 — 53. 4 И натю Н.А. У#аз. соч. С. 139.

97

служб, осударственно о ор ана), «предмет ведения»1. А значит, чтоаждое должностное лицо МВД России осуществляет публичную власть, и в том числе власть в нормотворчестве, действуют нормы о подведомственности.

Та им образом, подведомственность и рает роль распределительно о механизма в области нормотворчес ой омпетенции и нормотворчес их отношений должностных лиц МВД России.

Компетенцию должностных лиц МВД России в области нормотворчес их отношений можно распределить на две руппы. Перваяруппа — это омпетенция материально о и процессуально о хара - тера, выражена в международной омпетенции; родовой омпетенции; видовой омпетенции; иерархичес ой омпетенции; территориальной омпетенции; должностной омпетенции. Вторая руппа — это техничес ая омпетенция, оторая выражена в полномочиях техничес о о хара тера и получила название «юридичес ая техни а».

К международно-правовой омпетенции относится омпетенция должностных лиц МВД России, оторая в лючает материальные и процессуальные права и обязанности по разработ е следующих международных а тов: международных до оворов Российс ой Федерации, за лючаемых от имени Российс ой Федерации (меж осударственные), от имени Правительства Российс ой Федерации (межправительственные) и от имени МВД России (межведомственные);

•материальные и процессуальные права и обязанности по разработ е международных до ументов, не являющихся международными до оворами Российс ой Федерации, подписываемых от имени Российс ой Федерации (меж осударственные), от имени Правительства Российс ой Федерации (межправительственные), от имени МВД России (межведомственные), а та - же от имени ор ана (подразделения), не содержащих юридиче- с и обязывающих положений и составленных, а правило, в форме де ларации, меморандума, совместно о заявления, решения, плана, про раммы сотрудничества;

•материальные и процессуальные полномочия по разработ е международных а тов осуществляются во исполнение ранее принятых международных а тов (за ис лючением международных до ументов, подписанных от имени ор ана (подразделения), решений Президента Российс ой Федерации, Правительства Российс ой Федерации, министра, а та же в инициативном поряд е;

•материальные и процессуальные полномочия по разработ е международных до оворов и международных до ументов Российс ой Федерации осуществляются подразделениями цен-

1 Бахрах Д. Н. Очер#и теории российс#о о права. М., 2008. С. 213, 220—2221.

98

трально о аппарата МВД России в пределах омпетенции совместно;

•материальные и процессуальные права и обязанности должностных лиц МВД России по подписанию международно о до овора Российс ой Федерации, меж осударственно о, межправительственно о или межведомственно о международно о до умента, а та же международно о до умента от имени подразделения центрально о аппарата МВД России, а та же процессуальные полномочия о подписании международно о до умента от имени ор ана (подразделения), не являюще ося подразделением центрально о аппарата МВД России, представляются статссе ретарю — заместителю министра ру оводителем ор ана (подразделения), инициирующим данное предложение, по со-ласованию с заинтересованными подразделениями центрально о аппарата министерства, дру ими ор анами (подразделениями), оловным подразделением МВД России по ор анизации международно о сотрудничества, оловным правовым подразделением через оловное подразделение МВД России по ор анизации международно о сотрудничества.

Родовая омпетенция должностных лиц МВД России — это он-ретизация материальных и процессуальных полномочий в нормотворчес ой деятельности; международно-правовой работе; правовом онтроле; до оворно-правовой работе; судебно-ис овой работе; инфор- мационно-правовой деятельности; ор анизационно-правовой работе.

Видовая омпетенция должностных лиц МВД России — это механизм разделения материальных и процессуальных полномочий внутри системы и стру туры МВД России, а именно в Департаменте правово о обеспечения. Полномочия нормотворчес их отношений разделены на виды, и следует учесть, что в Департаменте правово о обеспечения существует масса дел, оторыми занимаются должностные лица. Следовательно, существует нормы права, устанавливающие, то вправе заниматься нормотворчес ой деятельностью; то вправе заниматься международно-правовой работой; то вправе заниматься до оворно-правовой работой и т.д. Видовая омпетенция позволяет упорядочить полномочия должностных лиц МВД России в области нормотворчес их отношений.

Иерархичес ая омпетенция должностных лиц МВД России — это подведомственность материальных и процессуальных полномочий в нормотворчес их отношениях, т.е. она состоит в том, что бы определить, то из должностных лиц должен заниматься вопросом нормотворчества. Например, участие должностных лиц МВД России в заседаниях Комиссии Правительства Российс ой Федерации по за онопрое тной деятельности, депутатс их объединений (фра ционных или межфра ционных), парламентс их слушаниях, « ру лых

99

столах» в целях доведения до депутатов позиции ру оводства ор ана (подразделения) по прое ту за онодательно о а та; под отов а и направление необходимых материалов в ор аны осударственной власти (ор аны местно о самоуправления) по прое там правовых а тов. Территориальная омпетенция должностных лиц МВД России в сфере нормотворчес их отношений связана, во-первых, с тем, что в системе МВД России стру турные подразделения обладают равными права и обязанностями. Стру турные подразделения МВД России осуществляют параллельно права и обязанности, но на разных уровнях. Например, назначение на должность и освобождение от должности ру оводителей правовых подразделений центрально о аппарата Министерства внутренних дел Российс ой Федерации, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, лавных управлений МВД России по федеральным о ру ам, министерств, управлений ( лавных управлений) по субъе там Российс ой Федерации, управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлений (отделов) в за рытых администра- тивно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объе тах в обязательном поряд е со ласовываются с оловным пра-

вовым подразделением. Во-вторых, территориальный принцип — это еще деления омпе-

тенции должностных лиц МВД России, оторые преследуют цель ма симально приблизится объе тивной обстанов е, создать условия для более успешно о и менее затратно о разрешения административно о дела.

Должностная омпетенция. Субъе том должностной омпетенции в сфере нормотворчес их отношений является должностное лицо МВД России. Должностная омпетенция в сфере нормотворче- с их отношений состоит из материальных, процессуальных и техничес их прав и обязанностей.

Материальные и процессуальные права и обязанности представляют собой полномочия субъе тов нормотворчес ой деятельности — это полномочия по проведению правовой э спертизы прое тов ведомственных нормативных правовых а тов; полномочия по осуществлению правово о онтроля; ор анизация до оворной работы; осуществление судебно-ис овой работы; ор анизация правово о информирования.

Нормотворчес ая деятельность должностных лиц МВД России в лючает:

•материальные права и обязанности по выявлению потребностей в нормативном правовом ре улировании сферы ор анов внутренних дел;

•права и обязанности должностных лиц МВД России по выявлению и обобщению правовых проблем, возни ающих при

100