Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

Америки, в то время, когда в наиболее развитых государствах процветал абсолютизм, был реализован принцип разделения властей, и ставшей классической схема «сдержек и противовесов». Помимо изложенного, Конституцией США урегулированы вопросы взаимоотношений между отдельными штатами государства. Функции конституционного надзора возложены на Верховный суд Соединенных штатов Америки, в рамках их осуществления он может признавать не соответствующими Конституции акты президента и Конгресса. Особенностью Конституции Соединенных штатов Америки (что, впрочем,

характерно для правовой системы стран прецедентного, или англо – саксонского права)

является возможность уточнения еѐ положений на основании судебного решения. Такие решения не изменяют текст Конституции, но фактически являются поправками к ней.

В российском законодательстве аналогия просматривается в действиях Конституционного суда по отношению к нормам законов, не соответствующих Конституции Российской Федерации. Например, признавая положения ст. 237 Уголовно-

процессуального кодекса Российской Федерации в части невозможности проведения после возврата уголовного дела прокурору следственных действий не соответствующими Конституции Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации не внес дополнений в статью закона, не предложил альтернативную норму, а просто констатировал факт еѐ незаконности и указал на недопустимость еѐ применения. В

Конституции Соединенных штатов Америки ситуация несколько иная – в соответствии со ст. VI помимо Конституции, являющейся основным или высшим законом государства,

такой же статус имеют все изданные во исполнение еѐ положений законы и договоры.

Действующая Конституция США, несмотря на то, что написана 231 год назад

(принята несколько позже), и за это время уровень юридической техники, то есть способа изложения правового материала, шагнул далеко вверх, в неѐ внесено всего лишь 27

поправок. Порядок принятия поправок закреплен в ст. V и достаточно сложен. Поправки принимаются 2/3 членов обеих палат Конгресса (либо специально созванным по инициативе 2/3 штатов Конституционным конвентом), которые после этого должны быть ратифицированы законодательными собраниями 3/4 штатов (либо 3/4 конвентами штатов,

созываемых по решению Конгресса). Таким образом за все время существования Конституции США было принято 27 поправок к ней. Если мы присмотримся к этой системе, то увидим, что, по – видимому, идея порядка принятия поправок к Конституции Российской Федерации взята из аналогичного порядка в США, однако не слепо скопирована, а с доработками. Конечно, схожий вариант внесения поправок имеется и в конституциях других государств, например, Испании, но североамериканская Конституция «старше» и потому она явилась пищей для размышлений для авторов

11

конституций других государств, а не наоборот. И в США, и в России для принятия поправки она должна быть одобрена квалифицированным большинством палат федерального органа законодательной власти, и у нас, и у них, поправка должна после этого получить одобрение у квалифицированного большинства органов законодательной власти субъектов федерации. Разница состоит в количестве голосов, позволяющих считать решение принятым, и в отсутствии в американской модели временного ограничения для одобрения поправок органами законодательной власти субъектов федерации. По нашей версии, если в течение года законопроект не получил одобрение 2/3 субъектов, он считается не принятым. По американской версии, можно ждать сколь угодно долго, пока та или иная поправка не будет принята. Помимо формальной стороны вопроса об отличиях конституций, есть еще один момент.

Как следует из комментируемой статьи, изменение краеугольных положений Конституции, касающихся основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, в Российской Федерации фактически приравнивается к принятию новой Конституции, эти положения невозможно изменить в порядке, применимом к изменениям большей части статей основного закона. В Соединенных Штатах, напротив, такие изменения могут быть внесены и вносились в «рабочем» порядке. Такие нормы содержат поправки № 1 (свобода слова, религий, собраний, прессы, право на подачу петиции); № 4 (запрет произвольных обысков и арестов); № 10 (полномочия, не отнесенные Конституцией к ведению государства в целом, находятся в ведении штатов); № 13 (отмена рабства); № 14 (равенство граждан).

Вместе с тем, есть ряд поправок, про которые можно было бы сказать, что это вопросы, не требующие их отдельного прояснения на уровне Конституции, поскольку можно было бы обойтись иными средствами нормативного регулирования, хотя бы законами. К таковым можно отнести поправки № 2 (право хранить и носить оружие); № 3 (запрет размещать солдат в частных домах без согласия владельца); № 7 (право на суд присяжных в гражданских делах); № 11 (иски, поданные против какого-либо штата, должны рассматриваться судом этого штата, а не федеральным судом); № 16 (введение федерального подоходного налога); № 18 и 21 (соответственно введение и отмена «Сухого закона»); № 27 (в случае, если федеральный орган законодательной власти примет закон о повышении жалованья его членам, то он вступает в силу только для следующего состава данного органа). Представляется, что указанные выше правоотношения можно было бы урегулировать законами об оружии, о безопасности и военной службе, гражданско-

процессуальным законодательством; налоговым законодательством, законом о государственной службе. В Советском Союзе тоже был опыт по введению «сухого

12

закона», но он не носил таких извращенных форм, как это было в США, и основное регулирование осуществлялось не на уровне законов, а на уровне подзаконных, внутриведомственных и внутрипартийных нормативно-правовых актов. Остальные поправки касаются избирательного законодательства, порядка выборов Президента и осуществления им своих полномочий - запрет занимать эту должность более 2 раз (введена после правления Ф. Рузвельта), исполнение обязанностей президента в случае его устранения возлагается на вице – президента (принята после убийства Д. Кеннеди), и основам прав личности в ходе уголовного судопроизводства (право не свидетельствовать против себя, право на суд присяжных и т. п.).

На практике ратификация поправок уполномоченными органами штатов является основным тормозом для модернизации основного закона североамериканского государства. Некоторые поправки были приняты спустя десятилетия и даже столетия после их внесения на рассмотрение. Самая «оперативная» поправка - № 26 о введении всеобщего активного избирательного права с 18 лет на всей территории страны – предложена 23.03.1971 г., вступила в силу после одобрения необходимым для этого количеством штатов 01.07.1971 г., то есть через 3 месяца 8 дней. Самая «долгоиграющая» из принятых поправок - № 27 о вступлении в силу закона о повышении жалованья сенаторов и представителей только после переизбрания палаты представителей – предложена 25.09.1789 г., а вступила в силу 07.05.1992 г., то есть через 202 года 7 месяцев12 дней. Видимо, не спешили американские депутаты урезать свои возможности. Необходимо также сказать, что в настоящее время на рассмотрении у штатов находятся еще 6 поправок, и есть возможность, что рано или поздно они будут приняты.

Самая «древняя» из них проистекает еще из Билля о правах – предложена 25.09.1785 г., об изменении формулы расчета количества представителей в палате представителей, исходя из данных переписи населения один раз в 10 лет. В настоящее время она ратифицирована 11 штатами, последняя ратификация – в июне 1792 г. Также есть поправка от 1810 г. о потере гражданства США в случае получения гражданства другого государства (ратифицирована 12 штатами, в последний раз – в 1812 г.); от 1861 г. о запрещении принятия поправок, позволяющих федеральному центру регулировать вопросы, отнесенные к ведению штатов (ратифицирована 2 штатами, после чего началась Гражданская война, от дальнейших попыток ратификации пока благоразумно воздержались); от 1924 г. о регулировании детского труда актами Конгресса (ратифицирована 28 штатами, в последний раз в 1937 г., после чего принят закон, в который вошли основные положения поправки); от 1972 г. о запрете половой дискриминации (ратифицирована 35 штатами при необходимых 38, срок одобрения

13

поправки штатами был ограничен); от 1978 г. о том, что от округа Колумбия избираются 2

сенатора и 1 представитель (ратифицирована 16 штатами, предельный срок ратификации прошел). В последних 2 случаях мы видим, что жизнь научила американских законодателей, и они стали устанавливать временные ограничения для ратификации поправок.

Несмотря на то, что Конституция США регулирует порой второстепенные вопросы, она невелика по объему, и многие действительно важные вопросы не нашли в ней отражения. Например, совет национальной безопасности, постоянные комитеты палат Конгресса, процедура контроля постоянными комитетами деятельности членов правительства, компетенция Верховного суда при осуществлении конституционного контроля, не регламентируются конституцией США. В результате приходится устранять эти недостатки «подручными» средствами – законами, актами президента, судебными решениями, сложившимися конституционными обычаями. Некоторые юристы называют Конституцию США в связи с этим «живой», соответствующей быстро меняющейся обстановке современного мира. Можно не согласиться с таким утверждением хотя бы из-

за чрезмерно трудоемкой процедуры изменения Конституции - 200 лет для одной поправки. Таким образом о «живости», «легкости» и «своевременности» в данном случае говорить не приходится. Неурегулированность важнейших сфер деятельности и жизни страны нормами Конституциями, и, как следствие, их регулирование другими актами,

конечно, упрощает процедуру их изменения, поскольку не надо изменять Конституцию,

но это наоборот, свидетельствует об огромных недостатках такой Конституции. Создается при еѐ прочтении такое впечатление, что собрались люди, стали писать Конституцию,

записали в неѐ сначала основные принципы, какие пришли в голову непосредственно при еѐ написании, какие-то забыли, затем каждый вписал то, что казалось ему интересным – кто про оружие, кто про вред алкоголя, в результате получилось то, с чем живут американцы.

Вместе с тем, Конституция США стала первой в истории Конституцией, как мы сейчас понимаем этот термин, в ней нашли отражение передовые на момент еѐ принятия нормы и принципы. Так, Конституция Соединенных Штатов Америки закрепила в качестве одной из основных целей еѐ принятия общее благосостояние населения,

установила республиканскую форму правления, основанную на принципе разделения властей и федерализме. Кроме того, в принятом позже и вошедшем в неѐ в качестве нескольких поправок Билле о правах закреплены основные личные права человека и гражданина. В результате идеи, заложенные в Конституции США, легли в основу Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. во Франции, Конституции 1791 г. в

14

Польше. Конституции большинства развивающихся государств, особенно расположенных в Центральной и Южной Америке, скопировали с Конституции США не только идеи и принципиальные решения, но и форму государственного устройства. Помимо этого, при написании Конституции Японии были задействованы положения Конституции США о правах человека и гражданина и о статусе Верховного суда. В основном из Конституции США перенимались не какие-либо конкретные положения, а концепции, схемы -

разделения властей, федерализма, судебного контроля.

Конституция Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии,

по крайней мере, то, что ею называют, представляет собой довольно интересное явление.

Влияние идей парламентаризма с большой выдержкой, англо – саксонской прецедентной системы права, но при этом монархической формы правления, дали в результате уникальное в своем роде явление. Дело в том, что в Великобритании отсутствует какой-

либо документ, который можно было назвать Конституцией. Под Конституцией в Великобритании понимается совокупность отдельных документов, при этом точный их перечень – какие из них относятся к конституции – отсутствует. Выделяют три составляющих Конституции: статутное право; общее право и конституционные соглашения, которым соответствуют следующие источники права: статуты, судебные прецеденты и конституционные соглашения.

В праве Великобритании отсутствует различие между «конституционным» и «обыкновенным» законом — для всех законодательных актов действует одинаковый порядок их принятия, изменения и дополнения. Следствием этого является весьма простой порядок изменения этих законов, наличие возможности их корректировки без искусственных помех, характерных для других государств, к числу которых можно отнести вынесение вопроса на референдум, одобрение регионами, принятие квалифицированным большинством, роспуск органа законодательной власти и т. д.

Конституция Великобритании, в отличие от многих других документов королевства,

является единой для всего Соединенного Королевства Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Думаем, что этим во многом объясняется позиция ряда британских политиков, предложивших России для решения вопроса о выдаче А. Лугового Великобритании по подозрению в убийстве А. Литвиненко изменить норму Конституции Российской Федерации, запрещающей выдавать российских граждан кому-либо. Они-то привыкли к тому, что конституция – это обычный закон, который можно легко и в любое время пересмотреть. Это, кстати, подтверждает высказанные выше мысли о том, что легкий порядок пересмотра положений конституции и регулярное использование такой возможности снижают уровень еѐ значимости.

15

К статутам относят акты парламента, при которых часть его полномочий передается другим органам государственной, обычно исполнительной, власти. Всего к числу конституционных статутов причисляют примерно 20 нормативно-правовых актов,

формально не отличающихся от других статутов. В научной литературе их разделяют на

«старые», принятые до XX века и действующие в настоящее время - Великая хартия вольностей от 1215 г.; Билль о правах от 1689 г.; Акт о союзе с Шотландией от 1706 г.;

Акт о престолонаследии от 1701 г. и др.; и «новые», принятые в XX веке - законы о Парламенте от 1911 г. и от 1949 г.; законы о пэрах от 1958 г. и от 1963 г.; закон о Палате общин от 1978 г.; законы о народном представительстве от 1949 г., от 1969 г., от 1974 г.,

от 1983 г., от 1985 г., от 1989 г.; законы о гражданстве от 1948 г., от 1964 г., от 1981г.;

Иммиграционный акт от 1971 г.; закон о королевской санкции от 1967 г.;

Вестминстерский статут от 1931 г.; законы о министрах Короны от 1937 г., от 1964 г., от

1975 г. и т. д.

Прецедентное право как источник конституционного законодательства Великобритании – это общность судебных решений по конкретным делам, которые обязательны для применения при рассмотрении в будущем аналогичных вопросов. В

научной литературе прецедентное право подразделяется на общее право и право справедливости. Общее право формируется из решений королевских Вестминстерских судов Англии, а право справедливости представляет собой нормы, принимаемые судом канцлера для пересмотра, изменения и дополнения норм, принятых в рамках общего права. Таким образом, в Великобритании суды являются не только применителями, но и создателями конституционного законодательства. Обязательные для других судов решения в Англии могут приниматься только Верховным судом и Палатой лордов.

До 1966 г. в Великобритании господствовала точка зрения, что Палата лордов обязана строго следовать имевшим место ранее прецедентам, а в указанный год принято решение о том, что в интересах правосудия Палата лордов может отходить от ранее созданных прецедентов. Вместе с тем, на практике Палата лордов весьма ограниченно применяла это нововведение. К тому же, сама сфера действия прецедентов в конституционном праве Великобритании является достаточно ограниченной. В настоящее время они, в основном, регулируют вопросы, касающиеся привилегий Короны. Ранее суды действительно сыграли большую роль в формировании того, что называют Конституцией Великобритании, однако за достаточно длительный временной период с их принятия большинство судебных решений были оформлены в виде законодательных актов, что позволило напрямую обращаться к закону, а не отдельным судебным решениям

16

по отдельным вопросам. Нормы права, установленные в законодательных актах, имеют в Великобритании большее значение, чем судебные прецеденты.

Конституционные обычаи, именуемые также соглашениями, регулируют важные вопросы государственной жизни. Например, в соответствии с законом король или королева Великобритании обладают правом вето на любой законопроект, однако на практике монархи в Великобритании не использовали это право на протяжении уже более

270 лет, и таким образом сложился конституционный обычай, нигде не зафиксированный официально в виде договора, обязательства и т. п., но тем не менее на практике существующий. Вместе с тем, это не лишает монарха возможности влиять на решения,

принимаемые Парламентом, если не применением права вето, то по крайней мере угрозами и намеками в его применении.

Помимо этого, к числу конституционных соглашений относятся формирование правительства лидером партии, победившей на парламентских выборах, коллективная и индивидуальная ответственность министров, процедуры созыва законодательного органа и роспуска Палаты общин, осуществление монархом государственного управления при согласовании принимаемых решений с Правительством, равно как и вопросы его деятельности. Конституционные соглашения являются весьма своеобразным источником британской конституции. С одной стороны, они реально действуют как важное звено правовой системы, без которого последняя не сможет существовать. С другой – обычаи не являются юридически значимыми обстоятельствами, и за их нарушение никто не несет юридической ответственности. Вместе с тем, нарушение таких обычаев в государстве с высоким уровнем развития гражданского общества, активной социальной позицией граждан может окончиться неблагоприятно для их нарушителей.

Помимо законодательных актов, прецедентов и обычаев, в Великобритании к числу источников конституционного права относят мнение ведущих юристов и ученых – правоведов в области конституционного права. К такому источнику обращаются тогда,

когда в системе британского права обнаруживается пробел, не заполненный какими-либо другими нормами права.

Таким образом, в Великобритании условно выделяются писаное и неписаное право.

Писаное состоит из законодательных актов - статутов и судебных претендентов,

неписаное – из обычаев и мнений видных юристов. Особенностью формирования конституционного права Великобритании и главным отличием от российского является его формирование не «сверху вниз», а «снизу вверх». В отличие от России, где сначала принимается Конституция, под неѐ пишутся законы, затем подзаконные нормативно-

правовые акты, законы субъектов Российской Федерации и так далее, вплоть до

17

локальных, а затем уже появляется судебная практика, обобщаемая высшими судебными инстанциями, в Великобритании сначала появляются судебные решения, а уже затем их совокупность по определенным вопросам оформляется статутами. Несмотря на то, что в

XX веке Великобритания провела большую работу по переводу основного законодательства в разряд статутного, регулирование вопросов конституционного законодательства и сейчас во многом носит несистематизированный, недетализированный характер. Достаточно сказать, что должность главы британского Правительства лишь упоминается в Акте о министрах короны от 1937 г. при определении размера денежного вознаграждения министрам.

Кроме этого, в британском законодательстве вопросы взаимодействия членов правительства, статус министров и Премьер-министра, взаимодействие Правительства с другими органами государственной власти не регулируются, все эти важнейшие для жизни страны вопросы регулируются обычаями, практикой, привычками и т.д.

Относительно способов изменения Конституции Великобритании можно сказать, что за неимением конституции как единого документа и изменять – то нечего. Можно вносить поправки в отдельные статуты, акты и т. д., что британцы считают своей конституцией, но делается это в порядке обычных процедур. Великобританию от правовой анархии спасает лишь изрядный консерватизм еѐ жителей и политиков, которые на протяжении десятилетий и столетий не используют имеющихся у них возможностей. Представляется,

для нас законодательство Великобритании не должно быть образцом для подражания,

поскольку такая запутанная и не выстроенная вертикально система чревата путаницей в случае отхода британцев от своих консервативных начал.

Конституция Франции 1958 г. состоит из преамбулы и 16 разделов, разделенных на

93 статьи. По нашему мнению, Конституцию Франции 1958 г. сложно назвать образцом совершенства, хотя бы потому, что в ней отсутствует раздел о правах и свободах человека и гражданина. Конечно, такие права во Франции есть, они записаны в Декларации прав человека и гражданина от 1789 г. и преамбуле к Конституции Франции 1946 г., на что указывает запись в преамбуле к Конституции Франции 1958 г. Конечно, хорошо, что во Франции одновременно действуют фактически не одна, а сразу две конституции и декларация, принятая творцами Великой Французской революции. Но, не отрицая действительно грандиозного исторического значения Декларации 1789 г., еѐ текст в изложении современным языком можно было бы изложить и в Конституции Франции

1958 г. в виде отдельной главы.

При прочтении текста Конституции Франции 1958 г. очевидно, что еѐ более новые положения по сравнению с предыдущей Конституцией сформулированы на более

18

высоком уровне юридической техники, чем более старые положения. Например, статус,

полномочия, порядок формирования или избрания Президента, Парламента,

правительства Франции расписан достаточно четко, недвусмысленно, понятно, подробно.

Хотя многие авторы в научной литературе относят Францию к президентской республике,

она скорее смешанная. Так, Президент избирается напрямую народом и назначает Премьер-министра вне зависимости от воли и желания Парламента, что является безусловным признаком президентской республики. Президент избирается во Франции на

7 лет, а не на 4 года, как в США, России и ряде других государств. Одновременно с этим Правительство несет ответственность и подотчетно парламенту, что является элементом парламентской республики. Таким образом получается, что Президент, с одной стороны,

волен сам выбирать Премьер-министра, но с другой, если он не посоветуется об этом с Парламентом, то Правительство, назначенное им единолично, может долго не просуществовать. Конституцией Франции 1958 г. закреплен порядок взаимодействия правовой системы Франции с международным правом.

Во Франции, в отличие от России, правовые нормы государства имеют преимущественное значение перед межгосударственными правовыми нормами,

договорами, общепризнанными принципами международного права. Между тем,

Конституционный совет, который выполняет во Франции функции нашего Конституционного суда, по запросу Президента, Премьер-министра, Председателя любой палаты Парламента, 60 депутатов или 60 сенаторов разрешает вопрос о наличии противоречия между заключенным Францией международным соглашением и действующей Конституцией Франции. В случае, если такое противоречие имеется,

международный договор может быть ратифицирован только в случае внесения соответствующей поправки в Конституцию Франции. Это, однако, не означает, что принятием такого решения инициируется процедура внесения изменений в Конституцию:

более вероятна ситуация, когда международный договор так никогда и не будет ратифицирован. У этой ситуации есть варианты: Конституцией Франции предусмотрено право Президента выносить на референдум вопрос о судьбе международного договора,

если он хотя и не противоречит букве Конституции, но затрагивает общественно политической строй государства. Помимо этого, Конституцией Франции допускается возможность ратификации международного договора, противоречащего Конституции, в

том случае, если его положения в части противоречий будут применяться другими государствами – участниками договора, то есть действует имеющийся в международном праве принцип взаимности и реторсии.

19

Конституция Франции интересна тем, что помимо положений, пересмотр которых возможен, она содержит положения, пересмотр которых невозможен. Так, в соответствии со ст. 89 Конституции Франции 1958 г. республиканская форма правления государством не может быть изменена. На наш взгляд, включать положения такого рода в Конституцию не правильно, поскольку любые положения, даже самые основополагающие, самые принципиальные и самые популярные, должны иметь теоретическую возможность для их изменения. Пуская вероятность реализации такого изменения исчисляется в сотых долях процента и на практике никогда не произойдет, но она должна быть. Если сравнивать это положение с Конституцией Российской Федерации, то мы увидим, что в России любое положение теоретически может быть пересмотрено либо в отдельности, либо фактическим принятием новой Конституции.

По сравнению с этим «сверхжестким» положением довольно либерально выглядит положение о неделимости и целостности территории французского государства. Статья 53

Конституции Франции 1958 г. устанавливает такую возможность, говоря о том, что без согласия заинтересованного населения присоединение, обмен или уступка какой-либо территории невозможны. Таким образом, при наличии согласия заинтересованной части населения такая возможность допускается. Для сравнения можно привести Конституцию Российской Федерации, в п. 3 ст. 4 которой сказано, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность еѐ территории, а возможность исключения какой-либо территории из состава Российской Федерации нигде не оговаривается, проще говоря – замалчивается. Интересные изменения в конституциях Франции претерпело определение «демократическая республика». Впервые он был введен в Конституцию Франции 1848 г. и подразумевал наличие у мужчин всеобщего избирательного права. С прошествием времен данный термин сначала стал обозначать всеобщее избирательное право, а затем стал трактоваться более обобщенно – как принадлежность национального суверенитета народу, осуществляющему его непосредственно на референдуме или через своих представителей. Также в Конституции Франции 1958 г. указано, что ни отдельная личность, ни какая-либо социальная группа не могут себе присвоить всю полноту государственного суверенитета.

Порядок внесения изменений и дополнений, а также пересмотра Конституции Франции приведен в еѐ ст. 89. Правом такой инициативы обладают члены палат органа законодательной власти и Президент по инициативе Премьер-министра. В научно– юридической литературе говорится о формальности такого требования, о том, что решение реально принимает Президент, а Премьер-министр только формально предлагает ему это. Такое положение вещей, пожалуй, верно для спокойной политической

20