Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в ст. 65

Конституции Российской Федерации.

Отметим, что принятие и образование нового субъекта России регламентировано принятым-таки федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в еѐ составе нового субъекта Российской Федерации». Согласно ему установлен порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта и образования в Российской Федерации нового субъекта. Так,

инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора, является данное иностранное государство. Президент Российской Федерации после поступления указанного предложения уведомляет о нем Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Международным договором могут быть урегулированы наименование и статус нового субъекта Российской Федерации; порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина Российской Федерации; правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов; действие законодательства Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации; функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Российской Федерации. По отдельным вопросам, связанным

спринятием в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, Российской Федерацией и данным иностранным государством могут быть подписаны специальные протоколы, подлежащие ратификации одновременно

сратификацией международного договора. После подписания международного договора Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации данного международного договора.

Вслучае, если Конституционный Суд Российской Федерации признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации, указанный международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую

31

Федерацию нового субъекта, проект которого должен содержать положения,

определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. Проект указанного федерального конституционного закона может содержать и другие положения, вытекающие из международного договора и протоколов к нему. Федеральный закон о ратификации международного договора принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст.

ст. 105, 106 и 107 Конституции Российской Федерации. Такой закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции Российской Федерации.

Закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вступает в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства международного договора. Изменения в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации. Совместное предложение законодательных

(представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц

(руководителей высших исполнительных органов государственной власти)

заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта.

В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации; внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном

32

бюджете на текущий год в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;

действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. В

случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Вынесение вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации с различиями в его формулировке не допускается.

Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации, а также иные лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе принимать участие в агитации по вопросу референдума об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, но не

33

вправе использовать преимущества своего должностного положения. В случае, если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов Российской Федерации референдумы по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах Российской Федерации может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта получил одобрение.

Повторное голосование проводится не позднее чем через 45 дней со дня вступления в силу решения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации о признании референдума несостоявшимся или о признании его результатов недействительными.

Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, федеральными законами, законами заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме. В случае, если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту Российской Федерации.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу,

если на референдумах заинтересованных субъектов Российской Федерации были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Проект указанного закона вносится Президентом Российской Федерации.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов)

Российской Федерации в случае, предусмотренном статьѐй 5 настоящего Федерального

34

конституционного закона, а также заключительные и переходные положения,

устанавливающие сроки, в течение которых должны быть вопросы о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации; внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год,

если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; правопреемстве нового субъекта Российской Федерации в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, иностранными государствами и международными организациями; функционировании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации; функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации; действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьѐй 108 Конституции Российской Федерации.

Изменения в п. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

Намеренно уделено такое большое внимание комментированию этой нормы данного закона, поскольку это представляется важным в связи с тем, что принятие поправок к Конституции Российской Федерации в части образования и упразднения субъектов Российской Федерации – это единственная на сегодня реальная практическая база пересмотра положений действующей Конституции Российской Федерации, каких-либо других изменений и дополнений в Конституцию не вносилось.

Первым таким законом был Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 г. об образовании Пермского края в результате объединения Пермской области и Коми-

Пермяцкого автономного округа. За ним последовали федеральные конституционные законы от 14.10.2005 г. об образовании Красноярского края в результате его объединения с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами; от 12.07.2006

г. об образовании Камчатского края в результате объединения Камчатской области и

35

Корякского автономного округа; от 30.12.2006 г. об образовании Иркутской области в результате еѐ объединения с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом; от 21.07.2007 г. об образовании Забайкальского края в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.

К вышеизложенному следует добавить, что Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность внесения изменений в текст Конституции в случае переименования субъекта Российской Федерации. Однако в ходе практической реализации этих положений Конституции возник вопрос, кто именно должен вносить в Конституцию такие изменения. В связи с этим, по обращению Государственной Думы Конституционный суд российской Федерации рассмотрел данный вопрос и по результатам вынес постановление № 15 – П от 28.11.1995 г. «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации». В постановлении указано, что ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и еѐ субъектов. Следовательно, в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, является правовым основанием для внесения нового наименования в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Статья 137 Конституции Российской Федерации предусматривает особые случаи внесения изменений в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Из сопоставления пунктов 1 и 2 ст. 137 и п. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации следует, что только такие изменения ст. 65, которые связаны с принятием в Российскую Федерацию и образованием в еѐ составе нового субъекта, с изменением конституционно-

правового статуса субъекта Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона.

Для включения в Конституцию Российской Федерации лишь нового наименования субъекта Российской Федерации принятие федерального конституционного закона не требуется. Не является необходимой в данном случае и процедура, предусмотренная ст. 136 Конституции Российской Федерации, которая в соответствии с толкованием, данным в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 г., завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Анализ норм главы 9 Конституции Российской

36

Федерации, регулирующих процедуру пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок, показывает, что предусмотренный п. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта Российской Федерации допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. ст. 135, 136 и п. 1 ст. 137 Конституции Российской Федерации.

Новое наименование субъекта Российской Федерации, по смыслу п. 2 ст. 137

Конституции Российской Федерации подлежащее включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса еѐ субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать еѐ государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции. Президент Российской Федерации на основании ст. 80 Конституции Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации. Из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. ст. 136 и 137 Конституции Российской Федерации.

Президент Российской Федерации не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать их, как и в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 107 и п. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации, возлагающими на него полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.

При возникновении споров между органами государственной власти Российской Федерации и еѐ субъектами либо между субъектами Российской Федерации по поводу внесения нового наименования в ст. 65 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные п. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации. Таким образом, по мнению Конституционного суда Российской Федерации, новое наименование

37

субъекта Российской Федерации включается в ст. 65 Конституции Российской Федерации

указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта Российской Федерации в тексте Конституции Российской Федерации в соответствие с решением субъекта Российской Федерации. Это не противоречит содержанию и смыслу Конституции Российской Федерации и не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения п. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации федеральным законом.

Статья 2. Форма нормативного правового акта о поправке к Конституции

Российской Федерации

1. Поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации (далее - поправки

(поправка) к Конституции Российской Федерации) принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

2. Под поправкой к Конституции Российской Федерации в настоящем Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3 - 8 Конституции Российской Федерации: исключение,

дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста.

3. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки.

Комментарий к ст. 2

1. В соответствии с комментируемой нормой права (п. 1 ст. 2) поправки к главам 3–

8 Конституции Российской Федерации принимаются в форме закона Российской

Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Этот пункт отражает положения ст. 136 Конституции Российской Федерации, согласно которой поправки к главам 3–8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Таким образом, мы имеем, что этот особый тип российского закона не только по названию, но и по процедуре принятия отличается от законов других типов, принимаемых в России.

Этой же позиции придерживается Конституционный суд Российской Федерации в своем постановлении № 12–П от 31.12.1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции

38

Российской Федерации. Действительно, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный ст. 134

Конституции Российской Федерации, отличается от круга субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции Российской Федерации. Кроме того, в соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Помимо этого, согласно п. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. ст. 108 и 136 Конституции Российской Федерации для внесения поправок требуется процедура более сложная, чем установлена для принятия федеральных законов. Также, в отношении федерального закона Президент Российской Федерации наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона относительно процедуры принятия поправок.

Поправки к Конституции Российской Федерации не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как п. 1 ст. 108 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесения в главы 3-8 Конституции Российской Федерации поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. В отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции Российской Федерации, не может изменять еѐ положений, а

также не может стать еѐ составной частью. Следовательно, поправки к главам 3 – 8

Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Инициатива о вынесении таких поправок может исходить только от строго

определенного круга лиц, указанных в ст. 134 Конституции Российской Федерации -

Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы,

Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) органов

39

субъектов Российской Федерации, а также групп численностью не менее 1/5 членов

Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Всоответствии со ст. ст. 139 – 143 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятого постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации № 2134–II ГД от 22.01.1998 г., поступивший подготовленный правомочным та то субъектом проект закона Российской Федерации о поправках к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации передается Советом Государственной Думы для подготовки заключения в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. Данный комитет проводит предварительное рассмотрение проекта закона с участием инициатора законопроекта, полномочных представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в Государственной Думе,

атакже представителей других комитетов палаты и иных лиц. Заключение Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, заключение Общественной палаты (если таковое имеется) и подготовленный к рассмотрению проект закона Российской Федерации о поправках направляются Комитетом в Совет Государственной Думы для включения законопроекта в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой. Рассмотрение проекта закона Государственной Думой проводится в 3 чтениях.

Входе рассмотрения законопроекта Государственная Дума заслушивает доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклад представителя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, выступления полномочных представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, полномоченных Президентом Российской Федерации лиц (если таковые имеются), представителей фракций, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении. Поправки обсуждаются и голосование проводится по каждой поправке в отдельности в общем порядке. Поправка считается одобренной, если за это проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. После постатейного обсуждения и голосования поправок Государственная Дума принимает проект закона Российской Федерации о поправках в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если Совет Федерации отклоняет проект закона Российской Федерации о поправках, то для преодоления возникших разногласий может применяться процедура, предусмотренная общим порядком таких действий. Проект закона считается одобренным

40