Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

Вопросы опубликования и вступления в силу законодательных актов регулируются ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». В соответствии с ним на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания,

которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием,

публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в

«Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации.

Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» установлен порядок опубликования законодательных актов, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации. В соответствии с данным нормативно-правовым актом, официальной публикацией закона в Российской Федерации является размещение его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». «Парламентская газета» является официальным периодическим изданием Федерального Собрания, в котором должны публиковаться акты Федерального Собрания. Вместе с тем, закон допускает возможность публикации в ней и других актов, если на то будет воля палат Федерального Собрания. Таким образом, закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации может быть опубликован в «Парламентской газете».

Все федеральные законы, федеральные конституционные законы, а также нормативно-правовые и правовые акты Президента Российской Федерации,

Правительства Российской Федерации, акты о толковании положений Конституции Российской Федерации и соответствия ей законов Конституционного суда Российской

111

Федерации публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации» -

официальном периодическом печатном издании. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации должен быть опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» независимо от его опубликования в других источниках и средствах массовой информации.

«Российская газета» - это ежедневное печатное издание, собственником которого является государство, в котором, также, как и в «Собрании законодательства Российской Федерации», размещаются все правовые акты, подлежащие официальному опубликованию. Помимо приведѐнных выше способов, законодательные, нормативно-

правовые, правовые акты могут быть опубликованы в виде отдельного издания.

Федеральные и федеральные конституционные законы Российской Федерации, а

также акты, принимаемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации, по общему правилу вступают в силу по истечение 10 дней со дня их официального опубликования. Вместе с тем, самими принятыми актами может быть предусмотрен иной,

отличающийся от общего, порядок их вступления в силу.

Более подробно вопросы, связанные с порядком опубликования правовых актов в Российской Федерации, изложены в комментариях к ст. 7 настоящего Закона.

Вместе с тем, при внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации мы имеем дело с особым отдельным типом закона – законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Действие же ФЗ «О

порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,

федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» распространяется, как следует из названия, только на эти результаты нормотворчества. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации однозначно не является ни федеральным законом, ни федеральным конституционным законом. Из оставшихся предметов регулирования упомянутым законом есть только акты палат Федерального Собрания, но по своему статусу в них никак нельзя включить закон о поправках к Конституции. Таким образом, в настоящее время в правовом поле Российской Федерации нет какого-либо нормативно-правового акта, регулирующего порядок опубликования и вступления в силу закона о поправках к Конституции. Выход из этого видится только в том, что при принятии такого закона в нем отдельно устанавливать порядок его опубликования или ссылаться на необходимость применения ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Без такой ссылки неизбежно возникнет

юридическая коллизия. Дело в том, что закон Российской Федерации о поправке к

112

Конституции Российской Федерации является в своем роде «особенным» законом,

выходящим из ряда «обыкновенных» законов, поэтому можно предположить, что для него может быть установлен особый порядок опубликования.

Так, например, ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», его раздел III «Регистрация и официальное опубликование международных договоров Российской Федерации» подразумевает особый порядок опубликования международных договоров. Согласно ему Единая государственная система регистрации и учѐта международных договоров Российской Федерации находится в ведении Министерства иностранных дел Российской Федерации. Регистрация международных договоров Российской Федерации в Секретариате Организации Объединенных Наций и в соответствующих органах других международных организаций осуществляется Министерством иностранных дел Российской Федерации. Подлинники (заверенные копии, официальные переводы) международных договоров Российской Федерации,

заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации, сдаются на хранение в Министерство иностранных дел Российской Федерации в двухнедельный срок со дня их подписания (получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов), а копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их вступления в силу рассылаются соответствующим федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным организациям и органам государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Подлинники международных договоров Российской Федерации межведомственного характера хранятся в архивах соответствующих федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, а заверенные копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их подписания (получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов)

направляются в Министерство иностранных дел Российской Федерации. Министерство иностранных дел Российской Федерации осуществляет функции депозитария многосторонних международных договоров, если в соответствии с условиями этих договоров такие функции возложены на Российскую Федерацию.

Переписка с органами иностранных государств, международными организациями или их главными исполнительными должностными лицами, выполняющими функции депозитария многосторонних международных договоров, осуществляется Министерством иностранных дел Российской Федерации. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел Российской

113

Федерации в Собрании законодательства Российской Федерации. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации также в Бюллетене международных договоров. Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.

При этом в широком понимании этого термина опубликованием международного договора является доведение его содержания до сведения неограниченного круга лиц. В

конкретно-юридическом смысле опубликование международного договора представляет собой это доведение его содержания до всеобщего сведения путем проведения установленной процедуры – печати теста международного договора в установленных отдельно печатных органах, публикация документов, являющихся приложением к международному договору и т. д.

Вместе с тем, следует отличать официальную публикацию текста договора и распространение информации о нем, что может быть сделано по радио, телевидению, в

печати. Распространение сведений характерно тем, что не носит официального характера,

как правило, содержит лишь основные или наиболее интересные моменты достигнутых договоренностей. Официальное опубликование имеет юридическое значение, смысл которого заключается в обнародовании от имени компетентного государственного органа полного и точного текста вступившего в силу международного договора путем его помещения в соответствующем официальном печатном издании. Неофициальное опубликование - это сообщение информации о международном договоре или изложение его содержания, осуществляемое в любом ином порядке, отличном от официальной публикации. Для того, чтобы опубликование считалось официальным, оно должно быть произведено в специально уполномоченном на то издании. Все другие публикации текста не будут являться его официальным опубликованием, даже если выйдут раньше официальной и будут содержать полный и точный текст. Условия и порядок официальной публикации международных договоров содержится в нормативно-правовых актах каждого государства. Официально опубликованы могут быть только вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, в связи с чем необходимо помнить,

что решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров опубликовываются раньше самих договоров.

114

Вступление договора в силу осуществляется в порядке и сроки, предусмотренные в самом международном договоре или согласованные между договаривающимися сторонами. Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных договоров Российской Федерации на хранение депозитариям, обмен и сдача на хранение иных документов (об утверждении, принятии или присоединении) и переписка с депозитариями многосторонних договоров осуществляются МИД Российской Федерации. Публикация международных договоров Российской Федерации осуществляется по представлению МИД, который хранит подлинники (заверенные копии, официальные переводы) таких договоров, и на который возлагаются функции давать официальные сообщения о вступлении в силу таких договоров. В Собрании законодательства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию по представлению МИД вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона. Вместе с тем, на практике случаются случаи опубликования международных договоров с большим опозданием, что может повлечь трудности с их выполнением.

Помимо этого, до настоящего времени действует указ Президента Российской Федерации № 11 от 11.01.1993 г. «О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации», в соответствии с которым вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (кроме договоров межведомственного характера) подлежат официальному опубликованию в ежемесячном «Бюллетене международных договоров» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях также в газете «Российские вести». Упомянутый порядок распространяется на международные договоры Российской Федерации, которые заключены или присоединение к которым осуществлено начиная с 01.01.1992 г. Международные договоры Российской Федерации могут доводиться до всеобщего сведения иными средствами массовой информации и издательствами. Опубликование международных договоров Российской Федерации осуществляется по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации, в необходимых случаях - совместно с Министерством внешних экономических связей Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по экономическому сотрудничеству с государствами - членами Содружества или другими заинтересованными центральными органами федеральной исполнительной власти. Международные договоры Российской Федерации, заключенные от имени министерств и других центральных

115

органов федеральной исполнительной власти (договоры межведомственного характера),

публикуются в официальных изданиях этих органов.

Всоответствии с п. 3 ст. 4 Таможенного кодекса Российской Федерации акты таможенного законодательства вступают в законную силу не ранее чем через 1 месяц после их официального опубликования.

Всоответствии со ст. 5 Налогового кодекса Российской Федерации акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьѐй. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьѐй. Федеральные законы, вносящие изменения

внастоящий Кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги,

вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или)

сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах,

устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений,

регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют. Акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу.

Акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы,

снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это. Указанные положения распространяются также на нормативные правовые акты о налогах и сборах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

116

Кроме того, ст. 38 ФЗ «Об особых экономических зонах Российской Федерации» предусматривает специальные гарантии определенному кругу лиц, устанавливая, что акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков -

резидентов особых экономических зон, за исключением актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, касающихся налогообложения подакцизных товаров, не применяются в отношении резидентов особых экономических зон в течение срока действия соглашения о ведении промышленно-производственной, технико-

внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или о деятельности в портовой особой экономической зоне.

Согласно ст. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете. Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке. Решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.

Кроме того, необходимо сказать о следующем. В российской правовой системе уже давно установился принцип, в соответствии с которым не подлежат принятию нормативно-правовые акты, имеющие обратную силу, вследствие чего ухудшится положение какого–либо лица. Надо полагать, эти требования относятся и к Конституции Российской Федерации, поскольку являются основополагающими, не отраслевыми. В

своем постановлении № 17 – П от 24.10.1996 г. «По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»»» свою позицию высказал и Конституционный суд Российской Федерации. Судом установлено, что согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Исходя из этого конституционного требования законодатель в Федеральном законе от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» определил общие правила вступления законов в силу. В соответствии с ними на территории Российской Федерации применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в

силу.

117

По смыслу Конституции Российской Федерации и названного Федерального закона общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон,

ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет. Данный принцип применен, в частности, в гражданском (статьи 4 и 422 Гражданского кодекса Российской Федерации), таможенном (статья 234 Таможенного кодекса Российской Федерации), уголовном (статья 6 Уголовного кодекса РСФСР) законодательстве. Вместе с тем Конституция Российской Федерации содержит и прямые запреты, касающиеся придания закону обратной силы, которые сформулированы в ее статьях 54 и 57.

Положение статьи 57 Конституции Российской Федерации, ограничивающее возможность законодателя придавать закону обратную силу, является одновременно и нормой,

гарантирующей конституционное право на защиту от придания обратной силы законам,

ухудшающим положение налогоплательщиков, в том числе на основании нормы,

устанавливающей порядок введения таких законов в действие.

Одновременно Конституция Российской Федерации не препятствует приданию

обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. При этом благоприятный для субъектов налогообложения характер такого закона должен быть понятен как налогоплательщикам, так и государственным органам, взимающим налоги. В

соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» момент вступления закона в силу определяется истечением десятидневного срока со дня его официального опубликования, если самим законом не установлен другой порядок вступления в силу. При определении этого «другого порядка» законодатель,

однако, связан требованиями статьи 57 Конституции Российской Федерации.

Статья 2 Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» распространила часть вторую пункта 7 статьи 5 Федерального закона «Об акцизах» на отношения, возникшие до истечения десяти дней с момента его официального опубликования, т. е. придала этой норме обратную силу. Тем самым с 1

февраля 1996 года были введены акцизы по подакцизным товарам, происходящим и ввозимым с территории государств - участников Содружества Независимых Государств,

которые ранее акцизами не облагались, что ухудшает положение налогоплательщиков и явно нарушает статью 57 Конституции Российской Федерации.

Негативные последствия придания Закону обратной силы связаны также с недифференцированным его применением таможенными органами без учѐта требований названной конституционной нормы. Согласно статье 4 Федерального закона «О порядке

118

опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации». День 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» с текстом Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»» не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. В "Российской газете" оспариваемый Федеральный закон был опубликован 13

марта 1996 года. Именно этот день должен быть признан днем официального его опубликования. Следовательно, данный Закон в части, ухудшающей положение налогоплательщиков, не подлежит введению в действие ранее 24 марта 1996 года, когда истекает десятидневный срок с момента его опубликования.

Вместе с тем, у судьи Конституционного суда Российской Федерации Б. С. Эбзеева сложилось особое мнение о том, что Конституция Российской Федерации не устанавливает универсального порядка вступления в силу принятых федеральных законов и не определяет начальный момент их применения органами государственной власти и их должностными лицами. Она лишь содержит императивное требование, обращенное к участникам законодательного процесса, заключающееся в том, что «законы подлежат официальному опубликованию» (п. 3 ст. 15), а также конкретизирует субъекта этой обязанности (п. «д» ст. 84). Кроме того, в упомянутой п. 3 ст. 15 Конституции содержится требование, специально обращенное к правоприменителям: «Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» в

ст. 6 устанавливает различные варианты вступления федеральных законов в силу:

федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования; федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу в порядке, установленном самими законами или актами палат, то есть со дня их официального опубликования или с иной более отдаленной даты, установленной

119

федеральным законодателем или, когда речь идет об актах палат, самими палатами Федерального Собрания. Таким образом, указанный закон также не устанавливает общего порядка вступления федерального закона в силу, который мог бы действовать, порождая юридически значимые последствия, без учѐта воли законодателя.

В силу этого суду надлежало выявить волю законодателя, которая в данном случае совпадает с волей и смыслом самого проверяемого на конституционность закона - ввести его в действие и применить к налогоплательщикам с возможно более ранней даты, но согласно п. 3 ст. 15 Конституции не ранее даты его (закона) официального опубликования,

то есть 13 марта 1996 года. Посылка суда о вступлении проверяемого Закона в силу с 24

марта означает, по существу, вторжение суда в компетенцию законодательной власти и,

следовательно, нарушение принципа разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации). Конституционный Суд в данном случае взял на себя функцию не только «негативного» законодателя, что соответствует его юридической природе и конституционному статусу, но и «позитивного» законодателя, что не укладывается в установленную Конституцией Российской Федерации компетенцию суда.

Неадекватность принятого судом постановления в части вступления проверяемого закона в силу требованиям Основного Закона обусловлена тем, что суд в качестве масштаба оценки проверяемого Закона использовал не Конституцию, а закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», который может быть изменен, дополнен или обновлен в целом. А это потребует пересмотра правовой позиции Суда, выраженной в его постановлении по рассматриваемому делу. Иначе говоря, постановление разделит судьбу не конституционной нормы, на которой оно основывалось, а нормы или норм указанного закона, что не согласуется с возложенной на Конституционный суд функцией обеспечения не «просто» формальной законности, но конституционности. В силу этого полагаю неприемлемым содержащийся в мотивировочной части постановления суда тезис о том, что проверяемый Закон вступает в силу с 24 марта 1996 г.

Однако особое мнение особым мнением, а действует именно упомянутое выше постановление Конституционного суда Российской Федерации.

Как мы видим, исключений из общего правила порядка опубликования и вступления в силу законодательных актов в Российской Федерации предостаточно. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, несомненно,

представляет собой отдельный вид закона, и естественно, что действующая нормативно-

правовая база должна содержать заранее определѐнную регламентацию такого

120