Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

обязательно пересматривать положения Конституции, это можно сделать и путем корректировки федерального законодательства. К чисто популистским проектом поправок к Конституции можно отнести ту их часть, в которой идет речь об увеличении срока полномочий Президента Российской Федерации, о снятии числа сроков пребывания одного и того же человека на посту Президента России и подобные. С такой инициативой выступал, например, орган законодательной власти Ивановской области.

Конституциями и уставами республик–субъектов Российской Федерации предусмотрен различный порядок внесения в них изменений, дополнений, и их пересмотра. По простому пути пошли составители конституций Дагестана и Бурятии,

фактически скопировав порядок их пересмотра с порядка, установленного для Конституции Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации, например,

в Карелии и Чувашии, данный порядок более простой, для внесения изменений и дополнений к их основным законам нужна законодательная инициатива не менее чем 1/3

от общего числа депутатов их органа законодательной власти, а принимаются данные поправки большинством не менее чем 2/3 от общего числа депутатов указанных органов.

В иностранных государствах подход к процедуре внесения изменений и дополнений в их конституции также различен. В ряде государств, например, Австрии и Испании, внесение поправок к конституциям невозможно без проведения референдума по этому вопросу. Так, в соответствии со ст. 44.3. Конституционного закона Австрии изменение Конституции Австрии в полном объеме возможен по инициативе 1/3 членов какой-либо из палат законодательного органа государства, который после этого должен быть вынесен на референдум. В соответствии со ст. 168 Конституции Испании предложение о пересмотре Конституции Испании в полном объеме возможно при одобрении большинством в 2/3 членов каждой из палат законодательного органа государства, после чего законодательный орган распускается. После перевыборов депутаты палат законодательного органа утверждают или не утверждают решение своих предшественников, и в случае положительного ответа принимают текст новой Конституции большинством не менее чем в 2/3 голосов от общего числа членов каждой из палат, после чего проект Конституции Испании выносится на референдум.

Очевидно, что процедура принятия новой Конституции в Испании крайне сложна и для еѐ начала парламентарии Испании должны совершить «самоубийственный», с точки зрения российских депутатов, шаг – досрочно и добровольно прекратить свои полномочия. Что же касается России, то можно предположить, что с таким порядком изменения Конституция РФ была бы вечна. Помимо перечисленных выше, текст новой Конституции подлежит утверждению на референдуме и в Швейцарии. Для начала, вопрос

51

о выступлении с инициативой изменения Союзной Конституции Швейцарии решается на референдуме. Далее, в соответствии со ст. ст. 138 и 140 Союзной Конституции Швейцарии он должен проводиться при выступлении с законодательной инициативой граждан, при наличии разногласий между палатами органа законодательной власти. Новая Союзная Конституция Швейцарии вступает в силу после еѐ одобрения народом и кантонами. В силу ст. 88 Конституции Дании после принятия законопроекта о внесении поправок в Конституцию органом законодательной власти (Фолькетингом) предыдущего и последующего созывов назначается референдум, и в случае получения поддержки не менее чем 40 % от общего числа избирателей вступает в силу. В Ирландии законопроект о внесении поправок в Конституцию также после принятия палатами органа законодательной власти передается на референдум, аналогичная норма права имеется в Швейцарии. Однако в Швейцарии имеется особый порядок внесения изменений или дополнений в Конституцию, не характерный для других государств. Вопрос об изменении Конституции там может инициироваться народом числом не менее 100000 человек. Такое инициирование может проводиться в форме общего предложения или разработанного проекта. При общем предложении орган законодательной власти при согласии с ним сам разрабатывает законопроект и выносит его на референдум. Если законодательный орган изначально отклоняет предложение, то оно выносится на референдум для определения,

необходимо ли осуществлять дальнейшую работу над проектом.

В случае, если граждане решат, что необходимо, орган законодательной власти обязан разработать проект изменения Конституции, после чего он выносится на референдум и голосование кантонов. При этом, если орган законодательной власти внутренне был не согласен со своей работой и делал еѐ только «из-под палки», будучи понужденным к этому результатами первого референдума, то при постановке законопроекта на второй референдум и голосование кантонов он может порекомендовать народу отклонить собственный законопроект, выставив при этом свой – альтернативный.

В таком случае референдум проводится сразу по обоим проектам, причем голосовать можно по каждому законопроекту. Избиратели должны указать, какому из проектов отдают предпочтение, если оба будут приняты. Если народ и кантоны поддержат различные законопроекты, то в силу они не вступают. Таким образом, процедура внесения изменений и дополнений в Конституцию Швейцарии отличается большим разнообразием вариантов, действительно широкими правами и возможностями населения, когда каждый гражданин страны может почувствовать, что на деле, а не на словах, имеет у себя в руках частичку власти. Помимо прочего, это помогает власти объективно узнать мнение большинства населения. К сожалению, в России в последнее время такие возможности

52

граждан только убывают. Дополнительный референдум по законопроектам о внесении поправок в Конституцию предусмотрен конституциями Албании, Белоруссии, Испании,

Италии, Лихтенштейна, Польши, Словении, Франции, Хорватии, Эстонии. Например, в

соответствии с Конституцией Испании при принятии поправок к Конституции по требованию членов любой из палат органа законодательной власти в количестве не менее

1/10 от общего их числа данный вопрос выносится на референдум.

Во Франции вопрос на референдум выносится по инициативе Президента,

действующего по предложению Премьер-министра или органа законодательной власти. В

Италии такая процедура возможна в случае, если в течении 3 месяцев со дня принятия поправок члены одной из палат органа законодательной власти числом не менее 1/5 от общего их числа, 500.000 избирателей или 5 областных советов потребуют еѐ применения.

2. Пункт 2 ст. 3 комментируемого закона гласит, что предложение о поправке к Конституции Российской Федерации должно содержать либо текст новой статьи или

еѐ пункта, либо текст новой редакции статьи или еѐ пункта, либо положение об исключении статьи или ее пункта из Конституции Российской Федерации. Эта норма отличает технику внесения изменений в статью «обыкновенного» закона от техники внесения изменений в закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Если при незначительном по объему изменении статьи

«обыкновенного» закона допустимо указывать, как она дополняется (например, «дополнить п. 1 ст. 24 словами «и в иных случаях»), то в случае с законом Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации допустим только один вариант – приводить новую редакцию статьи или еѐ пункта полностью, так, как она будет звучать после внесения поправок. Сделано это, видимо, в связи с тем, что Конституция Российской Федерации является документом особой важности, и еѐ подобная правка может привести к разночтениям, что может иметь непредсказуемые последствия. Кроме того, видимо, реализуется принцип целостности Конституции, а также цель, чтобы при принятии поправки внимание законодателей не рассеивалось необходимостью сопоставлять бывший текст и текст с новыми фразами, а перед глазами находился полный текст в новой редакции, что должно исключить вероятность пропуска какой-либо ошибки

вформулировках.

Вслучае с введением новых пунктов и статей в Конституцию Российской Федерации им присваиваются новые номера. При этом по сложившейся практике внесения изменений в законы, если закон дополняется статьѐй, а статья – пунктом,

стоящими после всех других пунктов и статей, то им присваивается очередной порядковый номер. Например, если ранее статья Х включала пункты с 1 по 5, или с «а» до

53

«г», и новый пункт находится после всех остальных, то ему присваивается номер,

соответственно, 6 или «д». В случае, если статью необходимо дополнить пунктом, а закон

– статьѐй, находящимися среди других пунктов и статей, то обычно статья нумеруется следующим образом: ставится номер предыдущей статьи, точка и порядковый номер дополнения. Например, в Уголовный кодекс Российской Федерации уже после вступления его в силу была введена ст. 145.1 УК Российской Федерации («невыплата зарплаты»),

которая находилась между ст. 145 и ст. 146 УК Российской Федерации. Аналогичная ситуация и с пунктами статей. Помимо изложенного, бывают случаи, когда статья, не имевшая ранее пунктов, дополняется и разделяется на них. Например, до 2007 г. п. 3 ст. 158 УК Российской Федерации («кража из жилища либо в крупном размере») не имел подпунктов, а затем был разделен на подпункты «а», «б» и «в». До настоящего времени практика внесения таких поправок к Конституции Российской Федерации отсутствует, но,

думается, что если в этом возникнет необходимость, никто не будет «изобретать велосипед» и нумерация нововведений будет производиться именно так. Об особенностях внесения поправок, исключающих нормы Конституции Российской Федерации.

подробный комментарий см. к п. 4 ст. 3 комментируемого закона.

3. Данная правовая норма устанавливает, что в случае, если поправка к Конституции Российской Федерации требует внесения изменений в другие статьи глав 3 – 8 Конституции Российской Федерации, то проект закона о такой поправке должен содержать не только текст собственно поправки, но и тексты новых редакций статей

(или новые статьи, пункты), которые необходимо изменить в связи с принимаемой

поправкой. Думается, что комментарий вышеприведенной правовой нормы лучше начать с практики. Приведем простой пример: п. 1 ст. 80 Конституции Российской Федерации гласит: «Президент Российской Федерации является главой государства». Допустим,

народу перестало нравиться иностранное слово «президент» и вместо него граждане России хотят, чтобы главного начальника их Родины называли «Глава России», «Председатель России», «Верховный руководитель России», просто «В. В. Путин» и т. п.

В связи с этим, вносятся изменения в п. 1 ст. 80 Конституции Российской Федерации. Но во многих статьях Конституции Российской Федерации высшее должностное лицо страны именуется именно «президент», так же называется целая глава Конституции. Естественно,

что такие разногласия оставлять нельзя, и смена наименования должности влечет за собой фактически внесение изменений в значительное число статей Конституции Российской Федерации.

Но здесь все просто, не нужно вникать в логику построения и взаимосвязи конституционных норм, достаточно только внимательно пересмотреть текст Конституции

54

Российской Федерации и провести техническую работу с заменой одного слова на другое с соблюдением падежей и других норм грамматики. Более сложный пример: реализуется идея, при которой Председателя Правительства Российской Федерации будет напрямую назначать Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. «Основная» статья про Председателя Правительства Российской Федерации – п. 1 ст. 111

Конституции Российской Федерации, которой установлено, что «Председатель Правительства Российской Федерации назначается на должность Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы». Изменения данного пункта на

«Председатель Правительства Российской Федерации назначается на должность Государственной Думой» самого по себе мало. Конституция Российской Федерации содержит много статей, регулирующих порядок внесения Президентом Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации на рассмотрение депутатов Государственной Думы, порядок рассмотрения этой кандидатуры и другие вопросы. Разумеется, все эти правовые нормы при таком изменении положений Конституции необходимо пересматривать.

Теперь очевидно, почему необходимо отслеживать взаимосвязь конституционных норм и при необходимости готовить все необходимые поправки, о чем, собственно, и

говорит комментируемая норма права. Механизм внесения таких поправок подробнее рассмотрен в комментариях к п. 2 ст. 3 данного закона.

Единственное, что остается, на наш взгляд, «белым пятном» в этой норме,- слова,

что предложение о поправке должно содержать текст новой редакции пунктов и статей,

необходимость изменения или дополнения которых вытекает из внесения «основного изменения», «или предложения об изменении текста статей». Что имел в виду законодатель под этими «предложениями» не вполне понятно. Очевидно, что речь не идет о предложениях новой редакции пунктов и статей, так как об этом говорит фраза «должно содержать также текст новой редакции». Если это не полный текст, то что? Общие идеи о том, что нормы, противоречащие новым положениям, надо изменить? Что статьи такие – то надо применять в части, не противоречащей. Вплоть до изменения? Это было бы

грубейшей ошибкой, так как порождало бы в Конституции Российской Федерации внутренние противоречия. Кроме того, п. 2 ст. 3 комментируемого закона четко оговаривает, что должны содержать поправки, таким образом, мы уже имеем внутреннее противоречие в законе.

Если представить, что один закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации вносит определенные изменения, например, о

назначении Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой,

55

как это было рассмотрено выше, и одновременно говорит о том, что определенные статьи с приведением их перечня нуждаются в изменении, которое должно быть проведено путем принятия еще одного закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, то почему бы это не сделать в этом законе? Кроме того, создается крайне опасная ситуация, при которой, допустим, «первый» закон принят, утверждено,

что государственная Дума назначает Председателя Правительства Российской Федерации,

а «второй» закон по каким – то причинам принят не был, и все остальные статьи Конституции Российской Федерации так и остались «заточены» под внесение Президентом Российской Федерации его кандидатуры на рассмотрение депутатам Государственной Думы, что может вызвать и скорее всего вызовет коллапс работы высших органов власти страны. Представляется, что п. 3 ст. 3 комментируемого закона нуждается в этой связи в корректировке.

4. В соответствии с п. 4 ст. 3 комментируемого закона если поправкой к Конституции Российской Федерации из еѐ текста исключаются глава, статья или пункт,

исключаемый текст заменяется словами «Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации» с указанием наименования закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, при этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их пунктов,

сохраняются.

Из диспозиции нормы все понятно, подробнее о механизме исключения тех или иных положений из Конституции Российской Федерации говорилось в комментариях к п. 2 ст. 3 данного закона. Замечу лишь, что законодатель не указывает, что он понимает под

«наименованием закона» - надо ли к его названию «дописывать» в Конституцию Российской Федерации дату его принятия и номер. Это не принципиально, но, на наш взгляд, поскольку реквизитами любого закона являются его название, дата принятия и номер, все эти данные и необходимо указывать в тексте Конституции Российской Федерации.

5. Пункт 5 ст. 3 комментируемого закона во многом родственен п. 3 ст. 3 этого же закона, предусматривающему необходимость одновременно с внесением изменений в статью или пункт Конституции Российской Федерации сразу же решать вопрос об изменении взаимосвязанных с этой нормой статей и пунктов, учитывая эту взаимосвязь.

Аналогичная ситуация складывается и относительно «обыкновенного» законодательства Российской Федерации. Например, как уже рассматривалось выше, изменив порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации, придется вносить поправки не только в большое число статей Конституции Российской Федерации. но и в

56

законодательные акты о Президенте, Правительстве и т. д. Однако, в отличие от рассматривавшейся в п. 3 ст. 3 данного закона ситуации, одновременно подготовить все изменения во все законы нереально. Кроме того, Конституция Российской Федерации имеет прямое действие и в случае противоречия Конституции Российской Федерации и законов можно и необходимо руководствоваться Конституцией Российской Федерации напрямую, так что глобальной анархии не будет. Поэтому п. 5 ст. 3 закона предусматривает «мягкий» вариант – одновременно с конкретными предложениями о поправках к Конституции Российской Федерации предоставляется лишь перечень законов, которые необходимо будет изменить, приведя в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Следует обратить внимание, что такие предложения предоставляются «одновременно» с законом, а не «в нем».

Помимо этого, п. 5 ст. 3 закона предписывает вместе с проектом закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации представлять обоснование необходимости принятия такой поправки. С этим, в целом, все ясно, обоснование – это некий справочный материал, защита своей позиции, разъяснение, зачем, собственно,

перекраивать Конституцию, и доказательства. Что без этого никак нельзя. Закон не устанавливает, как должны оформляться эти рассуждения, должны ли они содержаться в законе и т.д. В связи с этим, применяя метод буквального толкования нормы,

представляется, что это обоснование – отдельный документ. Поскольку он предоставляется «вместе» с законом, а не «закон должен содержать».

В том, что необходимые сопутствующие поправки и обоснования не должны содержаться в законах о поправках, а должны быть указаны в отдельном документе,

разительно отличает данную конституционно – правовую норму от п. 3 ст. 3

комментируемого закона.

Статья 4. Принятие предложения о поправке к Конституции Российской

Федерации к рассмотрению Государственной Думой

1.Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции Российской Федерации направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации.

2.По результатам проверки указанный комитет Государственной Думы вносит предложение о принятии к рассмотрению Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации либо предложение о возвращении

57

его инициатору в случае несоблюдения требований Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации.

Комментарий к ст. 4

1. Пункт 1 статьи 4 содержит положение о порядке рассмотрения

Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации предложения

о поправках к Конституции Российской Федерации. Согласно ей, предложение о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации по поступлении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации сначала направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого относится вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции Российской Федерации и законов в части условий и порядка внесения предложения о поправке.

Отследим процесс прохождение проекта закона о поправках к Конституции и его особенности. В законе указано, что Государственная Дума рассматривает именно предложение о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствии со ст. 139 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятого постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации № 2134–II ГД от 22.01.1998 г., поступивший в Государственную Думу проект закона Российской Федерации о поправках к главам 3 – 8

Конституции Российской Федерации, подготовленный уполномоченным на то субъектом, передается Советом Государственной Думы для подготовки заключения в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. Налицо противоречие: согласно Регламенту государственной Думы, она рассматривает проект закона о поправках к Конституции Российской Федерации, а согласно закону – в Государственную Думу поступают предложения о таких поправках, при этом не указано, в каком виде они должны поступать, а тем более не указано, что поступать они должны в виде закона. Это противоречие разрешается просто: согласно п. 1 ст. 3 комментируемого закона предложения о поправках к Конституции Российской Федерации поступают в Государственную Думу в виде законов.

В комментируемой норме права указано несколько этапов подготовки к рассмотрению и рассмотрения проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Прежде всего, проект закона поступает в Совет

58

Государственной Думы. В соответствии со ст. ст. 13 – 15 Регламента Государственной Думы Совет Государственной Думы создан для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности Государственной Думы. Членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители. С правом совещательного голоса принимать участие в заседаниях Совета Государственной Думы могут председатели Комитетов Государственной Думы или их представители. Заседание Совета Государственной Думы ведет Председатель Государственной Думы или по его заместители по соответствующему поручению.

Если фракция имеет в Совете Государственной Думы не более одного представителя, то в отсутствие по уважительной причине такого представителя в заседании Совета Государственной Думы может принимать участие с правом решающего голоса руководитель указанной фракции. Заседание Совета Государственной Думы правомочно, если число присутствующих на нем членов Совета Государственной Думы и лиц, наделенных правом решающего голоса составляет более половины от общего числа членов Совета. Решение Совета Государственной Думы принимается большинством голосов от числа членов Совета Государственной Думы и лиц, наделенных правом решающего голоса, присутствующих на заседании. В случае, если при принятии решения Совета Государственной Думы голоса разделились поровну, принятым считается решение, за которое проголосовал Председатель Государственной Думы или лицо,

которое ведет заседание Совета. Помимо указанных выше лиц, в заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать полномочные представители Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в Государственной Думе;

представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Совета Государственной Думы рассматривается вопрос о законопроектах, внесенных данными субъектами права законодательной инициативы. Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета, который подписывается председательствующим.

Материалы для рассмотрения на очередном заседании Совета Государственной Думы и проекты решений Совета Государственной Думы представляются в Секретариат Совета Государственной Думы, как правило, до 16 часов пятницы, предшествующей заседанию Совета Государственной Думы во вторник, и до 16 часов вторника,

предшествующего заседанию Совета Государственной Думы в четверг. Повестка заседания Совета Государственной Думы и материалы к ней направляются Председателю Государственной Думы, руководителям фракций, заместителям Председателя

59

Государственной Думы и председателям комитетов Государственной Думы в день,

предшествующий дню заседания Совета Государственной Думы. На каждом очередном заседании Государственной Думы депутатам Государственной Думы раздается информация об основных вопросах, рассмотренных на состоявшемся накануне заседании Совета Государственной Думы, которая подготавливается Секретариатом Совета Государственной Думы.

Следующим этапом рассмотрения Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации является его

изучение в профильном комитете Государственной Думы, о чем подробнее сказано в комментариях к п. 2 ст. 4 данного закона.

2. В соответствии с п. 2 ст. 4 комментируемого закона по результатам проверки соблюдения требований Конституции Российской Федерации и данного закона об условиях и порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации профильный комитет Государственной Думы вносит предложение о принятии к рассмотрению Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации либо предложение о возвращении его инициатору в случае несоблюдения требований Конституции Российской Федерации и данного закона.

Профильным комитетом здесь является Комитет Государственной Думы по

конституционному законодательству и государственному строительству,

образованный в соответствии с подп. «а» п. 1 ст. 20 Регламента Государственной Думы.

Порядок деятельности комитетов Государственной Думы урегулирован в ст. ст. 21 – 31

Регламента Государственной Думы. Комитеты Государственной Думы образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. В настоящее время в Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству входят 11 человек, из них 1 – председатель Комитета, 1 – первый заместитель, 3 заместителя и 6 членов комитета. Заседание комитета Государственной Думы правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета. Решение комитета принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, присутствующих на заседании, и членов комитета, передавших свои голоса другим членам данного комитета.

В заседании комитета Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в их состав. На

60