Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

обстановки и отсутствия острой политической борьбы между ветвями власти. Однако на практике бывает, что даже недавние соратники, пришедшие к власти в «тандеме», могут через некоторое время занять диаметрально противоположные взгляды, после чего о

«формальности» такого предложения говорить явно не придется.

Как правило, решение Президента о внесении поправки к Конституции Франции вносится в одну из палат органа законодательной власти, после чего рассматривается.

Закон о внесении изменений и дополнений в действующую конституцию принимается палатами органа законодательной власти в одинаковой редакции. После этого следует стадия ратификации принятого закона. Согласно Конституции Франции 1958 г.

Президенту Франции принадлежит право выбора способа ратификации, их два. Первый – вынесение вопроса на референдум, для его одобрения достаточно простого большинства голосов. В качестве примера такой практики можно привести дополнение Конституции Франции 1958 г. статьями 88.1–88.4 о вступлении Франции в Европейский союз, в ст. 2 о

статусе французского языка. Результатом этих поправок стала возможность участия Франции в Европейском союзе с позиции еѐ права. Франция передала Европейскому союзу часть своих полномочий относительно режима общих границ, избирательное право граждан других государств – участников союза – на участие в муниципальных выборах.

Второй – только для проекта, поданного Президентом по инициативе Премьер-министра -

вынесение на обсуждение в орган законодательной власти, собираемый в виде Конгресса,

то есть совместного заседания палат парламента. Для одобрения проекта закона необходимо его одобрение большинством в 60 % от общего числа участников Конгресса.

Конгресс может только одобрить или отклонить проект, корректировать его он не вправе.

В практике конституционного законодательства Франции интересно то, что хотя по еѐ смыслу основным способом ратификации является референдум, а одобрение в Конгрессе – в отдельных случаях, большинство поправок в Конституцию Франции 1958 г.

ратифицированы именно Конгрессом, хотя такие поправки существенно изменили соотношение ветвей власти в государстве. Так, был изменен порядок выборов Президента Франции, включены нормы Маастрихтского договора о создании Европейского союза,

расширены полномочия Конституционного совета.

2. Часть 1 пункта 2 дает общее представление о механизме пересмотра

положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. Пункт 1 ст. 16 и ст. 64

Конституции Российской Федерации прямо говорят, что положения глав 1 и 2

Конституции Российской Федерации составляют основы конституционного строя и правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст.

21

135 Конституции Российской Федерации положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. Если такое предложение будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за неѐ проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Следует обратить внимание, что речь идет о 3/5 именно от числа членов Государственной Думы и Совета Федерации, а не от числа голосовавших депутатов при наличии кворума. По поводу активности участия граждан в голосовании авторы Конституции не так оптимистичны, поэтому указывают на принятие поправок количеством голосов, превышающим 50 % не числа избирателей, а числа голосовавших граждан, если в голосовании приняло участие более 50 % избирателей.

Такое же толкование этому положению закона дал Конституционный суд в своем постановлении № 2–П от 12.04.1995 г. «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации». Согласно правовой позиции Конституционного суда, при разъяснении понятия «общее число депутатов Государственной Думы» следует исходить из того, что согласно п. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Представительным и законодательным органом Российской Федерации, в соответствии со ст. 94 и п. 1 ст. 95 Конституции Российской Федерации, является Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы. Определяя численный состав Совета Федерации (по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации) и Государственной Думы (450 депутатов), Конституция Российской Федерации одновременно требует обеспечения численного состава палат Федерального Собрания Российской Федерации. Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства, предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна

22

быть значительной, поскольку в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение. Смысл установления в Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации.

Таким образом, Государственная Дума будет правомочна принимать акты по вопросам своего ведения только если фактически не утратит свой представительный характер в том числе вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов.

В связи с этим, интерпретация понятия «общее число депутатов» как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, не соответствует этим принципам. Акты органов законодательной власти Российской Федерации должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы и Совета Федерации,

легитимность принимаемых актов могут быть гарантированы только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы и по 2 члена Совета Федерации от каждого субъекта Российской Федерации.

Однако часть судей Конституционного суда не согласилась с приведенным толкованием и высказали особое мнение по данному вопросу. По мнению судьи Эбзеева Б. С., в Конституции Российской Федерации двенадцать раз встречается словосочетание

«общее число депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации)» и

пятнадцать раз употреблен термин «состав (состоит)». Суд, интерпретируя эти понятия,

исходил из того, что для толкования существенно то, что выражено в Конституции, а не то, что в ней хотели выразить еѐ создатели. Однако необходимо ясно сознавать те негативные последствия, которые проистекают из отрыва воли законодателя от словесной формы еѐ выражения. При таком отрыве многократно усиливается опасность произвольного обращения с толкуемой нормой на том основании, что эта норма не всегда выражает действительные намерения еѐ создателей.

Вопреки выраженной в постановлении суда позиции, проблема не сводится только к лексическим особенностям изложения конституционного текста, различно юридическое содержание понятий, которые этими терминами обозначаются. Это различие было несомненно для составителей проекта Конституции Российской Федерации, в частности,

23

членов Рабочей группы Конституционного совещания, которая специально касалась данного вопроса и согласилась с тем, что понятие общего числа депутатов Государственной Думы не тождественно понятию состава Государственной Думы и в своем арифметическом выражении может отличаться от конституционно установленного числа депутатов Государственной Думы - 450 депутатов. В п. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации определен максимальный численный состав Государственной Думы, достаточный для обеспечения представительства всего многонационального народа Российской Федерации. Тем самым устанавливается число депутатских мандатов. Оно не зависит от итогов выборов и числа реально избранных депутатов, которых, однако, не может быть более 450. Что же касается общего числа депутатов, оно может равняться конституционно установленной численности данной палаты федерального парламента либо быть менее предусмотренной Конституцией Российской Федерации цифры, и именно из числа реально избранных депутатов исходит Конституция Российской Федерации, определяя порядок принятия федеральных законов и постановлений Государственной Думой по вопросам, входящим в еѐ ведение. Иными словами, в п. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации имеется в виду общее количество депутатских мандатов, то есть число подлежащих избранию депутатов Государственной Думы, а в толкуемых статьях Конституции - число избранных депутатов; если в первом случае говорится о должном, то во втором - о сущем.

Интерпретируя понятие «общее число депутатов Государственной Думы», следует учитывать конституционную модель разделения властей в Российской Федерации. В частности, согласно п. «а» ст. 84 Конституции назначение выборов Государственной Думы возложено на Президента Российской Федерации, пределы усмотрения которого определяются. В случае образования вакантных депутатских мандатов вакансии, согласно Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденному Указом Президента Российской Федерации № 1557 от 01.10.1993 г., восполняются самой Государственной Думой (в случае досрочного выбытия депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между избирательными объединениями, избирательными блоками по федеральным спискам кандидатов), а в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в одномандатном избирательном округе, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение месяца после появления вакансии назначает по данному округу дополнительные выборы депутата Государственной Думы. Конституция Российской Федерации презюмирует

добросовестное выполнение органами государственной власти возлагаемых на них

24

Конституцией и федеральными законами обязанностей и прямо закрепляет их самостоятельность в осуществлении своих функций и полномочий.

Самостоятельность органов государственной власти, в том числе Государственной Думы, в осуществлении своих полномочий, сама возможность их осуществления не может ставиться в зависимость от выполнения или невыполнения иными органами государственной власти возложенных на них обязанностей. Представляется, что понимание общего числа депутатов Государственной Думы как совпадающего с конституционным числом депутатских мандатов в этой палате не согласуется с принципом народовластия, в соответствии с которым многонациональный народ Российской Федерации, являющийся носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет свою власть непосредственно,

а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В связи с этими положениями, имеющими основополагающее значение для всей системы организации власти в Российской Федерации, предполагается наличие такого механизма функционирования Государственной Думы и Совета Федерации, который бы адекватно и реально отражал интересы народа через волеизъявление законно избранных его представителей и исключал бы возможность произвольной интерпретации этой воли или еѐ искажения, в том числе в связи с процедурой принятия решений. Между тем включение

вобщее число голосов депутатов Государственной Думы вакантных депутатских мандатов, не замещенных путем свободных выборов, создает фикцию представительства народа и субъектов Федерации в парламенте.

Такое включение не отвечает требованиям и ст. 32 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать

вуправлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Неизбрание кандидата в депутаты или досрочное прекращение полномочий депутатов приводят к тому, что часть избирателей не имеет реального представительства в Государственной Думе, и поэтому нет конституционных оснований включать в общее число голосов депутатов данной палаты, требуемое для вынесения ею решений, лиц,

которые не избраны или утратили свои полномочия. Избирателей в Федеральном Собрании представляют не мандаты, а депутаты, получившие свои полномочия от избирателей в результате требуемых Конституцией свободных выборов. Конституция Российской Федерации не может поощрять возможности манипулировать мнимой волей избирателей, не выраженной ни непосредственно, ни через свободно избранных представителей, она ориентирована на реальное и заинтересованное участие граждан в управлении делами государства. Демократические формы организации государственной

25

власти не имеют социальной ценности, если они не наполнены реальным общественным содержанием. Декларируемая цель - обеспечить народное представительство - достигается не ужесточением порядка голосования и подведения его итогов, а свободными и демократическими выборами.

Из сказанного также вытекает необходимость наличия в каждый данный момент должного представительства народа в Государственной Думе. В интересах обеспечения условий для принятия Государственной Думой решений, выражающих действительную волю народа, сохранения еѐ представительного характера необходимо законодательное установление минимального числа депутатов, при котором она вправе осуществлять свои конституционные полномочия. При этом такой «критический порог» должен быть достаточно высок. Но установление такого порога - дело законодателя, а не суда.

Отождествление общего числа депутатов органа народного представительства с его составом (числом депутатских мандатов) также не соответствует отечественной конституционно-правовой практике, в том числе развивающейся после 12.12.1993 г.

В частности, согласно Конституции Российской Федерации федеративное устройство России основано на еѐ государственной целостности, единстве системы государственной власти. При этом органы государственной власти еѐ субъектов входят в единую систему государственной власти в Российской Федерации. Единство государства предопределяет единство его правового, в том числе конституционного, пространства.

Согласно п. 2 ст. 5 и ст. 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации имеют свои учредительные акты, которыми устанавливается их статус, и, в

частности, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти.

Действуя в пределах своих полномочий, вытекающих из федеральной Конституции, ряд субъектов Российской Федерации в своих конституциях и уставах закрепил правила,

согласно которым представительные (законодательные) органы государственной власти этих субъектов вправе принимать решения по вопросам их ведения, исходя из числа избранных в эти органы депутатов. Иными словами, толкуя федеральную Конституцию,

необходимо учитывать единство конституционной системы Российской Федерации и не допускать различного понимания единых для конституционной системы положений,

понятий или терминов.

Оспариваемое истолкование понятий «общее число депутатов Государственной Думы» и «состав Государственной Думы» как тождественных может негативно сказаться на функционировании закрепленного в Основном Законе конституционного строя

26

Российской Федерации, ибо при определенных условиях существенно затрудняет законодательную деятельность парламента. Акты, имеющие принципиальное значение для проводимых в стране реформ, особенно в случаях, когда для их принятия требуется квалифицированное большинство от общего числа депутатов Государственной Думы,

могут оказаться заблокированными.

Судья Конституционного суда Российской Федерации Гаджиев Г. А. считает, что принимаемые Государственной Думой решения неоднородны. Государственная Дума принимает федеральные законы, постановления. Принимаемые Государственной Думой постановления подразделяются на постановления по вопросам, отнесенным к ведению Государственной Думы в ст. 103 Конституции; постановления по вопросам организации деятельности, то есть избрание Председателя Государственной Думы и его заместителей,

образование комитетов и комиссий, по вопросам внутреннего распорядка своей деятельности. В п. 3 ст. 103 Конституции речь идет не только о постановлениях Государственной Думы по вопросам, перечисленным в этой статье, но и по вопросам, о

которых идет речь в ст. 101 Конституции. В соответствии с п. 4 ст. 101 Конституции палаты Федерального Собрания наделены конституционным правом принимать свой Регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. По этим вопросам также принимаются постановления палат, которые могут приниматься в том порядке, который определен в регламенте, за исключением тех случаев, когда этот порядок определен в Конституции.

Право принимать регламент охватывает и право устанавливать для принятия решений по вопросам внутренней деятельности правила определения большинства голосов не от общего числа депутатов, а от числа избранных депутатов. В п. 3 ст. 103

Конституции сказано, что «постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации». При этом именно Конституция Российской Федерации в п. 4 ст. 101 предоставляет палате право при решении внутренних вопросов устанавливать Регламентом иной порядок принятия постановлений. В полном соответствии с Конституцией в ст. 9 Регламента Государственной Думы, к примеру, установлено, что избранным на должность Председателя Государственной Думы... считается тот кандидат, который получил большинство голосов от числа избранных депутатов Государственной Думы.

Аналогичный порядок принятия решений используется в ст. ст. 10, 19, 32 Регламента для принятия решений об избрании заместителей Председателя Государственной Думы,

Счетной комиссии, Временной комиссии по Регламенту, Мандатной комиссии.

27

Толкование п. 3 ст. 103, сводящееся к тому, что все постановления Государственной Думы должны приниматься большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, когда под «общим числом» понимается число депутатов, установленное для Государственной Думы п. 3 ст. 95 Конституции, то есть 450

депутатов (так называемое законное число), было бы недопустимым вторжением в полномочия палаты решать вопросы внутреннего распорядка и принимать Регламент.

Конституционный суд может рассматривать только обращения о толковании положений Конституции, предполагающие постановку конкретного конституционно-правового вопроса, касающегося только определенных норм (положений) Конституции, и

исключающие возможность рассмотрения запросов о толковании понятий, глав Конституции, Конституции в целом. Подобные пределы полномочий Конституционного Суда по толкованию Конституции в процедуре п. 5 ст. 125 Конституции необходимы ввиду потенциальной опасности того, что Президент, Правительство или палаты Федерального Собрания могут попытаться решать политические вопросы через толкование Конституции Конституционным Судом, избегая принятия решений.

Давая толкование в этих случаях, Конституционный Суд может быть вынужден высказать политическую позицию в условиях политического конфликта. Недопустимы запросы в Конституционный Суд о толковании понятий, конкретизированных в действующих нормативных актах. Эти конституционные термины могут быть раскрыты в законах (к примеру, в федеральном законе о порядке подготовки,

рассмотрения и принятия законов); в регламентах палат Федерального Собрания (при решении вопросов, касающихся внутренних отношений палат). В ст. 86 Регламента Государственной Думы определено, что под общим числом депутатов Государственной Думы понимается их число, установленное п. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов; под числом избранных депутатов Государственной Думы -

число фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех депутатов, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке.

Понятие внесения изменений и дополнений в главы 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации отсутствует в принципе, вместо этого возможно или оставить Конституцию в прежнем виде, или принять новую Конституцию, поскольку, по мнению еѐ автора, содержащиеся в них положения настолько важны, что их изменение лишает имеющийся вариант Конституции смысла. С этим конечно можно поспорить, поскольку,

например, изменение п. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации о том, что «никто не может быть задержан без судебного решения на срок свыше 48 часов в сторону уменьшения до 36 часов или увеличения до 72 часов» не носит глобального характера и

28

может быть осуществлено в общем порядке пересмотра конституционных норм, но не следует делать из Конституции «лоскутное одеяло» и если такая норма внесена в Конституцию, следует относиться к ней так же, как и к любым другим.

Вкомментируемом пункте говорится, что порядок внесения и принятия предложений о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации устанавливается федеральными конституционными законами о Конституционном Собрании и о референдуме.

Внастоящее время федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании еще не принят. В связи с этим, отсутствуют ответы на важнейшие вопросы,

которые должен содержать этот закон - кем созывается Конституционное Собрание, каков его состав, кто его определяет, каков порядок его действия, регламентированы ли сроки его работы, приостанавливается ли на этот период законотворческая работа на федеральном уровне. После рассмотрения Конституционным Собранием проекта новой Конституции имеются 2 варианта дальнейшего развития ситуации, обусловленных положениями ст. 135 Конституции Российской Федерации. Во–первых, Конституционное Собрание может отклонить проект новой Конституции. При таком раскладе оно должно решить, продолжать дальнейшую работу над проектом новой Конституции или констатировать тщетность своих попыток и отказаться от этой затеи. Замечу, что в связи с отсутствием соответствующего закона не ясно, что следует делать, если Конституционное Собрание работает определенный, весьма долгий срок, но не может выработать проект Конституции, по которому могло бы голосовать. Во–вторых, Конституционное Собрание может 2/3 голосов его членов одобрить проект новой Конституции, после чего он вводится в действие. Конституционное Собрание, достигнув своей цели, прекращает действовать. В-третьих, Конституционное Собрание может большинством голосов его членов, но менее 2/3, принять проект новой Конституции. В таком случае оно выносит этот проект на всенародное голосование. Однако в связи с отсутствием федерального конституционного закона не определено, должно ли Конституционное Собрание на этом прекратить свою работу, или оно должно дожидаться результатов всенародного голосования. Поскольку более ничего действующим законодательством не урегулировано,

не ясно, что следует делать, если этот проект отклонен народом или если голосование не состоялось из-за низкой явки граждан. Очевидно, что законодательно надо урегулировать,

считается ли при такой ситуации проект отклоненным. Кроме того, не ясно, следует ли оставить Конституционное Собрание, так и не выработавшее приемлемый для большинства проект новой Конституции, в прежнем составе, или надо обновить его состав, а том числе путем прямых выборов его членов.

29

Стоит не вполне согласиться с приведенными выше конституционными требованиями. Думается, что пересмотр таких важнейших конституционных положений,

как те, что содержатся в главах 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, должен заканчиваться в любом случае всенародным голосованием.

Помимо изложенного выше, интересно заметить, что Конституция России не

содержит положений, которые не могут быть изменены в принципе. В отличие от нашей Конституции, аналогичные основные законы Франции и Италии содержат запрет на изменение республиканской формы правления, основной закон Греции не допускает изменения парламентской формы управления, а также конституционных прав и свобод человека и гражданина, разделения властей. Сходная ситуация имеет место в Основном законе Германии. Не подлежат пересмотру многие положения основного закона ФРГ.

Представляется, что в Конституции должна быть заложена теоретическая возможность изменения любых еѐ составляющих. К примеру, если вдруг 95 % граждан России захотят законодательного установления тирании, олигархии или просто конституционной монархии, то почему воля народа не может найти воплощение в новом основном законе?

Хотя федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании законотворческие органы до настоящего момента принять так и не удосужились, а

федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»,

вызвавший так много споров из-за имеющихся в нем, по мнению большого числа юристов, существенных ограничениях прав граждан, принят. Считаем, что перечень вопросов, которые возможно выносить на референдум, слишком ограничен, чем нарушены права граждан, однако поскольку данная работа представляет собой комментарий к ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», а не к ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»,

воздержусь от его подробного анализа в рамках этой работы.

3. Часть 2 пункта 2 ст. 1 комментируемого закона определяет общий порядок

внесения изменений в ст. 65 Конституции Российской Федерации, в которой перечисляются субъекты Российской Федерации. Указано, что он регламентирован комментируемым законом и ст. 137 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в еѐ составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. В случае изменения наименования республики, края, области,

города федерального значения, автономной области, автономного округа новое

30