Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

Думы закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации. Если закон поступил в Совет Федерации менее чем за 5

рабочих дней до очередного заседания Совета Федерации, то он принимается к рассмотрению и не рассматривается на этом заседании палаты. Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний направить их в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Рассмотрение принятого Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение закона, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. С содокладом по закону может выступить председатель или заместитель председателя либо член комитета Совета Федерации,

которому рассматриваемый закон был передан для подготовки заключения. Затем слово предоставляется представителю Правительства Российской Федерации для оглашения официального отзыва Правительства Российской Федерации о рассматриваемом Советом Федерации законе. Указанный официальный отзыв может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменной форме. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному закону также представляется членам Совета Федерации в письменной форме. На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению поступившее заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы по рассматриваемому федеральному закону. После оглашения заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение этого федерального закона, слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента Российской Федерации или официальному представителю Правительства Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации этого закона.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой закона,

председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного закона, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов,

которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу,

81

заключения Правительства Российской Федерации, заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации,

палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении закона, его рассмотрение должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. По результатам обсуждения проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. Проект закона считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение Совета Федерации об одобрении или отклонении проекта закона оформляется постановлением Совета Федерации.

3. В соответствии с п. 3 ст. 6 комментируемого закона в случае отклонения Советом Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии. Постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой проекта закона Российской может непосредственно содержать предлагаемую Советом Федерации редакцию разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой.

Постановление Совета Федерации об отклонении проекта закона Российской вместе с проектом Председателем Совета Федерации направляется в Государственную Думу в 5-

дневный срок со дня принятия постановления. Преодоление возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации одобренного Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о

82

поправке к Конституции Российской Федерации осуществляется в порядке,

установленном для федеральных законов.

В соответствии со ст. ст. 111 – 115 Регламента Совета Федерации для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона может быть создана согласительная комиссия, причем как по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации так и по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой. Если Совет Федерации при отклонении закона не обратился к Государственной Думе с предложением о создании согласительной комиссии, а Государственная Дума обратилась к Совету Федерации с таким предложением, эта инициатива Государственной Думы подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании Совета Федерации. Решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании Совета Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Согласительная комиссия создается на паритетных началах из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Согласительная комиссия прекращает свою деятельность после принятия Советом Федерации решения об одобрении или отклонении федерального закона, для преодоления возникших разногласий по которому она была создана.

В случае отклонения Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации в целом. Члены согласительной комиссии и еѐ сопредседатель от Совета Федерации избираются Советом Федерации в количестве не менее 3 членов Совета Федерации. Членом согласительной комиссии от Совета Федерации может быть только член Совета Федерации. Избранными членами согласительной комиссии от Совета Федерации считаются те кандидаты, которые получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании.

Постановление Совета Федерации об избрании членов согласительной комиссии и еѐ сопредседателя от Совета Федерации в пятидневный срок со дня его принятия направляется в Государственную Думу. В случае прекращения полномочий члена Совета Федерации, являющегося членом согласительной комиссии, он выбывает из еѐ состава

без принятия Советом Федерации специального решения. Вместо выбывшего члена согласительной комиссии Совет Федерации избирает нового члена. Член согласительной комиссии обязан присутствовать на еѐ заседаниях и заблаговременно информировать сопредседателя согласительной комиссии от Совета Федерации о невозможности своего присутствия на заседании по уважительной причине. В исключительных случаях член

83

согласительной комиссии может при наличии доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым согласительной комиссией, другому члену согласительной комиссии от Совета Федерации. Каждому члену согласительной комиссии может быть передано не более одной доверенности.

Члены Совета Федерации, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на еѐ заседаниях и высказывать свое мнение по существу обсуждаемых вопросов. Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой,

стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц рассматриваемого закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования депутаций от Совета Федерации и от Государственной Думы.

Депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии принимает решения открытым голосованием большинством голосов от общего числа членов депутации.

Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. При принятии решения депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии вправе голосовать за предложения по редакции соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц рассматриваемого закона, отличные от предложений Совета Федерации. По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии, и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. Протокол согласительной комиссии составляется в двух экземплярах,

каждый из которых имеет одинаковую юридическую силу и представляется соответственно в Совет Федерации и Государственную Думу.

Если Государственная Дума после рассмотрения протокола согласительной комиссии отклонит одно или несколько предложений согласительной комиссии и предложит Совету Федерации продолжить работу согласительной комиссии, Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии либо отказаться от участия в еѐ работе. Если протокол согласительной комиссии содержит обоснование невозможности преодоления возникших разногласий этим составом согласительной комиссии, он передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. Протокол согласительной комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления возникших разногласий по федеральному закону,

рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации. Совет Федерации вправе

84

принять одно из следующих решений: изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений федерального закона; изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии; отказаться от участия в работе согласительной комиссии. Принятое решение оформляется постановлением Совета Федерации, которое в пятидневный срок со дня его принятия направляется в Государственную Думу.

Статья 7. Опубликование для всеобщего сведения закона Российской

Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Комментарий к ст. 7

В соответствии со ст. 7 комментируемого закона Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не позднее 5 дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации

опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Более подробно этот процесс расписан в ст. 134 Регламента Совета Федерации.

Согласно ему, это уведомление должно содержать сообщение о принятии закона о поправке к Конституции Российской Федерации; сам текст закона с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации; информацию об условиях вступления в силу принятого закона о поправке к Конституции Российской Федерации и о порядке рассмотрения принятого закона законодательными (представительными)

органами государственной власти субъектов Российской Федерации с указанием предельного срока направления в Совет Федерации постановлений законодательных

(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах рассмотрения закона. Более подробно порядок рассмотрения закона органами власти субъектов Российской Федерации изложен в комментариях к ст. ст. 8 – 10 данного закона.

85

Порядок опубликования закона Российской Федерации о поправке к Конституции

Российской Федерации, также как и любого другого закона, определен ФЗ «О порядке

опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,

федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Согласно ему на территории России применяются только вышепоименованные акты, которые официально опубликованы. Официальным опубликованием федерального конституционного закона,

федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

«Парламентская газета» является официальным периодическим изданием Федерального Собрания. Законы подлежат обязательному опубликованию в

«Парламентской газете». Обязательному опубликованию в «Парламентской газете» подлежат те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты,

принявшей эти акты, об обязательном их опубликовании. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения

(обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам,

должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы,

федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии ей законов,

нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации,

Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

«Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти разделов: в

первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы; во втором разделе публикуются акты палат Федерального Собрания; в третьем разделе публикуются указы и распоряжения Президента Российской Федерации; в

четвертом разделе публикуются постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; в пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о

86

соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы,

Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

Второй раздел подразделяется на две части: в первой части публикуются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат ст. ст. 102 и 103 Конституции Российской Федерации; во второй части - иные акты палат Федерального Собрания. Третий и четвертый разделы также подразделяются на две части:

в первой части помещаются нормативные акты, во вторую часть включаются акты

ненормативного характера.

Публикуемые в «Собрании законодательства Российской Федерации» акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты. При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия,

регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата его принятия, регистрационный номер.

Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объѐме.

«Российская газета» - это ежедневное печатное издание, в котором должны опубликовываться нормативно-правовые и правовые акты высших органов государственной власти.

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Статья 8. Направление закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации

87

Статья 9. Рассмотрение закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными)

органами субъектов Российской Федерации

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке,

устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия.

Комментарий к ст. 9

Статья 9 комментируемого закона устанавливает, что законодательный

(представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке,

устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее 1 года со дня его принятия. Сразу обратим внимание, что срок начинает течь с момента именно принятия закона, а не с момента поступления в соответствующий орган законодательной власти, принятия его к рассмотрению и т. д. Вместе с тем, необходимо уточнить, после какой процедуры данный закон считается принятым.

Вообще датой принятия любого федерального и федерального конституционного закона считается дата его принятия Государственной Думой. Об этом, прежде всего,

говорит п. 1 ст. 105 Конституции Российской Федерации – «федеральные законы принимаются Государственной Думой», тогда как в соответствии с п. 4 ст. 105

Конституции Российской Федерации Совет Федерации одобряет или не одобряет принятый Государственной Думой закон. Согласно ст. 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.

Таким образом, вроде бы все ясно – раз действует такой же порядок принятия,

значит закон о поправках к Конституции Российской Федерации Государственной Думой принимается, а Советом Федерации – одобряется. Следовательно, органам законодательной власти субъектов Российской Федерации следует исчислять срок рассмотрения такого закона в течение года со дня принятия его Государственной Думой, хотя при этом реально у депутатов останется меньше времени, поскольку 5 суток может потребоваться на направление закона в Совет Федерации, какое – то время займет рассмотрение закона в Совете Федерации, затем направление закона в субъекты

89

Российской Федерации. Но не надо забывать, что мы живем в стране особенной, потому и законы у нас – особенные. В соответствии с п. 2 ст. 5 комментируемого закона Государственная Дума лишь одобряет закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, а рассматривает его согласно п. 1 ст. 6 данного закона Совет Федерации. Каким образом положения комментируемого закона сочетаются с положениями ст. 105 и 136 Конституции Российской Федерации, следует спросить у его разработчиков, голосовавших за него депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. По удачному стечению обстоятельств, до настоящего времени такие законопроекты не рассматривались, и подобная юридическая коллизия на практике не возникала.

Порядок рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации определяется ими самими. Деятельность региональных парламентов регулируется обычно законами соответствующего субъекта Российской Федерации о соответствующем органе власти и называются, как правило, «Закон Х - кой области «О Х-

ской областной Думе»» и т. п. Кроме того, каждый орган законодательной власти имеет свой регламент, в котором детализировано осуществление им своих полномочий. Однако данные нормативно-правовые акты не содержат порядка рассмотрения соответствующим органом именно закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Следовательно, органам законодательной власти субъектов Российской Федерации остается 2 варианта действий: или принимать свой специальный нормативно-

правовой акт, посвященный этому вопросу, или использовать в случае возникновения такого вопроса общий порядок рассмотрения региональных законопроектов.

Из смысла закона следует, что орган законодательной власти субъекта Российской Федерации может лишь одобрить или отклонить законопроект, никаких иных решений,

одобрений с оговорками не допускается – то есть такое «одобрение» приравнивается к неодобрению. Об этом же говорит п. 2 ст. 136 Регламента Совета Федерации – «закон считается одобренным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если этот орган одобрил его в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил соответствующее постановление в Совет Федерации».

Вообще для Российской Федерации одно время актуальна была проблема

несоответствия регионального законодательства законодательству федеральному.

Сейчас она преодолена, но, тем не менее, это не означает ослабления внимания,

необходимо, чтобы она не повторилась. Пункт 1 статьи 77 Конституции Российской

90