Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы по законопроекту; таблицу поправок,

рекомендуемых ответственным комитетом к принятию; таблицу поправок,

рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению; таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений; текст законопроекта с учѐтом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта,

принятого в первом чтении); заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект; заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется). Ответственный комитет направляет также в Совет Государственной Думы проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы и докладчика по законопроекту. Совет Государственной Думы принимает решения о дате рассмотрения Государственной Думой законопроекта,

подготовленного к рассмотрению во втором чтении, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект,

депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту -

представителя ответственного комитета. Законопроект вместе с материалами к нему,

перечень которых установлен настоящей статьѐй, рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если

71

возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок,

рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем отдельно каждую поправку, по которым имеются возражения.

Автор поправки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки. Если при голосовании таблицы поправок,

рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Возражающий против принятия поправки субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель либо депутат Государственной Думы, полномочные представители Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до 3 минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет,

имеются ли у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений

72

не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения имеются - те поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для отклонения. При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период поправки, обсуждавшиеся в соответствии с частью второй.1 настоящей статьи, на голосование не ставятся. Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то далее председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения.

Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки. Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки. Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор поправки может обосновать свою позицию в выступлении продолжительностью до трех минут. По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении.

Решение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решение об отклонении законопроекта и о снятии его с дальнейшего рассмотрения оформляется постановлением Государственной Думы, которое

73

направляется субъекту (субъектам) права законодательной инициативы, внесшему

(внесшим) законопроект. Голосование по вопросу о принятии или об одобрении закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий с

участием Правового управления Аппарата Государственной Думы, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации,

Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. В исключительных случаях по требованию фракций,

представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

2. В соответствии с п. 2 ст. 5 комментируемого закона проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Статья 142 Регламента Государственной Думы говорит о том, что голосование производится отдельно по каждой поправке.

При анализе этой нормы у депутатов Государственной Думы возник вопрос: как исчислять общее количество депутатов Государственной Думы? Стандартное количество,

74

предусмотренное Конституцией Российской Федерации – 450 человек. Однако возможны ситуации, при которых вследствие тех или иных причин количество депутатов составляет менее 450 – например, кого-то посадили в тюрьму и лишили статуса, кто-то погиб, кто-то заболел и после этого прекратил свои полномочия. С данным вопросом депутаты обратились в Конституционный суд Российской Федерации. Согласно правовой позиции Конституционного суда, высказанной в постановлении № 2 – П от 12.04.1995 г. «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации», при разъяснении понятия «общее число депутатов Государственной Думы» следует исходить из того, что согласно п. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Представительным и законодательным органом Российской Федерации, в соответствии со ст. 94 и п. 1 ст. 95 Конституции Российской Федерации, является Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы. Определяя численный состав Совета Федерации (по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации) и Государственной Думы (450 депутатов), Конституция Российской Федерации одновременно требует обеспечения численного состава палат Федерального Собрания Российской Федерации. Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства, предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, поскольку в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение. Смысл установления в Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Таким образом, Государственная Дума будет правомочна принимать акты по вопросам своего ведения только если фактически не утратит свой представительный характер, в том числе вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. В связи с этим, интерпретация понятия «общее число депутатов» как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, не соответствует этим принципам.

Акты органов законодательной власти Российской Федерации должны воплощать

интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского

большинства. Конституция Российской Федерации не установила требований к

75

численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы и Совета Федерации, легитимность принимаемых актов могут быть гарантированы только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы и по 2 члена Совета Федерации от каждого субъекта Российской Федерации. Отметим, что не все судьи Конституционного суда Российской Федерации согласились с принятым решением, и двое из них выразили особое мнение: о том, что за основу следует брать число реально избранных и имеющихся депутатов, и о том, что это предмет регулирования не Конституции, а иных правовых актов.

Более подробно эти обстоятельства рассмотрены в комментариях к ст. 1 данного закона.

3. Согласно п. 3 ст. 5 комментируемого закона одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение 5 дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Технически это осуществляется посредством фельдъегерской связи, поскольку для доставки корреспонденции органов законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» применяются возможности Государственной фельдъегерской службы, в соответствии с одноименным Положением, утвержденным указом Президента Российской Федерации № 1074 от 13.08.2004 г. При доставке корреспонденции еѐ сотрудники могут применять и использовать ручное боевое стрелковое и холодное оружие, а также обнажать боевое ручное стрелковое и холодное оружие и привести его в готовность, если считают, что в создавшейся обстановке могут возникнуть основания для его применения.

Статья 6. Рассмотрение проекта закона Российской Федерации о поправке к

Конституции Российской Федерации в Совете Федерации

1.Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации.

2.Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.

76

3. В случае отклонения Советом Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Комментарий к ст. 6

1.Пунктом 1 ст. 6 комментируемого закона закреплено, что одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит обязательному

рассмотрению Советом Федерации.

Порядок рассмотрения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации такого законопроекта установлен главой 16 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания, утвержденного постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 33 – СФ от 30.01.2002 г. Согласно ему, одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации направляется в Совет Федерации в 5-дневный срок со дня его одобрения Государственной Думой, как это предписано п. 3 ст. 5 комментируемого закона. Данный законопроект регистрируется в Совете Федерации в течение 1 часа и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Председатель Совета Федерации или по его поручению его заместитель направляет одобренный Государственной Думой проект закона Российской в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству или нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации, определив комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение проекта закона.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству

образован на основании п. 1 ст. 30 Регламента Совета Федерации. Член Совета Федерации обязательно должен являться членом какого-либо комитета, но не более одного. Член Совета Федерации должен войти в состав комитета Совета Федерации в течение 1 месяца со дня подтверждения начала его полномочий. Персональный состав комитета утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. В состав комитета должны входить не менее 7 и не более 15 членов Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета, комиссии палаты оформляется постановлением Совета Федерации. Если состав комитета Совета Федерации становится менее 7 человек, председатель комитета незамедлительно информирует об этом

77

Председателя Совета Федерации, который поручает Совету палаты подготовить соответствующие предложения и внести их на очередное заседание Совета Федерации. В

настоящее время комитет Совета Федерации по конституционному законодательству состоит из 7 человек, из них 1 председатель, 1 первый заместитель председателя, 2

заместителя председателя и 3 рядовых члена комитета.

Председатель комитета и его заместители избираются на заседании комитета большинством голосов от общего числа членов комитета. Председатель, первый заместитель председателя комитета Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением Совета Федерации. Председатель комитета и его заместители избираются на срок своих полномочий в качестве члена Совета Федерации -

представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.

К ведению Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству относятся вопросы законодательного обеспечения порядка внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации; поправок к Конституции Российской Федерации; защиты прав и свобод человека и гражданина; государственного устройства Российской Федерации; конституционного права; избирательного права; государственной службы. Помимо этого, Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству предварительно обсуждает кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации и обеспечивает взаимодействие Совета Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации по организации участия представителей Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении конкретных дел. Также комитет предварительно обсуждает и вносит на рассмотрение палаты проект постановления Совета Федерации по результатам рассмотрения ежегодного доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, осуществляет взаимодействие с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Заседания комитета Совета Федерации проводятся не реже 2 раз в месяц в соответствии с графиком, утверждаемым комитетом. О заседании комитета его председатель, как правило, не менее чем за 72 часа уведомляет членов комитета,

Председателя Совета Федерации, соответствующие комитеты, комиссии Государственной Думы, полномочных представителей Президента Российской Федерации и Правительства

78

Российской Федерации в Совете Федерации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, совет Общественной палаты Российской Федерации, а также субъекты права законодательной инициативы, законопроекты которых подлежат рассмотрению. Для извещения других членов Совета Федерации используются информационные ресурсы Совета Федерации. Комитет осуществляет свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета, как правило, проводятся открыто. Комитет может принять решение о проведении закрытого заседания по предложению членов комитета, а также в случаях, предусмотренных законодательством. Заседание комитета Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета. В исключительных случаях член комитета Совета Федерации вправе на основании доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании комитета,

другому члену комитета.

Каждому члену комитета может быть передано не более одной доверенности.

Заседание комитета Совета Федерации проводит его председатель либо кто-то из заместителей. Председательствующий обеспечивает порядок проведения заседания комитета, предоставляет слово в соответствии с повесткой дня заседания и подписывает протокол заседания. В открытых и закрытых заседаниях комитета Совета Федерации могут принимать участие с правом совещательного голоса члены Совета Федерации, не входящие в состав этого комитета. В открытых и закрытых заседаниях комитета Совета Федерации вправе принимать участие Президент Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель и члены Правительства Российской Федерации, заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель Счетной палаты Российской Федерации, его заместитель и аудиторы, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации,

Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации,

полномочные представители Президента и Правительства Российской Федерации в Совете Федерации, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В заседаниях комитета, помимо этого, вправе принимать участие члены Общественной палаты Российской Федерации, уполномоченные советом Общественной палаты Российской Федерации, при соблюдении требований, предусмотренных

79

законодательством о государственной тайне. На открытых заседаниях комитета Совета Федерации вправе присутствовать помощники членов Совета Федерации по работе в Совете Федерации. На заседании комитета присутствуют работники Правового управления Аппарата Совета Федерации и по просьбе членов комитета дают пояснения правового характера по вопросам, рассматриваемым на заседании. Решения комитета по процедурным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании, а по остальным вопросам решения принимаются большинством голосов от общего числа членов комитета.

Вместе с тем, при рассмотрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации работа Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству имеет ряд особенностей. Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству обобщает предложения других комитетов,

комиссий Совета Федерации и готовит заключение в общем порядке, как и при подготовке заключений к иным законам. Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству вправе или рекомендовать Совету Федерации одобрить проект закона, или рекомендовать Совету Федерации отклонить проект закона.

2.В соответствии с п. 2 ст. 6 комментируемого закона закон Российской Федерации

опоправке к Конституции Российской Федерации считается принятым, если за его

одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации.

Процедура рассмотрения Советом Федерации такого закона схожа с процедурой рассмотрения «обыкновенного» закона, но имеет ряд отличий. В соответствии со ст. 132

Регламента Совета Федерации рассмотрение одобренного Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, обобщенной позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по рассматриваемому проекту закона, и проекта постановления Совета Федерации,

внесенного комитетом. На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению поступившее заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта закона. Других особенностей процедуры рассмотрения законопроекта о поправке к Конституции Российской Федерации не предусматривается, следовательно, в остальном следует руководствоваться нормами о рассмотрении «обыкновенных» законов.

В соответствии с главой 12 Регламента Совета Федерации 14 - дневный срок, в

течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной

80