Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

статьѐй, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента Российской Федерации. В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации.

Это же положение имеется в ст. 138 Регламента Совета Федерации если постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации обжаловано, закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации Председателем Совета Федерации не направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования до

вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации.

Порядок рассмотрения такой жалобы установлен ст. 251-253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с ним лицо, имеющее право на обжалование, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта

противоречащим закону полностью или в части. Не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного

Суда Российской Федерации.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Согласно данной норме права в исковом заявлении должны быть указаны наименование суда, в который подается заявление; наименование истца, место нахождения подающего заявление органа; наименование ответчика; в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования; обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и

доказательства, подтверждающие эти обстоятельства; перечень прилагаемых к заявлению документов. В заявлении могут быть указаны номера телефонов, факсов, адреса электронной почты истца, его представителя, ответчика, иные сведения, имеющие значение для рассмотрения и разрешения дела, а также изложены ходатайства истца.

Исковое заявление подписывается истцом. Вместе с тем, имеется ряд особенностей. Так, в

соответствии с требованиями действующего гражданско-процессуального

101

законодательства Российской Федерации к заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Однако в соответствии с комментируемым законом закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит опубликованию только после подписания его Президентом Российской Федерации, то есть после прохождения всех стадий его принятия. Таким образом, соблюсти эту норму права на практике невозможно.

Кроме того, в соответствии с положениями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. Вместе с тем, в комментируемом законе четко указано на приостановления процедуры принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации на время судебного рассмотрения такого спора, вплоть до вступления решения суда в законную силу. Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа по основаниям, указанным в заявлении.

Лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты, извещаются о времени и месте судебного заседания. Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В

зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-

либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания. Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу.

Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда не обязательно. Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его

102

принятия или иного указанного судом времени. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам,

предусмотренным ст. 209 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Статья 209 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает вступление в законную силу решения суда при его необжаловании в установленный срок. Для решений, принятых Верховным судом Российской Федерации в первой инстанции, такой срок составляет 10 суток. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в

котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

5. В соответствии с п. 5 ст. 11 комментируемого закона в случае вступления в

законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 11 комментируемого закона. Аналогичная правовая норма содержится в п. 2 ст. 138 Регламента Совета Федерации.

Порядок повторного рассмотрения на заседании Совета Федерации вопроса об установлении результатов одобрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации такой же, как и при первичном рассмотрении.

Согласно ст. 137 Регламента Совета Федерации данный вопрос включается без обсуждения и голосования в повестку дня заседания Совета Федерации. На заседании оглашается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству о результатах рассмотрения закона законодательными

(представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которое принимается к сведению. Установление результатов рассмотрения закона органами государственной власти субъектов Российской Федерации оформляется

103

постановлением Совета Федерации. Поскольку ст. 137 и глава 16 Регламента Совета Федерации не содержат описания порядка проведения такого заседания Совета Федерации, в остальном следует руководствоваться положениями Регламента Совета Федерации о проведении заседания при рассмотрении «обыкновенного» закона.

Рассмотрение закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение данного закона, обобщенной позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по рассматриваемому закону и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом палаты. Затем слово предоставляется представителю Правительства Российской Федерации для оглашения официального отзыва Правительства Российской Федерации о рассматриваемом Советом Федерации законе.

Указанный официальный отзыв может не оглашаться на заседании Совета Федерации,

если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменной форме.

Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному конституционному закону представляется членам Совета Федерации также в письменной форме. На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению поступившее заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы по рассматриваемому закону.

После выступления докладчика от комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение этого федерального конституционного закона, слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента Российской Федерации или официальному представителю Правительства Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации вопроса об этом федеральном конституционном законе. Общий порядок рассмотрения Советом Федерации законов предполагает, что в случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание палаты. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении закона. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении федерального конституционного закона его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального конституционного закона.

104

Проект постановления Совета Федерации об установлении результатов одобрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации органами законодательной власти субъектов Российской Федерации должен содержать

следующие сведения: наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который одобрил закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации; дату принятия,

номер постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации; общее число законодательных (представительных)

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые одобрили закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации;

результаты рассмотрения - одобрен или не одобрен закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными)

органами государственной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Статья 12. Подписание и официальное опубликование Президентом

Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции

Российской Федерации

1.Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.

2.Президент Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

3.При официальном опубликовании закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации указываются наименование закона, даты его одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, дата его подписания Президентом Российской Федерации и регистрационный номер.

Комментарий к ст. 12

105

законов Президент Российской Федерации не обладает правом вето в отношении них.

Даже при внутреннем несогласии с их содержанием, наличием мнения об их несоответствии действующему законодательству и Конституции Российской Федерации,

он обязан подписать указанный закон, что, однако, не исключает возможности

дальнейшего обращения в Конституционным суд Российской Федерации с тем, чтобы установить в данном вопросе ясность.

Однако некоторые авторы, в частности, В.В. Лазарев (Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (Отв. ред. В.В.Лазарев) - Система ГАРАНТ, 2003 г.), считают, что в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального конституционного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу п. 2 ст. 80 и п. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным конституционным законом» в смысле п. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением, не предусмотренным комментируемой статьѐй, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Споры между субъектами законодательного процесса, включая главу государства и палаты Федерального Собрания, в связи с порядком принятия федерального конституционного закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации. Относимость к комментируемому закону данная ситуация имеет в том, что данный закон. Также, как федеральный конституционный закон, подлежит безусловному подписанию Президентом Российской Федерации. Стоит не согласиться с приведенным выше мнением автора научной работы по следующим причинам. Утверждение мнения,

что Президент Российской Федерации может позволить себе такую вольность, как не подписание федерального конституционного закона, может «посеять бациллу»

вседозволенности в практике российского конституционного правоприменения.

107

Да, действительно, согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции. Однако это не должно проявляться во вседозволенности, и целями обеспечения соблюдения Конституции не могут оправдываться любые нарушения закона. Гарантировать соблюдение Конституции следует в рамках существующих схем и полномочий. Ситуация, когда принятый необходимым количеством депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации федеральный конституционный закон по каким–то причинам будет в одностороннем порядке сочтен Президентом Российской Федерации принятым с нарушением соответствующих процедур, чревата правовым произволом. Хорошо, если Президент Российской Федерации вменяемый адекватный человек, уважающий и соблюдающий закон. Однако история знает примеры, когда действующим глава государства грубо нарушал законодательство и Конституцию, незаконно прекращал действие высших органов власти, фактически присваивая себе единоличную власть в стране. При таком положении дел весьма возможно ситуация, что имея конфликт с законодательной властью, Президент Российской Федерации пожелает использовать имеющуюся у него де-

факто возможность не подписывать закон из каких-то своих соображений.

С другой стороны, представим себе, что на рассмотрении депутатов Государственной Думы находится проект некоего федерального конституционного закона. Для его принятия необходимо, чтобы за него проголосовало не менее 2/3 от общего количества депутатов. Проект в окончательном чтении ставится на голосование, и

за него голосуют только 52 % депутатов. Несмотря на то, что при таких результатах голосования проект закона должен быть отвергнут, Государственная Дума все равно принимает постановление о принятии федерального конституционного закона и направляет его дальше по инстанциям как принятый. Допустим, в конечном итоге такой закон предоставляется Президенту Российской Федерации для подписания. Формально это федеральный конституционный закон, имеется постановление Государственной Думы о его принятии, и у Президента Российской Федерации нет юридических оснований не подписать его.

В то же время, из самого текста постановления Государственной Думы следует, что за принятие проекта федерального конституционного закона проголосовало меньшее количество депутатов Государственной Думы, чем это минимально необходимо в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Что делать Президенту Российской Федерации в таком случае? Так же нагло, как Государственная Дума приняла его, не подписывать? Или подписывать заведомо принятый незаконно федеральный конституционный закон и ставить в дальнейшем перед Конституционным судом

108

Российской Федерации вопрос о несоответствии этого закона Конституции Российской Федерации? Представляется, что ответ на этот вопрос надо искать не тогда, когда такая ситуация возникнет, а заранее.

Этот же вопрос актуален, если Президенту Российской Федерации на подпись поступит закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации,

а он усмотрит где-то в нем нарушение порядка его принятия и одобрения. Не менее актуален вопрос, что следует предпринять, если принятый с соблюдением всех процедур закон о поправке к Конституции Президент Российской Федерации не подпишет в установленный законом срок. Считать ли закон подписанным и публиковать его, или пытаться добиться от Президента его подписания? А если он так и не подпишет, что предпринять? кто вообще правомочен быть арбитром в этом споре? Представляется, что поскольку эти вопросы не урегулированы в Конституции Российской Федерации и комментируемом законе, ответ на них должен дать Конституционный суд Российской Федерации.

3. В соответствии с п. 3 ст. 12 комментируемого закона при официальном

опубликовании закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской

Федерации указываются наименование закона, даты его одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, дата его подписания Президентом Российской Федерации и регистрационный номер. Поскольку комментируемым законом не определен особый порядок опубликования закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, следует руководствоваться общими положениями относительно порядка опубликования законов.

Порядок опубликования законодательных актов, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирован ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Согласно ему официальной публикацией закона в Российской Федерации является размещение его полного текста в

«Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Поскольку «Парламентская газета» является официальным периодическим изданием Федерального Собрания, закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации принимается палатами Федерального Собрания, то его позволительно публиковать в «Парламентской газете».

Официальным периодическим печатным изданием, публикующим нормативно-

правовые и правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской

109

Федерации, федеральные законы и федеральные конституционные законы, акты Конституционного суда Российской Федерации о толковании положений Конституции Российской Федерации и о соответствии ей принимаемых и действующих законов является Собрание законодательства Российской Федерации. Оно представляет собой отдельное издание, выходящее 3–5 раз в месяц и содержащее в себе все правовые акты,

подлежащие опубликованию. «Российская газета» - это ежедневное печатное средство массовой информации, собственником которого является государство, в котором, также,

как и в «Собрании законодательства Российской Федерации», размещаются все правовые акты, подлежащие официальному опубликованию.

Все нормативно-правовые и правовые акты высших органов государственной власти Российской Федерации должны быть опубликованы в «Российской газете» -

ежедневном печатном издании.

Помимо приведѐнных выше способов, законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Все законодательные акты и документы, принимаемые Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на территории Российской Федерации вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если ими самими не установлен другой, отличный от указанного, порядок вступления в силу.

Более подробно вопросы, связанные с порядком опубликования правовых актов в Российской Федерации, изложены в комментариях к ст. 7 настоящего Закона.

Статья 13. Дата вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к

Конституции Российской Федерации

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

Комментарий к ст. 13

В соответствии со ст. 13 комментируемого закона закон Российской Федерации о

поправках к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его

официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления

в силу.

110