Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

Федерации формулирует основные положения об органах государственной власти субъектов Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определено: систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют:

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации;

высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; высшее должностное лицо субъекта Федерации (эта должность может быть установлена конституцией (уставом) субъекта Федерации); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. К последним относятся: территориальные органы государственной власти -

органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъектов Федерации.

Возможны ситуации, когда федеральные органы государственной власти уполномочиваются осуществлять определенные функции в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Примером тому может служить Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которому Конституционный Суд имеет право заключать договора о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если это не затрагивает его статус как судебной инстанции по урегулированию споров в сфере конституционного законодательства. Таким образом, Конституционный суд Российской Федерации может получить возможность разрешать конституционные (уставные) споры в сфере законодательства субъекта Российской Федерации, подменяя при этом еще не созданные Уставные суды субъектов Российской Федерации. Субъект федерации самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти. Вместе с тем самостоятельность субъектов Федерации при создании системы органов государственной власти имеет пределы. Они зависят от основ конституционного строя и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации должна соответствовать характеру государства как демократического, федеративного и правового, быть направленной на максимально возможное соблюдений прав и свобод человека и гражданина, строиться на основе разделения государственной власти на

91

законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из властей.

Данный закон содержит и более конкретные положения. Например, в нем расписаны основные элементы положения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющиеся у них полномочия, методы и принципы работы,

порядок осуществления взаимодействия с другими органами. Приведенный выше закон претерпел ряд изменений, часть его положений признана Конституционным судом Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации. Основная их часть касается «шкурного» вопроса - неприкосновенность депутатов, хотя аналогичная ситуация сложилась с положением о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Каким образом должны быть оформлены результаты рассмотрения законопроекта,

в комментируемой статье не указано, однако из других статей данного закона можно сделать такой вывод. Так ст. 10 комментируемого закона устанавливает сроки направления органами законодательной власти субъектов Российской Федерации постановлений о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Из этого следует, что такое решение должно приниматься в виде

постановления. Это соответствует применяемой в России процедуре принятия законов,

когда соответствующий законодательный орган рассматривает законопроект и принимает специальное постановление о принятии либо отклонении законопроекта.

За неимением специальных норм проанализируем законодательство, которое возможно применить по аналогии. Если отталкиваться от положений ФЗ «б общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», его ст. 7, то конституция

(устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено законом. Постановления законодательного

(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено законом.

Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным

(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного)

92

органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Если в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации требуется одобрение принятого закона субъекта Российской Федерации другой палатой, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты. В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта Российской Федерации, отклоненный закон субъекта Российской Федерации считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты,

принявшей закон.

Кроме того, возникает вопрос: должно ли быть постановление или иной акт органа законодательной власти субъекта Российской Федерации опубликовано. На наш взгляд,

должно быть, поскольку хотя данное решение и следует рассматривать больше не с точки зрения местного, а с точки зрения центрального законодательства, тем не менее это акт органа государственной власти. Который должен быть опубликован в общем порядке.

Здесь опять придется применить по аналогии положения ст. 8 указанного выше закона.

Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным)

органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией

(уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.

Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской

Федерации. В случае отклонения закона субъекта Российской Федерации высшим

должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

отклоненный закон возвращается в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с мотивированным

93

обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон субъекта Российской Федерации, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и

подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Конституция Российской Федерации, федеральные законы,

конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации подлежат государственной защите на территории субъекта Российской Федерации.

В комментируемой статье содержится указание на необходимость рассмотрения

поступившего законопроекта в течение 1 года со дня его принятия. Из смысла статьи вытекает, что орган законодательной власти субъекта Российской Федерации до истечения указанного срока должен или одобрить, или отклонить законопроект. Однако возможна ситуация, при которой орган законодательной власти субъекта Российской Федерации до истечения положенного срока не примет никакого решения относительно поступившего законопроекта. Как быть в этом случае, поскольку законом он прямо не предусмотрен. Считаю, выход здесь может быть найден легко – в соответствии со ст. 136

Конституции Российской Федерации и п. 1 ст. 12 комментируемого закона закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации должен быть одобрен не менее чем 2/3 органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, для того, чтобы он был одобрен, критично число поступивших одобрений. Иное реагирование на законопроект – неодобрение,

игнорирование и т. п., не являются одобрением и «в плюс» не засчитываются.

Статья 10. Направление постановления о законе Российской Федерации о

поправке к Конституции Российской Федерации в Совет Федерации

94

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации направляет данное постановление в Совет Федерации.

Комментарий к ст. 10

В соответствии со ст. 10 комментируемого закона законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации направляет данное постановление в Совет Федерации. Чисто техническая норма, устанавливающая сроки направления постановления.

Подробнее о направлении документов между органами государственной власти России см. комментарий к ст. 8 данного закона. Содержание статьи самодостаточно и не требует пространных комментариев. Остается лишь уточнить, что для доставки корреспонденции органов законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» применяются возможности Государственной фельдъегерской службы, в соответствии с одноименным Положением, утвержденным указом Президента Российской Федерации № 1074 от 13.08.2004 г. При доставке корреспонденции еѐ сотрудники могут применять и использовать ручное боевое стрелковое и холодное оружие, а также обнажать боевое ручное стрелковое и холодное оружие и привести его в готовность, если считают, что в создавшейся обстановке могут возникнуть основания для его применения.

Глава V. Вступление в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации

Статья 11. Установление результатов рассмотрения законодательными

(представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации

1. Совет Федерации ведет учѐт данных о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными)

органами субъектов Российской Федерации со дня его направления в законодательные

(представительные) органы субъектов Российской Федерации.

2. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской

95

Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации,

устанавливает результаты этого рассмотрения.

3.Установление результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации оформляется в соответствии с регламентом Совета Федерации.

4.Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд Российской Федерации, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд Российской Федерации в соответствии с настоящей статьѐй, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента Российской Федерации.

В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации.

5. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации,

требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации,

Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос в порядке, предусмотренном частью 3 настоящей статьи.

Комментарий к ст. 11

1. В соответствии с п. 1 ст. 11 комментируемого закона Совет Федерации ведет

учѐт данных о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к

Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации со дня его направления в законодательные

(представительные) органы субъектов Российской Федерации. Это же положение содержится в п. 1 ст. 136 Регламента Совета Федерации. Кроме того, в Регламенте Совета Федерации указано, что данный закон считается одобренным законодательным

(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации,

если этот орган одобрил его в целом, без предложений о внесении в него изменений и

96

дополнений, и направил соответствующее постановление в Совет Федерации в срок,

установленный законом, то есть не превышающий 1 год со дня принятия этого закона.

Как именно должен вестись такой учѐт, в Регламенте не говорится, однако это чисто технический процесс, и лица, его осуществляющие, вполне могут самостоятельно определиться с процедурой, не руководствуясь особой инструкцией или наставлением.

Это может быть электронная база данных, таблица, картотека – все, что угодно. Суть в том, чтобы лицо, осуществляющее учѐт, могло четко и оперативно дать всю информацию

оходе рассмотрения законопроекта.

2.В соответствии с п. 2 ст. 11 комментируемого закона Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации,

устанавливает результаты этого рассмотрения.

Согласно ст. 137 Регламента Совета Федерации вопрос об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации включается без обсуждения и голосования в повестку дня заседания Совета Федерации, следующего за днем истечения срока этого рассмотрения. На заседании Совета Федерации оглашается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству о результатах рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которое принимается к сведению.

Установление результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации оформляется постановлением Совета Федерации. Поскольку ни ст. 137 Регламента Совета Федерации, ни глава 16

Регламента Совета Федерации, регламентирующая порядок рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, не содержат описания порядка проведения такого заседания Совета Федерации, в остальном следует руководствоваться положениями Регламента Совета Федерации о проведении заседания при рассмотрении «обыкновенного» закона. Так, рассмотрение закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета (комиссии)

Совета Федерации, ответственного за рассмотрение данного закона, обобщенной позиции

97

органов государственной власти субъектов Российской Федерации по рассматриваемому закону и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом палаты. Затем слово предоставляется представителю Правительства Российской Федерации для оглашения официального отзыва Правительства Российской Федерации о рассматриваемом Советом Федерации законе. Указанный официальный отзыв может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменной форме. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному конституционному закону представляется членам Совета Федерации также в письменной форме.

На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению поступившее заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы по рассматриваемому закону. После выступления докладчика от комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение этого федерального конституционного закона, слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента Российской Федерации или официальному представителю Правительства Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации вопроса об этом федеральном конституционном законе.

Вместе с тем, имеется и спорная ситуация. Общий порядок рассмотрения Советом Федерации законов предполагает, что в случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание палаты. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении закона. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении федерального конституционного закона его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального конституционного закона.

Вместе с тем, рассмотрение на заседании Совета Федерации вопроса по установлению результатов одобрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации привязан законодателем к истечению годичного срока со дня принятия данного закона. Как быть с этой коллизией, если потребуется перенос

98

заседания? На наш взгляд, достаточно имеющегося законодательства. Закон и Регламент Совета Федерации жестко ограничивают день, когда должно быть начато рассмотрение закона с тем, чтобы, рассматривая закон, не допустить волокиты в таком важном вопросе, как принятие поправок к Конституции, и именно поэтому обязывает Совет Федерации приступить к установлению факта его одобрения уже на следующий день по истечении годичного срока. Вместе с тем, выводы не должны быть скоропалительными, и при рассмотрении указанного вопроса следует учитывать только те

«сигналы с мест» - результаты рассмотрения закона органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, которые поступили на момент начала рассмотрения вопроса, то есть «уложились» в годичный срок.

Здесь опять возникает проблема со сроками. Согласно комментируемой норме права, заседание Совета Федерации должно быть проведено через 1 год после даты принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, остается спорным вопрос о том, после какой процедуры данный закон считается принятым. Датой принятия федерального и федерального конституционного закона считается дата его принятия Государственной Думой, как указывает п. 1 ст. 105 Конституции Российской Федерации – «федеральные законы принимаются Государственной Думой». Этому же соответствует положение п. 4 ст. 105

Конституции Российской Федерации, согласно которому Совет Федерации одобряет или не одобряет принятый Государственной Думой закон. Согласно ст. 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам 3–8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Таким образом, поскольку действует такой же порядок принятия, значит закон о поправках к Конституции Российской Федерации Государственной Думой принимается, а

Советом Федерации – одобряется. Следовательно, Совету Федерации для определения дня, когда необходимо на заседании рассмотреть вопрос об утверждении законопроекта органами законодательной власти субъектов Российской Федерации следует исчислять срок рассмотрения такого закона в течение года со дня принятия его Государственной Думой. Одновременно в соответствии с п. 2 ст. 5 комментируемого закона Государственная Дума лишь одобряет закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, а рассматривает его согласно п. 1 ст. 6 данного закона Совет Федерации. Таким образом, положения комментируемого закона противоречат положениям ст. ст. 105 и 136 Конституции Российской Федерации.

3. В соответствии с п. 3 ст. 11 комментируемого закона установление результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской

99

Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации оформляется в соответствии с регламентом Совета Федерации.

Установление результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации оформляется постановлением Совета Федерации. Проект указанного постановления Совета Федерации должен содержать следующие сведения: наименование законодательного (представительного)

органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который одобрил закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации; дату принятия,

номер постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации; общее число законодательных (представительных)

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые одобрили закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации;

результаты рассмотрения - одобрен или не одобрен закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными)

органами государственной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации незамедлительно направляется Президенту Российской Федерации

ив законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Вслучае если закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не получит одобрения законодательных (представительных) органов государственной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации,

процедура рассмотрения этого закона прекращается.

4. В соответствии с п. 4 ст. 11 комментируемого закона Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение 7 дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд Российской Федерации, который рассматривает такие споры в соответствии с

гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Заявитель,

подавший жалобу в Верховный Суд Российской Федерации в соответствии с настоящей

100