Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее 2/3 от общего

числа депутатов палаты.

Однако у депутатов Государственной Думы Российской Федерации возникло сомнение, как поступить, если внесение поправок в главы 3–8 Конституции Российской Федерации потребует внесения соответствующих поправок в главы 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, поскольку многие положения глав 3–8 Конституции Российской Федерации основаны на положениях или вытекают из положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации? Следует ли относить порядок принятия поправок к главам 3–8 и на сопутствующие поправки к главам 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, или необходимо для принятия таких поправок к главам 3–8 Конституции Российской Федерации инициировать процедуру принятия новой Конституции? С этой целью ими был направлен запрос в Конституционный суд Российской Федерации, который дал разъяснение применению ст. 136 Конституции Российской Федерации в упоминавшемся уже выше постановлении № 12–П от 31.10.1995 г. К сожалению, в этом постановлении ответа на вопросы депутатов по сути нет, а идет речь о процедуре принятия закона Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации и его отличиях от других законов, принимаемых в Российской Федерации.

Вместе с тем ответ на вопрос депутатов Государственной Думы Российской Федерации очевиден – никто не имеет права выйти за рамки Конституции Российской Федерации. Если поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации требуют внесения соответствующих поправок к главам 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, то принимать их следует с соблюдением процедуры принятия поправок к главам 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, то есть с принятием новой Конституции Российской Федерации. Помимо указанного выше, не урегулирован вопрос о возможности осуществления конституционного контроля к закону о поправках к главам

3 – 8 Конституции Российской Федерации. С одной стороны, п. 2 ст. 16 Конституции Российской Федерации требует недопустимости несоответствия каких-либо норм Конституции Российской Федерации основам конституционного строя. С другой стороны, такой закон является изменением Конституции Российской Федерации. Представляется, что ответ и на этот вопрос уже есть – коль имеется ст. 16 Конституции Российской Федерации, говорящая о недопустимости несоответствия одних конституционных норм другим, то должен быть и конституционный контроль, и процедура признания Конституции Российской Федерации противоречащей Конституции Российской Федерации. Звучит, конечно, странно, но это именно так.

41

2. Согласно п. 2 ст. 2 комментируемого закона, под поправкой к Конституции Российской Федерации понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста.

Мысль, заложенная в комментируемой норме права, развивается в ст. 3 данного закона. Под исключением из Конституции Российской Федерации еѐ отдельного положения понимается удаление какой-либо отдельной правовой нормы – главы, статьи,

пункта статьи. Дополнение предполагает включение в Конституции Российской Федерации какой-либо обособленной нормы – главы, статьи, пункта статьи, имеющего отдельную нумерацию. Новая редакция положения состоит в том, что имеющийся текст положения подвергается изменению, но без изменения количества пунктов и статей.

Имеется дискуссионный вопрос, что считать новой редакцией какого-либо положения Конституции: будет ли им являться дополнение статьи новой частью, новым пунктом, или это является дополнением Конституции новым положением. Если субъект законодательной инициативы решил дополнить одну из статей Конституции Российской Федерации новым положением, то статья в старой редакции может как иметь отдельно непронумерованные части, так и не иметь их. В связи с этим, на практике может возникнуть противоречие: будет ли дополнение статьи Конституции Российской Федерации, состоящей из одной части, второй частью, дополнением или новой редакцией статьи. Аналогичная ситуация имеется при дополнении статьи Конституции, состоящей из нескольких частей, новой частью. По нашему мнению, при добавлении в статью непронумерованных отдельно положений, в том числе внесении новых частей, мы имеем дело не с дополнениями, а с новой редакцией статьи Конституции Российской Федерации.

Аналогичная ситуация складывается и при исключении из статьи Конституции Российской Федерации, состоящей из двух и более частей, какой-либо части, поскольку скорее это является не исключением, а также новой редакцией статьи. В случае, если в статью или пункт статьи Конституции вносятся дополнительные слова или словосочетания, то такое изменение текста Конституции будет являться изменением положения, а не дополнением. Более подробно указанные вопросы освещены в комментариях к п. 1 ст. 3 данного закона.

В соответствии с п. 3 ст. 2 комментируемого закона закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки. Из приведенной нормы права следует, что закон должен содержать наименования статей или статьи, к которым принимаются поправки. Имеется вопрос

42

технического характера, ответа на который в законе нет и ответ на который не искали в связи с отсутствием практики внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.

Состоит он в том, должно ли в его названии просто указываться на факт внесения поправки к какой-либо из статей Конституции Российской Федерации, или в названии должна раскрываться сущность поправки. В первом случае название закона могло бы выглядеть так: «закон Российской Федерации «О поправках к ст. ст. 110, 112, 114

Конституции Российской Федерации»». Во втором случае закон следовало бы назвать «Об исключении ст. 110, дополнении главы VI, изменении положений ст. 114 Конституции Российской Федерации». На наш взгляд, первый вариант названия закона правильнее. В

случае дополнения Конституции Российской Федерации новой статьѐй конечно же некорректно было бы называть закон, например, «О поправке к ст. 114.1 Конституции Российской Федерации», поскольку до его вступления в силу еще никакой ст. 114.1 в

Конституции не существует. Представляется, правильнее было бы назвать закон внесением поправки в более общую структурную единицу Конституции: «Закон Российской Федерации «О дополнении главы VI Конституции Российской Федерации»»,

возможно, добавив к указанному тексту «статьѐй 114.1». На практике имели место пока только внесения в Конституцию Российской Федерации поправок в части наименования субъектов Российской Федерации, однако это особый тип федеральных конституционных законов, регулируемых не комментируемым законом, а другими законодательными актами, и законы о внесении соответствующих изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации называются, например, «Федеральный конституционный закон

«Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»».

Имеется практика инициирования процедуры принятия поправок к Конституции Российской Федерации с представлением, как того требует закон, проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. При этом авторами законопроектов предложено большое количество вариантов названия законов: «О поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации» (внесен группой депутатов Государственной Думы для конституционного урегулирования вопроса о проведении парламентского расследования»; «О поправке к Конституции Российской Федерации» (внесен органом законодательной власти Астраханской области и предусматривал прямые выборы народом членов Совета Федерации»; «О поправке к части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации» (внесен Советом Федерации об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации на территории Российской

43

Федерации. Однако эти планы остались нереализованными, поправки приняты не были,

поэтому говорить о какой–либо практике наименования данной категории законов преждевременно.

Глава II. Порядок внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации

Статья 3. Требования к предложению о поправке к Конституции Российской Федерации

1. Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) субъектом права инициативы такого предложения, установленным статьѐй 134

Конституции Российской Федерации, в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3 - 8 Конституции Российской Федерации.

2.Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации.

3.Если поправка к Конституции Российской Федерации требует внесения изменений в другие статьи глав 3 - 8 Конституции Российской Федерации, то предложение о поправке к Конституции Российской Федерации должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей) Конституции Российской Федерации, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.

4.Если поправкой к Конституции Российской Федерации из текста Конституции Российской Федерации исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами "Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации" с

указанием наименования закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются.

5.Вместе с проектом закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных

44

законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной

поправки.

Комментарий к ст. 3

1. Из комментируемой нормы права следует, что предложение о поправке к Конституции Российской Федерации вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации лицами, имеющими право такой инициативы в соответствии со ст. 134 Конституции Российской Федерации, в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, предлагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3-8

Конституции Российской Федерации, что является важным фактором стабильности Конституции. В их число не входят депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, Верховный суд и Высший Арбитражный суд. С такими инициативами могут выступать только Президент Российской Федерации, Государственная Дума, совет Федерации, Правительство Российской Федерации, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, группа из 1/5 от числа депутатов Государственной Думы (450 \ 5 = 90) или членов Совета Федерации (сейчас 83 х 2 = 166 \ 5 = 33,2, то есть не менее 33 человек).

Интересно, что в соответствии с п. 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации таким правом не обладает исполняющий обязанности Президента Российской Федерации.

Формально граждане имеют возможность выступить с инициативой по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации путѐм обращения к депутатам Государственной Думы, к представителям своих субъектов – членам Совета Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Закон не запрещает гражданам обраться к Президенту Российской Федерации с просьбой о проявлении им законодательной инициативы по внесению изменений или дополнений в Конституцию Российской Федерации. Будем реалистами, отдельно чьѐ–либо обращение навряд ли подвигнет государственных мужей на какие-нибудь изменения, тем более Конституции Российской Федерации. Но если такие обращения станут явлением массовым, то нельзя исключать и наличие от них эффекта.

45

Исходя из формулировки нормативно-правового акта, которым вносятся изменения в Конституцию Российской Федерации – «закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации», следует, что это особый, специальный тип закона, не являющийся «обыкновенным» федеральным законом и федеральным конституционным законом. Причем отличия имеются не только по форме (названию), но и по содержанию, по процедуре принятия и т. д., что нашло отражение в комментариях к другим статьям данного закона. Как видно из комментируемого п. 3 ст. 1 закона, отличие закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от федерального конституционного закона следует даже от круга субъектов законодательной инициативы, поскольку предложения о принятии, изменении и отмене федеральных конституционных законов в соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, могут выдвигать дополнительно к лицам, обладающим таким правом относительно закона о поправках к Конституции Российской Федерации. Еще и члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, а также высшие судебные инстанции страны – Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд Российской Федерации. Кроме того, после принятия закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации он вступает в силу только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Такое же мнение и у Конституционного суда Российской Федерации, который в своем постановлении № 12-П

от 31.12.1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации указал, что федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, поскольку в силу прямого указания ст. ст. 108 и 136 Конституции Российской Федерации для внесения поправок требуется процедура более сложная, чем установлена для принятия федеральных законов.

В отношении федерального закона Президент Российской Федерации наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона относительно процедуры принятия поправок. Поправки к Конституции Российской Федерации не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как п. 1 ст. 108 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесения в главы 3 - 8

Конституции Российской Федерации поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными

46

конституционными законами. В отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции Российской Федерации, не может изменять ее положений, а также не может стать еѐ составной частью. Следовательно, поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Комментируемая норма права также устанавливает 3 варианта внесения поправок в Конституцию Российской Федерации: исключение, дополнение или новую редакцию какого-либо из положений глав 3–-8 Конституции Российской Федерации.

Исключение положения предполагает, что из Конституции Российской Федерации удаляется какая-либо отдельная обособленная правовая норма – глава, статья, пункт статьи, имеющий отдельную нумерацию.

Дополнение предполагает включение в Конституции Российской Федерации какой-

либо обособленной нормы – главы, статьи, пункта статьи, имеющего отдельную нумерацию.

Новая редакция положения подразумевает, что имеющийся текст положения главы,

статьи, пункта статьи, имеющего отдельную нумерацию) подвергается изменению, но без изменения количества пунктов и статей.

Теперь предположим, что субъект законодательной инициативы счѐл необходимым дополнить одну из статей Конституции Российской Федерации новым положением. При этом статья Конституции Российской Федерации в старой редакции может как иметь отдельно непронумерованные части, так и не иметь их. На практике в статьях действующей Конституции Российской Федерации части отсутствуют, есть только пункты, но такое положение вещей нигде не закреплено, поэтому существует вероятность,

что в какую-либо статью, состоящую из одной части, сначала будут внесены изменения,

дополняющие еѐ второй частью, а затем возникнет необходимость дополнить статью еще одной частью. Например, ст. 113 Конституции Российской Федерации гласит, что

«Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу».

Допустим, субъект законодательной инициативы из каких-то ему ведомых соображений решил внести уточнение, и, не разбивая статью на пункты, ввести вторую часть: «Если Председатель Правительства Российской Федерации ранее являлся

47

Президентом Российской Федерации, то он определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, руководствуясь только Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Звучит актуально, хотя и неправдоподобно. Более реальный пример: ст. 119 Конституции Российской Федерации,

имеющую такую же структуру («Судьями могут быть граждане Российской Федерации,

достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям судов Российской Федерации»)

дополняем второй частью: «Одно и то же лицо может быть судьей только в одном судебном органе». Возникает вопрос: будет ли дополнение статьи Конституции Российской Федерации, состоящей из одной части, второй частью, дополнением или новой редакцией статьи? Тот же самый вопрос можно задать при дополнении статьи Конституции Российской Федерации, состоящей из двух частей, третьей частью. На наш взгляд, при добавлении в статью непронумерованных отдельно положений, в том числе внесении новых частей, мы имеем дело не с дополнениями, а с новой редакцией статьи Конституции Российской Федерации. Аналогичная ситуация складывается и при исключении из статьи Конституции Российской Федерации, состоящей из двух и более частей, какой-либо части: на наш взгляд, это не исключение, а новая редакция статьи.

Более простая ситуация возникает при необходимости внесения в пункт статьи дополнительных слов или их сочетаний. При внесении изменений в «обыкновенные», не вносящие поправки в Конституцию Российской Федерации законы, законодатель часто пользуется приемом, указанном в следующем примере: «Дополнить пункт N статьи X

словами: «при наличии оснований»». В отличие от «обыкновенного» закона, такая формулировка в законе Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации выглядела бы некорректной, так как такое изменение текста статьи или пункта статьи в рамках этого закона является новой редакцией, а не дополнением. Помимо изложенного, обращаем внимание, что п. 1 ст. 3 комментируемого закона говорит об исключении, дополнении новой редакции какого–либо из именно положений глав 3–8

Конституции Российской Федерации. Согласимся, что отдельное слово или несколько слов в предложении нельзя назвать каким–либо положением Конституции Российской Федерации.

Как упоминалось выше, различные политические группировки неоднократно предпринимали попытки внесения изменения в Конституцию Российской Федерации.

В ряде политических и юридических публикаций отмечалось, что такие поправки носили явно популистский характер, однако следует не согласиться с этим. Конечно, за теми или

48

иными вопросами, регулируемыми конституционным законодательством, стоят политические интересы, взгляды и убеждения, но Государственная Дума как раз и является площадкой для различных политических отношений, дискуссий, борьбы, если угодно – политических игр. Для того, чтобы говорить, что законопроект популистский,

надо ознакомиться с его содержанием и уяснить, что он практической ценности не представляет и создан только для того, чтобы пустыми по своему содержанию методами повысить собственную популярность у населения.

Из анализа поступивших в Государственную Думу за все время еѐ деятельности законопроектов следует, что многие из них касались статуса высших органов государственной власти в Российской Федерации. Так, по инициативе Совета Федерации, 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы и Московской областной Думы и органа законодательной власти Татарии вносился проект закона о поправке к Конституции России, дающий Совету Федерации право разрешать использование Вооруженных сил Российской Федерации на территории Российской Федерации для защиты жизни и здоровья граждан, законности и конституционного строя. Если мы посмотрим на годы внесения законопроектов, то увидим, что они пришлись на время войны в Чечне (борьбой с незаконными вооруженными формированиями и восстановлением конституционного строя), когда возникла необходимость участия в боевых действиях не только подразделений Внутренних войск МВД РФ, но и подразделений Министерства обороны. В связи с тем, что на использование Вооруженных сил разрешение дает Совет Федерации, но речь идет о территориях других государств,

возникла коллизия, которую и должна была разрешить поправка. Другой темой,

инициируемой частью депутатов Государственной Думы, являлось перераспределение полномочий между Государственной Думой и Советом Федерации, а также другими ветвями власти.

В ряде законопроектов высказывалась мысль в необходимости назначения ряда ключевых министров в Правительстве Российской Федерации Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы, о даче согласия на назначение высших чинов судебной системы и системы прокуратуры Государственной Думой, что можно, в

принципе, отнести к популистским проектам, хотя это суть есть политическая борьба.

Кроме того, выдвигались законопроекты о даче Государственной Думой согласия на отставку Правительства, на возможность выражения недоверия не только Правительству Российской Федерации в целом, но и отдельным его членам, включая Председателя Правительства, о конкретизации процедуры отрешения Президента Российской

49

Федерации от должности. Последний законопроект, на наш взгляд, разумен и направлен на формулирование более четкого порядка проведения данной процедуры.

В части выражения недоверия Правительству есть разногласия между положениями Конституции, дающими возможность поставить вопрос о недоверии Правительству, и поставить вопрос о доверии Правительству. Хотя по сути вопросы одинаковы, но при одном и том же количестве депутатов, проголосовавших, к примеру, «против» Правительства, в зависимости от постановки вопроса последнему может быть высказано как доверие, так и недоверие. На устранение этого противоречия был нацелен один из законопроектов, внесенных частью депутатов Государственной Думы.

Согласитесь, устранение внутренних противоречий в Конституции – это не популизм, а

законотворчество. Ряд проектов законов о поправке к Конституции Российской Федерации исходил из интересов органа, инициировавшего процедуру их рассмотрения.

Так, Совет Федерации выступил с инициативой увеличения срока, отведенного ему на рассмотрения законов, принятых государственной Думой. Орган законодательной власти выступил с инициативой внесения в Конституцию Российской Федерации изменений,

вследствие которых определение государственной границы Российской Федерации, если она совпадает с границей субъекта Российской Федерации. Входило в предмет совместного ведения центра и регионов, и недопустимости ее изменения без учѐта мнения региона. Это, конечно, «перетягивание одеяла на себя», но можно понять тревогу депутатов органа законодательной власти Сахалинской области, которые, видимо, всерьез опасались, что политики исполнявшего тогда обязанности Президента России Ельцина Б.

Н. приведет к передаче части территории России (Курильских островов) Японии. Этому же региональному парламенту принадлежит инициатива, согласно которой все прокуроры должны были назначаться на должность Генеральным прокурором России с согласия органа законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Помимо вышеизложенного, Комитетом Государственной Думы по геополитике были предложены изменения в Конституцию, упраздняющие такие административно-

территориальные единицы в составе Российской Федерации, как автономные области и автономные округа. Трудно говорить, что данный законопроект политизирован и популистский, особенно учитывая то, что реально идеи, заложенные в нем, достаточно активно воплощаются, что привело к уменьшению числа субъектов Российской Федерации с 89 до 83 как раз за счет национально–территориальных автономий. Орган законодательной власти выступил с инициативой избирать членов Совета Федерации народом на срок 4 года. На наш взгляд, это не популистская, а очень здравая инициатива,

и рано или поздно мы к ней придем. Другое дело, что для того, чтобы еѐ применить, не

50