Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»
.pdfзаседании комитета вправе присутствовать полномочные представители Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы,
законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета, а также заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, а при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты, - члены Общественной палаты, уполномоченные советом Общественной палаты. При этом количество членов Общественной палаты, принимающих участие в заседании комитета,
комиссии, не может превышать пять человек. На заседание комитета могут быть приглашены эксперты и представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации. Комитеты вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами раздельно. Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитета, он может организовывать парламентские слушания, проводить конференции,
совещания, «круглые столы», семинары и принимать участие в их работе. Для подготовки отдельных вопросов комитет Государственной Думы может создавать рабочие группы из числа членов комитета, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций.
После поступления проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству указанный комитет проводит предварительное рассмотрение проекта закона с участием инициатора законопроекта, полномочных представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, а также представителей других комитетов палаты и иных лиц. По результатам комитетом выносится заключение. Заключение Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, заключение Общественной палаты (если таковое имеется) и подготовленный к рассмотрению проект закона Российской Федерации направляются Комитетом в Совет Государственной Думы для включения законопроекта в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой.
Из анализа комментируемой статьи следует, что в заключении комитета должна содержаться рекомендация депутатам Государственной Думы о принятии к рассмотрению проекта закона или о его возвращении инициатору. Важно отметить, что
61
комитет при рассмотрении законопроекта не подменяет собой Государственную Думу,
при его несоответствии требованиям законодательства он не обладает полномочиями своим решением вернуть законопроект разработчику, а лишь предлагает такой вариант депутатам Государственной Думы.
Глава III. Порядок принятия закона Российской Федерации о поправке к
Конституции Российской Федерации
Данная глава называется «Порядок принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации». В соответствии ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, определенном для принятия федерального конституционного закона. Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108
Конституции Российской Федерации. Собственно, порядок принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации во многом сходен с порядком принятия федерального конституционного закона. В связи с этим считаю необходимым прокомментировать соотношения положений ст. 136 Конституции Российской Федерации и комментируемого закона. Поскольку ни одна из статей комментируемого закона по отдельности не дает такой возможности, а при комментировании закона в целом это необходимо, нахожу возможным привести данные комментарии непосредственно к главе, посвященной порядку принятия закона.
Согласно п. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, которые, как мы знаем, перечислены в ст. 71 Конституции Российской Федерации. Помимо этого, в 12 статьях Конституции Российской Федерации приведены конкретные предметы ведения Российской Федерации, подлежащие регулированию федеральными конституционными законами. В юридической литературе большинство исследователей считает, федеральными конституционными законами могут регулироваться исключительно прямо указанные в Конституции Российской Федерации группы правоотношений.
Другая часть авторов полагает, что правоотношения, указанные в этих нормах,
обязательно должны регулироваться федеральными конституционными законами, что,
однако, не исключает возможности их принятия и по другим группам правоотношений.
Дискуссия на настоящий момент остается открытой, поскольку органы, которые могли бы дать официальное толкование этому вопросу и, таким образом, разрешить коллизию, и
62
прежде всего это Конституционный суд Российской Федерации, свою позицию не высказали. У сторонников второй точки зрения есть два основных аргумента. Во-первых,
в приведенный перечень не вошло большое количество отношений, имеющих, вне всякого сомнения, конституционный статус, но урегулированных «просто» федеральными законами. К таковым относится, например, процедура заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, что предусмотрено п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации. По нашему мнению, такая норма не нужна в принципе, поскольку отношения центра и регионов должны все-таки строится на основе подчиненности с некоторой свободой последних при решении местных вопросов, а не на договорной основе. Большую свободу следует дать местному самоуправлению как не входящему в систему государственной власти и более близкому народу, а
государственная власть должна представлять собой монолитную вертикальную структуру,
что в последнее время и делается.
Вместе с тем, пока эта норма не изжита, еѐ, конечно, придется придерживаться. Так вот, такие отношения урегулированы федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», тогда как по статусу отношений здесь необходим федеральный конституционный закон. По большому счету,
важнейшие кодексы – Уголовный, Гражданский, должны носить такой же статус. А как быть с тем, что в силу п. 3 ст. 128 Конституции Российской Федерации порядок деятельности федеральных судов регулируется федеральным конституционным законом,
и тем, что Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации по своему статусу – федеральный закон? Разве он не регулирует деятельность судов? Во-вторых, вопросы,
регламентируемые в действующих федеральных конституционных законах, выходят за рамки отданных им Конституцией «полномочий». Вместе с тем, на сегодня из числа
«обязательных» приняты все федеральные конституционные законы, кроме регулирующего деятельность Конституционного Собрания.
Проект федерального конституционного закона субъектом законодательной инициативы вносится в Государственную Думу. Регламент Государственной Думы не регулирует процедуру принятия федерального конституционного закона отдельной главой, как процедуру принятия федерального закона. После одобрения Государственной Думой законопроект с постановлением, стенограммой заседания, прилагаемыми документами и материалами направляется в Совет Федерации. После регистрации законопроект направляется всем членам Совета Федерации для изучения. Председатель
63
Совета Федерации определяет профильный комитет или комиссию, в которых будет проводиться изучение проекта федерального конституционного закона. По результатам работы комитет или комиссия готовит заключение, в котором, помимо прочего,
содержится рекомендация членам Совета Федерации о принятии либо отклонении закона.
Рассмотрение законопроекта на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета или комиссии, обобщенной позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и проекта постановления палаты, внесенного комитетом (комиссией). Затем слово предоставляется представителю Правительства Российской Федерации для оглашения официального отзыва Правительства о рассматриваемом федеральном конституционном законе.
Указанный официальный отзыв может не оглашаться на заседании палаты, если его текст был представлен еѐ членам в письменной форме. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному конституционному закону представляется членам Совета Федерации также в письменной форме. На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению поступившее заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта рассматриваемого федерального конституционного закона.
После выступления докладчика от ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента Российской Федерации или официальному представителю Правительства Российской Федерации, поддерживающему в палатах Федерального Собрания этот федеральный конституционный закон.
По результатам рассмотрения одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон считается одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертых общего числа членов палаты. Решение об одобрении федерального конституционного закона оформляется постановлением Совета Федерации. Федеральный конституционный закон считается принятым, если поступивший в Совет Федерации одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон одобрен большинством не менее чем в три четверти голосов общего числа членов Совета Федерации, о чем указывается в том же постановлении Совета Федерации.
Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон
считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального
64
конституционного закона оформляется постановлением Совета Федерации. Если члены Совета Федерации сочтут поставленный перед ними вопрос недостаточно подготовленным, то они могут большинством голосов принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Если указанное решение не принято,
председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении закона. В
случае принятия решения о переносе вопроса на следующее заседание Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого закона. В постановлении Совета Федерации об отклонении закона могут содержаться перечень разделов, глав, статей,
пунктов, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой; обоснование решения об отклонении закона;
предложение Государственной Думе согласовать способ и процедуру преодоления возникших разногласий.
Постановление Совета Федерации об отклонении закона может содержать предлагаемую этой палатой редакцию разделов, глав, статей, пунктов закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой. Постановление Совета Федерации об отклонении закона вместе с ним самим направляется в Государственную Думу в пятидневный срок со дня принятия.
Принятый федеральный конституционный закон вместе с постановлением Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона может быть создана согласительная комиссия. Порядок создания согласительной комиссии, работы депутации от Совета Федерации в еѐ составе и принятия решений членами Совета Федерации, входящими в депутацию от палаты,
соответствует порядку, установленному для разрешения разногласий по закону.
Как будет видно в дальнейшем, указанные выше положения законодательства имеют прямое отношения к процедуре принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.
Статья 5. Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской
Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
65
1.Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляется в трех чтениях.
2.Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
3.Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации).
Комментарий к ст. 5
1. В соответствии с п. 1 ст. 5 комментируемого закона рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляется в трех чтениях. Об этом же говорит ст. 140
Регламента государственной Думы. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 140 Регламента в ходе рассмотрения законопроекта Государственная Дума заслушивает доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклад представителя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству,
выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе или уполномоченных им лиц, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей фракций,
а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении.
Поскольку законом не предусмотрено иное, рассмотрение законопроекта о поправках к Конституции осуществляется в порядке, установленном главой 13 Регламента Государственной Думы. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении,
и материалы к нему по представлению комитета Государственной Думы направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за 3
дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.
Законопроект о поправках к Конституции может быть рассмотрен Государственной Думой без отзыва на него Правительства Российской Федерации, отзывов, предложений,
замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы,
предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.
66
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении
обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации (понятно, за исключением положений, подлежащих изменению), его актуальности и практической значимости.
Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета.
Представитель ответственного комитета сообщает о позиции по законопроекту ответственного комитета, а также комитетов - соисполнителей, информирует депутатов Государственной Думы о результатах рассмотрения ответственным комитетом заключения Общественной палаты по результатам экспертизы данного законопроекта.
Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом Российской Федерации, Советом
Федерации, Правительством Российской Федерации, законодательными
(представительными) органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации или Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний, за исключением случаев,
предусмотренных частью четвертой настоящей статьи.
В случае, если законопроект не может быть рассмотрен Государственной Думой по причине отсутствия на заседании Государственной Думы субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя, рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание Государственной Думы. В случае, если при рассмотрении законопроекта на заседании Государственной Думы вновь отсутствует субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель, по предложению представителя ответственного комитета законопроект рассматривается Государственной Думой без участия указанного субъекта права законодательной инициативы или его представителя. Обсуждение законопроекта в таком случае начинается с доклада представителя ответственного комитета. При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов,
принявших участие в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, а затем заслушиваются предложения и замечания фракций, депутатов Государственной Думы, полномочных представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации в Государственной Думе, представителей законодательных
67
(представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц,
приглашенных для участия в обсуждении.
По общему правилу по результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять или одобрить законопроект в первом чтении и
продолжить работу над ним с учѐтом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять или одобрить закон, либо отклонить законопроект. Однако применительно к проектам законов о поправках к Конституции Российской Федерации законодателем предписано рассматривать его в трех чтениях, соответственно. Принять или отклонить полностью такой законопроект по итогам рассмотрения в 1 или во 2 чтениях нельзя.
Согласно общему правилу предусмотрена возможность альтернативного рассмотрения нескольких законопроектов в первом чтении с использованием рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия или одобрения числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Применительно к особенностям рассмотрения законопроектов о поправках к Конституции Российской Федерации соответствующая глава Регламента Государственной Думы таких подробностей не содержит, что, с одной стороны, не должно исключать такого варианта рассмотрения. С другой стороны, рассмотрение поправок к Конституции Российской Федерации – это особый вид законотворческой деятельности Государственной Думы, регулируемый особой главой Регламента. Хотя таких ситуаций на практике до настоящего времени не было. По нашему мнению, следует руководствоваться имеющимися нормами права. Если проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации внесены уполномоченными на то субъектами инициативы и прошли все стадии их предварительного рассмотрения (в Совете государственной Думы и профильном комитете), а сами они аналогичны, то есть предполагают внесение изменений в одни и те же положения Конституции Российской Федерации, то возможен вариант с альтернативным рассмотрением законопроектов и рейтинговым голосованием, которое,
однако, должно проводиться по итогам 3 чтений.
В случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении
68
устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30
дней. В случае, если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту,
срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.
Постановление Государственной Думы о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении и законопроект в течение 5 дней направляются субъектам права законодательной инициативы, при этом в высшие судебные инстанции России - по вопросам их ведения.
Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Поправки к законопроекту,
принятому или одобренному в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции Российской Федерации (кроме подлежащих правке положений). В случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Конституции Российской Федерации указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы о принятии или об одобрении соответствующих законопроектов.
Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а
также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, одобренных ответственным
69
комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Депутатам Государственной Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.
Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок,
одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок,
рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по
которым не было принято решений. Таблица поправок № 1, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учѐтом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок № 2, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учѐтом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок N 3, по которым ответственным комитетом не принято решений, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учѐтом предлагаемой поправки.
По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы для разъяснения его содержания вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении законопроекта подготовивших данное заключение гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, работников Правового управления Аппарата Государственной Думы.
Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учѐтом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов.
70