Комментарий к ФЗ от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

Под ред. Ишекова К.А.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 4 МАРТА 1998 Г. № 33-ФЗ

«О порядке принятия и вступления в силу поправок

к Конституции Российской Федерации»

2009

1

самоуправление». То есть эти главы определяют перечень территорий, входящих в состав Российской Федерации, их статус и взаимоотношения с Россией в целом, а также определяют статус, основные полномочия и ключевые моменты, связанные с деятельностью основных государственно–правовых институтов в Российской Федерации.

При этом они не являются «краеугольными камнями» российского законодательства,

поскольку, как бы важны не были, имеют механизм их изменения, не затрагивающий Конституцию Российской Федерации в целом.

В отличие от них главы 1 и 2 – «Основы конституционного строя» и «Права и свободы человека и гражданина» - такими «камнями» являются, и, как будет видно ниже,

признаны настолько важными, что изменение их по отдельности немыслимо и приравнено к изменению Конституции Российской Федерации в целом. Отнесение к этой же категории главы 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» логично,

поскольку изменением этой главы возможно изменить порядок пересмотра положений глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам

3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации.

Необходимость внесения изменений в действующую Конституцию РФ может быть продиктована изменением общественно-политической ситуации в стране, развитием общества, появлением новых идей, ценностей, либо наоборот их ущемлением. Кроме того,

такая необходимость может быть обусловлена желанием придать тем или иным правам и обязанностям конституционный статус, улучшить формулировку их изложения,

восполнить правовой пробел и т. д. Повышенная сложность внесения поправок в действующую Конституцию РФ необходима для обеспечения принципа еѐ стабильности.

Если постоянно перекраивать Конституцию в рамках обычных законодательных процедур, то еѐ ценность как основного закона, верховного правового акта, на который надо ровняться, пропадет, и она превратится просто в один из законов. Представляется,

что изменение Конституции – это крайняя мера, используемая после того, как все иные меры по совершенствованию законодательства приняты и не дали требуемого результата.

Вместе с тем, их выбор широк – это и принятие конституционных и обычных законов, и

толкование Конституции Конституционным судом.

Вообще надо исходить из того, что пересмотр положений Конституции обусловлен большим темпом политического, правового, социально-экономического развития государства, борьбой общественных сил вокруг актуальных проблем жизни и

4

деятельности всего народа, необходимостью восполнять пробелы, исправлять недостатки, устранять погрешности, действительно имеющиеся в тексте Конституции, и т. д. В Российской Федерации ряд политических движений, в том числе с диаметрально противоположными взглядами, ценностями и убеждениями, имеет намерение добиться принципиального изменения конституционного строя, системы государственных органов, ограничения конституционных положений о статусе и объеме прав человека и гражданина как высшей ценности, усиления роли государства во всех сферах социально-

экономической жизни, сужения полномочий Президента РФ или даже ликвидации этого звена в аппарате государственной власти с превращением России в парламентскую республику, изменения социально-экономического устройства жизни в государстве, ограничения или даже отмены многих положений о праве частной собственности и т.д.

Обсуждаются предложения о внесении изменений в федеративное устройство России, т.е. об уменьшении числа субъектов Федерации, в частности путем их укрупнения и даже ликвидации национально-территориальных субъектов Федерации (республик и автономий) и превращении России в унитарное государство, о расширении полномочий федеральных или региональных органов государственной власти, а также многие другие. Есть мнение, согласно которому действующая Конституция Российской Федерации ненадлежащим образом регулирует права и свободы граждан, а именно – что она их декларирует, устанавливает определенные принципы, однако данные правоотношения нуждаются в более полном изложении именно на уровне конституционного законодательства.

Сторонники изменения Конституции РФ аргументируют свою точку зрения, что Конституция России является воплощением в жизнь положений печально известного указа Президента Российской Федерации № 1400 от 21.09.1993 г., давшего толчок к ликвидации действовавших на тот момент в соответствии с Конституцией законных органов власти, что закончилось расстрелом высшего органа законодательной власти государства - Верховного Совета Российской Федерации. При этом есть мнение, что Конституция Российской Федерации была «скроена» под личность исполнявшего тогда обязанности Президента России Ельцина Б. Н. Сейчас, оглянувшись назад, с этим тезисом трудно не согласиться.

Вместе с тем, предложенный им проект Конституции считается одобренным на референдуме 12.12.1993 г., и потому нам безусловно следует руководствоваться исключительно тем источником конституционного законодательства, который имеется. Необходимо заметить, что, несмотря на острые дискуссии о необходимости внесения изменений в Конституцию, она изменениям так и не подверглась. Стремление к

5

пересмотру содержания Конституции, помимо прочего, порождено недостаточно строгим соблюдением еѐ требований при принятии новых нормативно-правовых актов и при реализации имеющихся. Указанное обстоятельство, с одной стороны, создает острую необходимость в наличии эффективного контроля за принимаемыми законодательными и подзаконными нормативными актами, чему посвящена работа Конституционного суда Российской Федерации (в части законов) и судов общей юрисдикции, прежде всего – Верховного суда Российской Федерации (в части подзаконных нормативно-правовых актов). Таким образом, механизм решения встающих вопросов есть, дело за его использованием.

Сдругой стороны, нарушение требований закона органами государственной власти

иместного самоуправления, а также их должностными лицами, делает необходимым наличие эффективного судебного контроля над ними, который должен быть выделен в отдельное административное судопроизводство, поскольку по своей сути отличается от уголовного, гражданского, арбитражного и конституционного судопроизводства. (п. 2 ст. 118), т. е. судебного контроля за законностью действий исполнительной власти и еѐ чиновников, который осуществлялся бы независимыми и беспристрастными специализированными административными судами в порядке, определяемом административно-процессуальным законом, без растворения административного судопроизводства в гражданском судопроизводстве. Собственно, положение об этом закреплено в п. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации.

Несмотря на это существует необходимость в обеспечении стабильности Конституции Российской Федерации и обращении к внесению в неѐ поправок только в том случае, когда все остальные меры исчерпаны и не дали должного результата.

Стабильность Конституции – это идея ради идеи, не имитирование мощи законодательной системы, а основное условие и главная гарантия позитивного отношения к государству его партнеров и общества, поскольку преемственность и предсказуемость действующего законодательства, а, следовательно, и регулируемых им общественных отношений в сфере экономики и социальной сфере, в том числе торговле, строительстве, транспорте,

инвестиционной деятельности, страховании и т. д.

Именно Конституция, занимая верховное место в правовой системе России, равно как и любого другого правового государства, является определяющим фактором в строительстве правовых отношений между всеми социальными группами и сословиями.

Можно сказать, что Конституция является основополагающим договором между ветвями власти, местным самоуправлением, народом, бизнесом, обществом, и именно она устанавливает фундаментальные правила, по которым все указанные группы действуют.

6

Конституция – это «красные флажки», зона юридически необходимого и возможного,

выход или даже попытка выхода за границы которых закон воспринимает как угрозу и применяет карательные санкции. Само собой, что Конституция – не единственный источник права, но в том и дело. Что остальные источники права базируются изначально из конституционных предписаний. Существуют также не регламентированные законом нормы и правила – поведения, морали, этикета, делового общения. Тем не менее, даже такие правила не могут выходить за рамки закона, а, следовательно, тех базисных установлений, которые прописаны в Конституции. Поэтому вторжение в текст Конституциями с изменениями и дополнениями, которые, по мысли разработчиков,

должны чем-то улучшить еѐ, даже если это действительно так, таят в себе потенциальную угрозу для общества и его правовой системы. Внесение поправок в Конституцию можно сравнить с оперативным вмешательством в организм человека, которое, даже избавляя от заболевания, само по себе неминуемо наносит вред как всякое грубое внешнее вторжение в самодостаточную среду, тем более с применением наркоза. Врач применяет операцию,

когда медикаментозное и иное лечение не помогло.

Так же и с Конституцией – изменения в неѐ эхом отзываются в соответствующей сфере законодательства, и идти на такую меру необходимо, если иные пути невозможны.

Регулярное перекраивание Конституции неминуемо приведет к тому, что общественные отношения будут подвергнуты воздействию превходящих сил, будут подвергаться сомнению, опасениям, что сегодня действуем по одним правилам, а завтра они могут стать другими. Этим вред от таких воздействий не ограничится. Наблюдая пермаментное изменение законодательства от Конституции до локальных нормативных актов, для субъектов правоотношений закон станет терять значение, пропадет уважение к нему,

поскольку частое изменение закона есть констатация, что он был неверен, а где гарантия,

что новая версия старого закона на это раз верна? О каком уважении к закону тогда можно говорить? Конституция – это сама стабильность. Поэтому представляется верным, что Конституция часто не содержит детального изложения прав и обязанностей участников отношений, делает это только в тех сферах, где это действительно необходимо. Это дает возможность корректировать те или иные сферы деятельности без вторжения в Конституцию. Вместе с тем, Конституция не должна быть декларацией, содержащей лишь набор пустых лозунгов.

Считаем, что действующая Конституция Российской Федерации, при всех еѐ недостатках, к которым относятся в частности нерациональная система административно-

территориального устройства с шестью типами субъектов и противоречиями между декларируемым равноправием субъектов Российской Федерации с их де-факто различным

7

статусом, а также чрезмерно слабый контроль за деятельностью исполнительной власти, в

частности, Правительства Российской Федерации, со стороны Государственной Думы, не носит формально-декларативного характера, и не излишне предметно разъясняет порядок осуществления отдельных отношений.

Помимо изложенного выше, важным фактором стабильности Конституции является довольно сложный порядок внесения в неѐ поправок, особенно в базисную часть. Изначально это выражается в установлении узкого круга лиц, имеющих право выступать с инициативой о внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации или в принятии новой Конституции. В их число не входят депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, Верховный суд и Высший Арбитражный суд. С такими инициативами могут выступать только Президент Российской Федерации, Государственная Дума, совет Федерации, Правительство Российской Федерации, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, группа из 1/5 от числа депутатов Государственной Думы (450 \ 5 = 90) или членов Совета Федерации (сейчас 83 х 2 = 166 \ 5 = 33,2, то есть не менее 33 человек).

Интересно, что в соответствии с п. 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации таким правом не обладает исполняющий обязанности Президента Российской Федерации.

Формально граждане имеют возможность выступить с инициативой по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации путем обращения к депутатам Государственной Думы, к представителям своих субъектов – членам Совета Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ «О порядке рассмотрения граждан Российской Федерации» граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Закон не запрещает гражданам обраться к Президенту Российской Федерации с просьбой о проявлении им законодательной инициативы по внесению изменений или дополнений в Конституцию Российской Федерации. Будем реалистами, чье–либо обращение навряд ли подвигнет государственных мужей на какие–либо изменения, тем более Конституции Российской Федерации. Но если такие обращения станут явлением массовым, то нельзя исключать и наличие от них эффекта.

Глава 9 Конституции Российской Федерации не предусматривает какого-либо варианта внесения изменений и дополнений в раздел II Конституции Российской Федерации – «Заключительные и переходные положения». Можно предположить, что сделано это не по недосмотру законодателей, а потому, что установленный на переходный период порядок деятельности недопустимо корректировать из соображений устойчивости

8

истабильности правовой и политической системы. Принятие новой Конституции – это и так большой «стресс» для государства, когда ломаются старые правовые связи и образуются новые, и если в этот период начать изменять еще и условия переходного периода, система может просто не выдержать перегрузок, и начнется правовая анархия и хаос.

Комментируя общие положения закона, посвященного определению порядка принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации будет полезно обратиться к опыту развитых зарубежных стран, почерпнуть информацию об их конституционном законодательстве, основаниях и порядке внесения поправок к их Конституциям, затем, чтобы в дальнейшем иметь возможность сравнивать отечественное

изарубежное конституционное законодательство, подмечать те или иные удачные либо неудачные моменты, делать определенные выводы.

Последние десятилетия с точки зрения конституционного законодательства интересны тем, что за это время увеличилось число государств, осуществивших переход к демократическим формам правления. Это и наше Отечество – Россия, и республики бывшего СССР, и страны Восточной Европы, и ряд других государств, не связанных с исчезнувшей социалистической системой, избравших такой путь развития. С точки зрения юриспруденции это выражается в закреплении в конституционном праве указанных государств институтов непосредственной демократии (выборов, референдума, народной законодательной инициативы). Указанный процесс имеет место в Восточной Европе,

Латинской Америке, Африке, а также государствах, образовавшихся после распада Советского Союза.

На практике за этот период времени, особенно в конце 1980–х – начале 1990 – х

годов, в указанных государствах проведено большое количество референдумов. Так,

только на моей памяти в России таких было три – сохранять ли Советский Союз, вводить ли избираемую должность Президента РСФСР, а также о поддержке политики Президента Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (всего 4 вопроса). В

последующее время продолжали проводиться референдумы по принципиальным вопросам общественной жизни, устройству государства и его институтов. Такие формы прямого народного волеизъявления были в Азербайджане, Белоруссии, Казахстане,

Киргизии, Узбекистане и других странах. В то же время, в государствах с большой истории демократии, с устоявшейся политической системой, в отличие от выборов как форме непосредственного влияния народа на власть, такие формы, как референдумы,

применяются не часто, хотя получили закрепление в Конституциях и во многих случаях без их проведения изменение конституций невозможно.

9

В принципе, это объяснимо, так как в этих государствах не стоит вопрос о выборе пути развития, о приверженности тем или иным идеалам, все уже давно решено,

распределено, поделено, остается только жить. Например, в классическом демократическом государстве – Великобритании – в настоящее время идет дискуссия о целесообразности наличия референдумов в условиях фактически парламентской формы правления. Вместе с тем необходимо учитывать, что даже если такие институты непосредственной демократии, как референдумы, нашли свое место в законодательстве соответствующих стран, то это еще вовсе не означает их реального применения. Несмотря на это, сам факт включения тех или иных форм непосредственной демократии в число конституционных институтов может указывать на изменение приоритетов данного государства в отношении роли граждан в принятии важнейших решений. Разберем вопрос об источниках конституционного законодательства, основаниях и порядках изменения их содержания на примере Соединенных Штатов Америки, Французской Республики и Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии.

Конституция Северо-Американских Соединенных Штатов принята 17 сентября

1787 г., и эпоха, в которой она была создана, не могла не отразиться на еѐ страницах. В

ходе революции в 1776 г. была провозглашена «Декларация независимости Соединенных Штатов Америки», закрепившая право народа на восстание против угнетателей,

неотъемлемые права человека (право на жизнь, свободу, а также счастье). Документ под названием «Статьи Конфедерации и вечного союза», принятый в 1777 г. и вступивший в силу в 1781 г., зафиксировал союз 13 штатов с сохранением их суверенитета и слабой центральной властью, что и явилось первым шагом государства, известного сейчас как Соединенные штаты Америки. В 1787 г. для реформирования Конфедерации было созвано законоустановительное собрание – Конвент, который, однако, принял решение о трансформации устройства страны в федеративное государство. Этим же Конвентом принята Конституция Соединенных штатов Америки, вступившая в силу 04.03.1789 г.

Конституция США, и явившаяся первая в истории конституцией большого государства на бумажном носителе.

В Конституции изложены основные личные права и свободы, ограничения власти государства, учреждена республиканская форма правления. Согласно Конституции президент является главой государства и правительства. Законодательная власть представлена Конгрессом. Президент не может распустить Конгресс, а тот, в свою очередь, не контролирует деятельность правительства. В Конституции США был установлен статус суда как одной из ветвей власти. Довольно много мест посвящено порядку формирования Верховного суда. Именно в Конституции Соединенных штатов

10