Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (2-е издание переработанное и дополненное)

Ю.В. Белянинова

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 17 ИЮЛЯ 1999 Г. № 178-ФЗ «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ»

2014

УДК 349.2 ББК 67.405

Автор:

Белянинова Ю.В. — юрист (опыт работы более 20 лет), специализирующийся по вопросам социального, пенсионного обеспечения и страхования, социального обслуживания и защиты; автор многочисленных публикаций, среди которых: комментарии к ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений», Закону РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» и др.; книги «Пенсии: пошаговая инструкция по назначению, оформлению и выплате всех видов пенсий» (М.: Эксмо, 2012), «Софинансирование и валоризация пенсий: все, что нужно об этом знать» (М.: Эксмо, 2012), «Как получить большую пенсию?» (М.: Эксмо, 2012) и др.

Белянинова Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (2-е издание переработанное и дополненное).

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2014

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее — Закон), который определяет правовые и организационные основы адресной государственной социальной помощи для малоимущих семей или малоимущих одиноко проживающих граждан и направлен на регулирование отношений, связанных с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством РФ.

При подготовке комментария использованы нормативные правовые акты по состоянию на 22 апреля 2014 года.

2

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи"

(с изменениями и дополнениями от: 22 августа, 29 декабря 2004 г., 25 ноября 2006 г., 18 октября 2007 г., 1 марта, 14 июля, 22 декабря 2008 г., 28 апреля, 24 июля, 25 декабря 2009 г., 8 декабря 2010 г., 1 июля 2011 г.,

28 июля, 25 декабря 2012 г., 7 мая, 2 июля, 25 ноября, 28 декабря 2013 г., 12 марта 2014 г.)

Принят Государственной Думой 25 июня 1999 года Одобрен Советом Федерации 2 июля 1999 года

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом.

Предметом регулирования настоящего Федерального закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством Российской Федерации.

Комментарий к преамбуле

Комментируемый Закон в соответствии с преамбулой регламентирует правовые и организационные основы адресной государственной социальной помощи для малоимущих семей или малоимущих одиноко проживающих граждан, а также для иных категорий граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи. Нормы, устанавливаемые комментируемым Законом тесно взаимосвязаны с Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», другими нормативными актами, устанавливающими основы государственной социальной помощи. При этом Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», как и отражено в его названии, устанавливает порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи в соответствии с комментируемым Законом и Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». В свою очередь Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» устанавливает правовую основу для определения прожиточного минимума в Российской Федерации и его учета при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты граждан Российской Федерации.

В преамбуле комментируемого Закона также указано, что предметом его регулирования не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством Российской Федерации, то есть конкретные адресные льготы и меры социальной поддержки регламентируются специальными законодательными и нормативными актами. Например, социальные гарантии Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 9 января 1997 г.

3

№ 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы». Единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства установлена Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

Государственная политика в области социальной поддержки граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 года, либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы определяется Законом РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: государственная социальная помощь - предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко

проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров;

социальное пособие - безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

субсидия - имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг;

абзац пятый утратил силу с 1 января 2005 г.; набор социальных услуг - перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям

граждан в соответствии с настоящим Федеральным законом; социальная доплата к пенсии - предоставление гражданину (пенсионеру) денежной суммы к пенсии

с учетом денежных выплат и отдельных мер социальной поддержки, предоставляемых в натуральной форме, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, до величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации") в субъектах Российской Федерации по месту его жительства или месту пребывания, за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Социальная доплата к пенсии состоит из федеральной социальной доплаты к пенсии или региональной социальной доплаты к пенсии;

социальный контракт - соглашение, которое заключено между гражданином и органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания гражданина и в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, гражданин - реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации;

программа социальной адаптации - разработанные органом социальной защиты населения совместно с гражданином мероприятия, которые направлены на преодоление им трудной жизненной ситуации, определенной в соответствии с законодательством Российской Федерации, и включают в себя виды, объем и порядок реализации этих мероприятий.

4

Комментарий к ст. 1

1. В первой из комментируемых статей настоящего Закона приведено несколько основных правовых понятий, используемых в Законе.

Статьи, в которых дается правовое определение основных применяемых понятий, содержатся во многих федеральных законах. Это значительно упрощает структуру других статей закона и их восприятие, так как дает возможность не использовать в тексте закона одинаковые формулировки многократно.

Как определил Закон, государственная социальная помощь — предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в Законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

Во-первых, в указанном определении поименованы категории, имеющие право на получение государственной социальной помощи. Это малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и некоторые иные категории, предусмотренные законом (см. комментарий к ст. 6.1).

Во-вторых, право на получение государственных социальных услуг в соответствии со ст. 6.7 комментируемого Закона имеют лица, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненные к ним категории граждан. Данный вопрос также будет рассматриваться подробно в комментариях к соответствующей статье.

Вопросы, касающиеся определения среднедушевого дохода и прожиточного минимума будут разъяснены в комментарии к ст. 7 комментируемого Закона.

2. Видами государственной социальной помощи являются социальные пособия, субсидии, социальные услуги, а также социальные доплаты к пенсии.

Социальное пособие определено законом как безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

1)федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;

2)бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных

фондов; 3)местные бюджеты.

Вся бюджетная система РФ основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и регулируется законодательством РФ.

Федеральный бюджет принимается на очередной финансовый год и плановый период и утверждается в виде Федерального закона. Так, Федеральный бюджет на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов утвержден Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»

Бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты утверждаются соответствующими законами. Субсидия — имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых

гражданам социальных услуг. Отличие субсидии от социального пособия заключается в ее целевом характере и невозможности использования ее гражданином по своему усмотрению.

5

Субсидии выплачиваются из федерального бюджета, из бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов

В случае использования субсидии не по целевому назначению, соответствующие денежные средства взыскиваются в бюджет, из средств которого была выплачена субсидия, в установленном порядке.

Набор социальных услуг — это перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан в соответствии с комментируемым Законом. Ранее уже говорилось о том, что категории граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг перечислены в ст. 6.1 и 6.7 настоящего Закона.

Социальные услуги в широком понимании — это меры, направленные на повышение уровня жизни лиц, которые нуждаются в получении социальной поддержки от государства.

Правовой основой предоставления нуждающимся гражданам социальных услуг является также такой международный правовой документ, как Всеобщая декларация прав человека, принятая на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г., статья 25 которой определяет, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.

Перечень набора социальных услуг приведен в ст. 6.2 комментируемого Закона. В указанный перечень включены такие услуги, как обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, в санаторно-курортные организации, определенные в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. Более подробно о перечне социальных услуг будет говориться в комментариях к ст. 6.2 Закона.

Социальная доплата к пенсии — правовое понятие, которое введено Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный Фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный Фонд обязательного медицинского страхования и территориальные Фонды обязательного медицинского страхования».

Под социальной доплатой к пенсии понимается предоставление пенсионеру соответствующей доплаты к пенсии с учетом денежных выплат и отдельных мер социальной поддержки, предоставляемых в натуральной форме и предусмотренных федеральным и региональным законодательством до величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» в субъектах РФ по месту его жительства или месту пребывания, за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ. Социальная доплата к пенсии состоит

6

Закона, ряда других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ.

Правовой основой социальной политики в Российской Федерации является ст. 7 Конституции РФ, которая определяет, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Одной из наиважнейших задач Российской Федерации, как социального государства является обеспечение социальной защищенности и повышение уровня жизни граждан, в особенности тех слоев населения, которые в силу возраста, состояния здоровья или сложившихся жизненных обстоятельств не в состоянии сами обеспечить себе достойное существование и особо нуждаются в поддержке государства. Основными принципами социальной помощи являются ее правовая законодательная основа, информирование граждан о возможности получить государственную социальную помощь, финансовая система социальной помощи, то есть финансирование указанной помощи из средств соответствующих бюджетов.

Впостановлении Конституционного Суда РФ от 16 декабря 1997 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 20 апреля 1996 года» Конституционный суд указал, что провозглашенные в Конституции РФ цели политики Российской Федерации как социального государства предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Поэтому Конституция РФ связывает обязанности социального государства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантированного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Следовательно, развитие системы социального обеспечения как составной части социальной защиты населения является необходимым условием осуществления целей социального государства.

Кроме того, правовой основой государственной социальной помощи является ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, принятой на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г., согласно которой каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.

ВМеждународном пакте об экономических, социальных и культурных правах, принятом в Нью-Йорке 16 декабря 1966 г. отмечено, что одним из основных направлений деятельности социального государства является непрерывное улучшение условий жизни граждан.

8

Обязанность осуществлять социальную защиту граждан лежит на федеральных органах государственной власти РФ и органах власти субъектов РФ, следовательно, правовое регулирование государственной социальной помощи обеспечивается как федеральными законами, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ.

2. Одним из федеральных законов, являющихся правовой основой государственной социальной помощи, является Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», в котором прожиточный минимум определен как стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные сборы и платежи. Под понятием «потребительская корзина» понимается необходимые для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности минимальный набор продуктов питания, а также непродовольственные товары и услуги, стоимость которых определяется в соотношении со стоимостью минимального набора продуктов питания.

Прожиточный минимум определяется как в целом по российской Федерации, так и в субъектах РФ и предназначен для оценки уровня жизни населения РФ и субъектов РФ при разработке и реализации социальной федеральной и региональной политики, разработке федеральных и региональных социальных программ и других установленных федеральным законом целей. Он является обоснованием установления на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, размеров пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также оказывает влияние на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Размер потребительской корзины устанавливается для каждой из социально-демографических групп населения — для трудоспособного населения, пенсионеров и детей, с периодичностью не реже одного раза в пять лет и разрабатывается с участием Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, а в субъектах РФ — с участием комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов РФ.

Ктрудоспособному населению относятся мужчины в возрасте от 16 до 59 лет включительно и женщины в возрасте от 16 до 54 лет включительно, за исключением неработающих инвалидов I и II групп этого возраста.

Кгруппе «пенсионеры» относятся мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет, а также лица, получающие пенсию по инвалидности.

В социально-демографическую группу «дети» включаются дети в возрасте 0 — 15 лет.

На федеральном уровне потребительская корзина устанавливается Федеральным законом. В настоящее время потребительская корзина для всех социально-демографических групп установлена Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 227-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации».

В указанном законе определены продукты питания и их объем, включаемые в потребительскую корзину для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации, а также процентное соотношения стоимости непродовольственных товаров и услуг со стоимостью продуктов питания.

В субъектах РФ потребительская корзина устанавливается законодательными (представительными) органами субъектов РФ с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг основными социально-демографическими группами населения.

Формирование потребительской корзины для всех социально-демографических групп населения производится в соответствии с Методическими рекомендациями по определению

9

потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 28 января 2013 г. № 54.

В соответствии с пунктом 3 указанных Методических рекомендаций, потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения определяется с учетом:

научных рекомендаций по минимальным объемам потребления продуктов питания, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности;

фактического объема потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг в малоимущих семьях;

социально-экономических и демографических факторов, характеризующих уровень доходов населения, состав и половозрастную структуру населения, размер и структуру семей, а также возможностей соответствующих бюджетов по обеспечению установленных государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и социальной защиты населения;

объективных различий в потреблении продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг в субъектах РФ, определяемых природно-климатическими условиями, национальными традициями и местными особенностями.

Потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения определяется на основе минимального набора продуктов питания, а также непродовольственных товаров и услуг, определяемых в соотношении со стоимостью продуктов питания.

Основными принципами формирования минимального набора продуктов питания, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, являются:

а) удовлетворение потребности основных социально-демографических групп населения в пищевых веществах исходя из химического состава и энергетической ценности продуктов питания;

б) сложившаяся структура питания с учетом фактического потребления продуктов питания в малоимущих семьях;

в) выбор продуктов питания, позволяющих организовать здоровое питание при минимальных затратах.

Минимальный набор продуктов питания для трудоспособного населения формируется исходя из физиологических особенностей организма мужчин и женщин, не занятых тяжелым физическим трудом.

Минимальный набор продуктов питания для пенсионеров формируется с учетом возрастного снижения потребности в энергетической ценности питания.

Минимальный набор питания для детей формируется с учетом необходимости их полноценного питания, нормального роста и развития.

Минимальный набор продуктов питания для основных социально-демографических групп населения формируется с учетом распределения субъектов РФ по зонам, сформированным в зависимости от факторов, влияющих на особенности потребления продуктов питания. Распределение субъектов РФ по зонам, сформированным в зависимости от факторов, влияющих на особенности потребления продуктов питания, приводится в приложении № 1 к постановлению Правительства РФ от 28 января 2013 г. № 54

Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социальнодемографическим группам населения в целом по Российской Федерации и в субъектах РФ определяется правительством РФ и законами субъектов РФ ежеквартально на основании потребительской корзины и данных федерального органа исполнительной власти по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания и индексах потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам.

10