Комментарий к Федеральному Закону от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи»

Комментарий к ст. 3

В комментируемой статье указывается правовая основа федеральной фельдъегерской связи.

Правовую основу федеральной фельдъегерской связи составляют, во-первых,

Конституция РФ. В соответствии с действующей Конституцией РФ связь находится в ведении Российской Федерации. Это означает, что только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции РФ, могут обладать полномочиями в области связи.

Отнесение связи к предметам ведения Российской Федерации связано с ее особым характером и важностью для государства, а также с необходимостью осуществления централизованного управления и финансирования, закрепления монополии государства в этой сфере. Централизованное регулирование данной сферы создается для обеспечения нормального развития и функционирования связи на территории всей страны.

Связь функционирует как взаимоувязанный производственно-хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, организаций, органов государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. Федеральными законами и иными правовыми актами определяются прежде всего основные положения о связи в России3.

Под прямое ведение Российской Федерации подпадают такие особые виды связи как правительственная связь и фельдъегерская связь, осуществляемая Государственной фельдъегерской службой, правовое регулирование которой является предметом рассмотрения настоящего комментария;

Во-вторых, правовую основу федеральной фельдъегерской связи составляет

комментируемый Закон. Данный Закон определяет задачи, устанавливает правовую основу и принципы организации федеральной фельдъегерской связи, порядок взаимодействия органов федеральной фельдъегерской связи с другими органами государственной власти РФ, а также виды контроля и надзора за их деятельностью;

В-третьих, правовую основу федеральной фельдъегерской связи составляют

законы и иные нормативные правовые акты РФ. Среди таких законов можно назвать следующие:

21

1) Федеральный Закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи». Указанный Федеральный закон устанавливает правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, определяет полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи. Целями Федерального Закона от 7 июля 2003 г. №

126-ФЗ «О связи» являются:

создание условий для оказания услуг связи на всей территории Российской Федерации;

содействие внедрению перспективных технологий и стандартов;

защита интересов пользователей услугами связи и осуществляющих деятельность в области связи хозяйствующих субъектов;

обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке услуг связи;

создание условий для развития российской инфраструктуры связи, обеспечения

ееинтеграции с международными сетями связи;

обеспечение централизованного управления российскими радиочастотным ресурсом, в том числе орбитально-частотным, и ресурсом нумерации;

создание условий для обеспечения потребностей в связи для нужд государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка;

2) Федеральный Закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи».

Данный Федеральный закон направлен на обеспечение конституционных прав каждого свободно получать, передавать и распространять информацию, на тайну переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, устанавливает систему правовых гарантий формирования и эффективного функционирования почтовой связи на территории Российской Федерации в целях укрепления и развития взаимодействия участников экономических, социальных и политических отношений, реализации потребностей населения в услугах почтовой связи. Федеральный Закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи» устанавливает правовые, организационные, экономические, финансовые основы деятельности в области почтовой связи в Российской Федерации, определяет права и обязанности органов государственной власти Российской Федерации, иных участников деятельности в области почтовой связи, определяет порядок регулирования деятельности в области почтовой связи и управления этой деятельностью, регулирует правоотношения, возникающие между операторами почтовой связи и пользователями

22

услуг почтовой связи, устанавливает статус организаций почтовой связи и закрепляет социальные гарантии их работников.

Отношения, связанные с деятельностью в области федеральной фельдъегерской связи, регулируются также:

1)нормативными правовыми актами Президента РФ, среди которых в качестве примера можно назвать Указ Президента РФ от 13 августа 2004 г. № 1074 «Вопросы государственной фельдъегерской службы РФ»;

2)нормативными правовыми актами Правительства РФ, среди которых в качестве примера можно указать следующие:

постановление Правительства РФ от 15 августа 2007 г. № 517 «О дополнительных гарантиях и компенсациях лицам начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи, проходящим службу в Чеченской Республике, а также командированным в Чеченскую Республику»;

постановление Правительства РФ от 13 февраля 2004 г. № 78 «Об условиях оплаты труда служащих и рабочих Государственной Фельдъегерской Службы РФ»;

постановление Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. № 874 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства РФ в области федеральной фельдъегерской связи»;

постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 911 «О порядке оказания медицинской помощи, санаторно-курортного обеспечения и осуществления отдельных выплат некоторым категориям военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членам их семей»;

постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 852 «О порядке и размерах выплаты компенсаций за наем (поднаем) жилых помещений сотрудникам органов внутренних дел РФ, федеральной службы исполнения наказаний, государственной противопожарной службы министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов РФ, лицам начальствующего состава государственной фельдъегерской службы РФ»;

3) актами иных органов государственной власти РФ. Среди них особое значение имеют приказы ГФС РФ. В качестве примера приведем несколько:

 приказ ГФС РФ от 29 декабря 2005 г. № 438 «О дополнительном оплачиваемом отпуске за выслугу лет, предоставляемом некоторым категориям сотрудников федеральной фельдъегерской связи»;

23

приказ ГФС РФ от 8 декабря 2006 г. № 350 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими государственной фельдъегерской службы РФ»;

приказ ГФС РФ от 15 ноября 2006 г. № 322 «Об утверждении регламента государственной фельдъегерской службы РФ».

В-четвертых, правовую основу федеральной фельдъегерской связи составляют

межправительственные соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией, регулирующие правоотношения в данной сфере. Приведем в качестве примера Соглашение о Межправительственной фельдъегерской связи, подписанное в городе Москве 27 марта 1997 года.

Стоит отметить, что в соответствии с положениями ныне действующей Конституции РФ, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом, применяются правила международного договора.

Таким образом, в российскую правовую систему входят те принципы и нормы международного права, которые названы общепризнанными, и международные договоры. Подобный подход к включению в правовую систему России международно-правовых предписаний создает осязаемые трудности для уяснения содержания данной конституционной нормы. Предельный лаконизм формулировки обуславливает обращение к международной практике, выводам теории международного права.

Следует заметить, что прилагательное «общепризнанные» относится как к принципам, так и к нормам международного права, поскольку оно и в том и в другом случае характеризует обязательное правило поведения.

В то же время, выделяя в массиве международно-правовых предписаний общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция РФ не называет характеризующих их признаков. Международное право также не содержит определения общепризнанных принципов и норм. Нет и документа, содержащего юридически обязательный перечень таких норм и принципов.

Выражение «общепринятые принципы и нормы международного права» можно обнаружить в резолюциях международных организаций, в документах политического характера. Так, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., говорится, что каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного

24

права, и обязательства, вытекающие из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Ссылки на общепризнанные принципы и нормы международного права достаточно часто используются в договорной практике СНГ. Например, в Договоре о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г. подчеркивается, что при заключении Договора стороны руководствуются общепризнанными принципами международного права.

Таким образом, в теории международного права нет единого мнения о том, какие именно принципы и нормы являются общепризнанными по смыслу ч. 4 комментируемой статьи. Под этим в отдельных случаях подразумеваются обычные нормы международного права. Данная точка зрения опирается отчасти на мнение Международного Суда ООН о том, что универсальные принципы и нормы или принципы и нормы общего международного права действуют как принципы и нормы обычного международного права. Согласно этому мнению, источником общепризнанных принципов и норм является исключительно международный обычай.

Вместе с тем, исходя из особенностей процесса становления норм международного права, допустимо полагать, что общепринятые принципы и нормы международного права могут принимать как форму договора, так и форму международного обычая. Но для одних государств, являющихся участниками международного договора, эти принципы и нормы договорные, а для не участвующих в договоре государств они обязательны как нормы обычного международного права.

В теории международного права под общепризнанными нормами и принципами понимаются нормы и принципы, получившие признание подавляющего большинства государств. Для реализации данной конституционной нормы под общепризнанными принципами и нормами международного права допустимо понимать нормы ст. 38 Статута Международного Суда ООН, определяющие, что источниками международного права являются: международные конвенции, как общие, так и специальные; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;

общие принципы права, признанные цивилизованными народами.

Статья 4. Принципы организации федеральной фельдъегерской связи

Федеральная фельдъегерская связь строится на основе принципов:

законности;

25

гарантированной сохранности и оперативности при доставке корреспонденции;

организационного единства системы органов федеральной фельдъегерской связи;

охраны государственной тайны, а также иных охраняемых законом сведений;

единоначалия и персональной ответственности за порученный участок работы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

подконтрольности и поднадзорности органов и должностных лиц федеральной фельдъегерской связи.

В федеральной фельдъегерской связи не допускаются создание и деятельность структур политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели.

Комментарий к ст. 4

1. В комментируемой статье излагаются принципы федеральной фельдъегерской

связи.

Обращаем внимание читателей на то, что принципы законодательства являются требованиями, обязательными не только для правоприменительных, но и для законодательных органов, следовательно, к их закреплению в нормах законов должно предъявляться повышенное внимание. Именно с учетом этих требований должны строится все остальные нормы.

Как указано в комментируемой статье Федеральная фельдъегерская связь

строится на основе принципов:

законности;

гарантированной сохранности и оперативности при доставке корреспонденции;

организационного единства системы органов федеральной фельдъегерской

связи;

охраны государственной тайны, а также иных охраняемых законом сведений;

единоначалия и персональной ответственности за порученный участок работы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

подконтрольности и поднадзорности органов и должностных лиц федеральной фельдъегерской связи.

Рассмотрим перечисленные принципы подробнее.

2.Принцип законности. Принцип законности является общеправовым принципом

идействует во всех без исключения отраслях права. Общие основания принципа законности заложены в п. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому Конституция

26

имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России.

Принцип законности предполагает, что все субъекты федеральной фельдъегерской связи должны строго соблюдать закрепленные в законодательстве и иных правовых актах нормы, регулирующие отношения по поводу федеральной фельдъегерской связи, а эти нормы должны соответствовать Конституции РФ, быть согласованными друг с другом,

исключать неопределенность в их толковании и применении. Этот постулат является предпосылкой реализации принципа законности во всех сферах государственной и общественной жизни. Законность обеспечивает стабильность, устойчивость фельдъегерской связи.

Помимо прочего, принцип законности, являясь разноплановым социально-

правовым явлением, находит свое выражение в требовании того, чтобы все без исключения физические и юридические лица, а также органы власти и должностные лица соблюдали и исполняли законы, принимаемые государством. В то же время рассматриваемый принцип предполагает необходимость существования юридических механизмов, позволяющих пресекать все нарушения закона независимо от того, кто является нарушителем, т.е. реализовывать идею неотвратимости наказания за допущенные нарушения во всех сферах правовой жизни. Принцип законности имеет системообразующий характер, поскольку его реализация невозможна при несоблюдении любого другого принципа4.

3. Принцип гарантированной сохранности и оперативности при доставке

корреспонденции. В соответствии с этим принципом, комментируемым Законом гарантируется сохранность корреспонденции при ее доставке органами федеральной фельдъегерской связи адресатам, т.е. исключения возможности ее утраты, порчи или какого-либо иного повреждения.

Тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, гарантируется государством. Осмотр и вскрытие почтовых отправлений, осмотр их вложений, а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного решения. Все операторы почтовой связи обязаны обеспечивать соблюдение тайны связи. Информация об адресных данных пользователей услуг почтовой связи, о почтовых отправлениях, почтовых переводах денежных средств, телеграфных и иных сообщениях, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, а также сами эти почтовые отправления, переводимые

эффективность//Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве. М., 2001.

27

денежные средства, телеграфные и иные сообщения являются тайной связи и могут выдаваться только отправителям (адресатам) или их представителям. Все перечисленные положения в полной мере распространяются и на фельдъегерскую связь.

Этим же принципом гарантируется и оперативность, т.е. быстрота и точность (доставка именно тому адресату, которому она направлена) при доставке корреспонденции;

4. Принцип организационного единства системы органов федеральной

фельдъегерской связи. Государственная фельдъегерская служба РФ (ГФС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим специальные функции в сфере обеспечения федеральной фельдъегерской связи в РФ.

Руководство деятельностью ГФС России осуществляет Президент РФ.

ГФС России является составной частью системы сил и средств обеспечения безопасности РФ.

ГФС России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в систему ГФС России территориальные органы и подведомственные организации. В систему ГФС России входят:

центральный аппарат;

территориальные органы;

подведомственные организации.

ГФС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями;

5. Принцип охраны государственной тайны, а также иных охраняемых

законом сведений.

Более подробно рассмотрим, что представляет собой государственная тайна.

Отношения, связанные с отнесением информации к государственной тайне и охраной ее секретности, регламентируются Федеральным законом от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне» и Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне».

Перечень сведений, составляющих государственную тайну (их наименования) приводится в ст. 5 Федерального закона от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной

тайне». К ним относятся:

1) сведения в военной области:

28

о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне», об их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов;

о планах строительства Вооруженных Сил РФ, других войск РФ, о

направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;

о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении,

об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах, о технических средствах и (или)

методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;

о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;

о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;

о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре,

овооружении, численности войск и состояния их боевого обеспечения, а также о военно-

политической и (или) оперативной обстановке;

2) сведения в области экономики, науки и техники:

о содержании планов подготовки РФ и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов;

об использовании инфраструктуры РФ в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;

о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищенности объектов административного управления, о степени обеспечения

29

безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в РФ в целях

обеспечения безопасности государства;

об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске

ипоставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о

связях предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;

о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-

конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;

 о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, Центральном банке РФ, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых РФ (по списку, определяемому Правительством РФ);

3) сведения в области внешней политики и экономики:

 о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности РФ,

преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

 о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и

оперативно-розыскной деятельности:

о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-

розыскную деятельность;

 об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности,

если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

30