Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

РОССИЙСКИЙ НОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

П.А. КАЛИНИЧЕНКО К.И. ТРУБАЧЁВА

ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ:

ПРАВО, ИНТЕГРАЦИЯ, ГЕОПОЛИТИКА

МОНОГРАФИЯ

МОСКВА

2012

УДК 327:341(47157) ББК 66,4(0)

К-17

Рецензенты:

Доктор юридических наук, профессор, проректор Первого московского юридического института

Н.А. Соколова

Доктор юридических наук, профессор кафедры права Европейского Союза Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина А.О. Четвериков

Одобрено Научно-методическим советом

Российского нового университета

Калиниченко П.А., Трубачёва К.И.

К-17 Европейский Союз на постсоветском пространстве : право, интеграция, геополитика : монография. – М. : Рос-

НОУ, 2012. – 208 с.

ISBN 978-5-89789-073-6

Данное издание посвящено исследованию правовых аспектов деятельности Европейского Союза (ЕС) на постсоветском пространстве. Анализируются историческое развитие отношений с СССР и современные правовые проблемы отношений ЕС со странами СНГ. Особое внимание уделяется правовым основам отношений ЕС с Россией и странами, входящими в рамки осуществляемой ЕС политики добрососедства.

Рекомендуется юристам-практикам, предпринимателям, сотрудникамзаинтересованныхминистерствиведомств, студентам юридических вузов и факультетов, аспирантам, преподавателям, научнымработникам, атакжевсемзаинтересованнымчитателям.

2

ПРЕДИСЛОВИЕ

Исследование проблем европейской и общей интеграционной теории с неизбежностью подталкивает к стремлению использовать приобретенный теоретический опыт для оказания содействия развитию практических интеграционных процессов на Евразийском пространстве. Вполне логичным стало стремление соединить эти, в конечном счете взаимосвязанные, компоненты теории и практики, в исследовании интеграционных процессов на Евразийском пространстве.

С момента основания СНГ предпринимались попытки найти универсальную интеграционную модель, по аналогии с Европейским Союзом (ЕС), способную разрешить экономические и политические проблемы содружества. Неудача в достижении даннойцелииасинхронностьпроводимыхэкономическихиполитических реформ привели к тому, что в СНГ возник и существуют ряд субинтеграционных объединений, в первую очередь таких, какСоюзноегосударствоРоссиииБеларуси, Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан, Молдова). Перспективыразвитияданныхобъединений достаточно неопределенны, учитывая возрастающее влияниенаинтеграционныепроцессывСНГмировыхлидеров: США, ЕС, Китая, а также некоторых стран исламского мира.

Необходимо также отметить, что на территории СНГ началось формирование интеграционных объединений, таких, как Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Черноморское экономическое сотрудничество (ЧЭС), Содружество демократического выбора (СДВ) с участием государств дальнего зарубежья. Кроме этого 7 мая 2009 г. на саммите ЕС в Праге была принята программа «Восточное партнерство», которую подписали страны ЕС, страны ГУАМ, а также Беларусь и Армения. На территории СНГ также существует и неформальное объединение непризнанных государств, образовавшихся в результате распада Советского Союза – так называемое СНГ-2, что еще больше осложняет экономическую и политическую ситуацию на постсоветском пространстве и затрудняет развитие интеграционных процессов.

3

Вместе с тем, Европейский Союз, объединяющий сегодня 27 государств Европы, сам стремится быть центром интеграционного притяжения. Европейский Союз активно развивает отношения со всеми странами постсоветского пространства. В настоящее время основные усилия ЕС в проводимой им политике к востоку от его современных границ концентрируются на развитии стратегического партнерства с Россией и претворении в жизнь целей и принципов европейской политики добрососедства.

Россия как признанная суверенная держава, имеющая свои региональные и глобальные цели, задачи и приоритеты, заинтересована в том, чтобы развитие всеобъемлющих процессов интеграции и глобализации происходило на основе естественно формирующихся региональных демократических интеграционных объединений, обеспечивающих благоприятный баланс сил и интересов, и, таким образом, гарантирующих справедливость, мир, соблюдение основополагающих принципов международного права и прав человека, без которых невозможно устойчивое динамичное развитие в XXI веке.

Российские интересы направлены на сочетание взаимодействия интеграционных процессов на постсоветском пространствесобщеевропейскимипроцессамиинтеграции, всвязисчем необходимо учитывать факторы, позитивно и негативно влияющие на пространство бывшего СССР со стороны ЕС в рамках Восточного партнерства, Совета Европы и НАТО. Этот проект особенно актуален на фоне создания в декабре 2009 г. Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана и предполагает продолжение развития его концепций и практики.

Объективная логика исторического, финансово-экономи- ческого, военно-политического и научно-технического развития России и других независимых государств на постсоветском пространстве с неизбежностью подталкивает их к воссозданию на новом уровне и в принципиально новом качестве всесторонних взаимовыгодных интеграционных связей не только для них, но и для всего мира.

При этом совсем нет необходимости «изобретать велосипед». Развитие интеграционного права в разных регионах пла-

4

неты уже нашло решение многих проблем, стоящих и перед нашими странами. Но подобно доктору, который должен подобрать конкретному пациенту наиболее эффективное для него лекарство, выписать правильную дозу, определить время и регулярность приема и сочетание его с другими медикаментознымисредствами, юристдолженприспособитьимеющиесяправовые механизмы или создать с их использованием новые, оптимальные для конкретных государств, с учетом их правовых систем, уровняиэтапаэкономическогоиполитическогоразвития, специфики правовой культуры, традиций, религий и т.д.

Настоящая книга посвящена ряду ключевых аспектов деятельности Европейского Союза на пространстве СНГ. В книге рассматривается как история оформления и регулирования отношений СССР и Европейских сообществ, так и современные правовые проблемы модернизации соглашений между ЕС и странами СНГ, развития и совершенствования нормативноправовой базы стратегического партнерства Россия – ЕС, а равно – правовых основ реализации европейской политики добрососедства.

Заведующий кафедрой права Европейского Союза Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор С.Ю. Кашкин

5

ВВЕДЕНИЕ

Крах всего коммунистического блока в 1989 году и последующий распад СССР привели к всеобъемлющим политическим и экономическим реформам в постсоветских странах. После распада СССР все бывшие советские республики получили признание Европейского сообщества и его государств-членов – со всеми бывшими республиками СССР Сообщества установили дипломатические связи. Становление новых государств на постсоветском пространстве явилось неизбежно трудным процессом, сопровождавшимся экономическим кризисом и военными конфликтами1.

В то же время, бывшие советские республики нашли новые формы сотрудничества между собой. Содружество независимых государств (СНГ) было основано на Соглашении, подписанном Россией, Украиной и Беларусью в декабре 1991 г. и Алма-атинской декларации к нему. В эту региональную организацию входят все бывшие советские республики, за исключением трех стран Балтии и Грузии. Тем не менее, ЕС и СНГ до сих пор не установили официальные отношения.

Несмотря на попытки создать в рамках СНГ экономические механизмы интеграции в виде зоны свободной торговли и единого экономического пространства, задача этой организации все равно заключалась в создании условий, обеспечивающих смягчение последствий распада СССР. Постсоветсткое пространство за 20 лет стало своего рода полем интеграционных экспериментов, накоторомсоздавалисьразличныесамобытные структуры, задачей которых было создать основу для развития интеграции между новыми независимыми государствами (Союзное государство, ГУУАМ, ОДКБ и т.д.). По нашему мнению, наибольшим потенциалом для развития интеграционных процессов на сегодняшний день обладает Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС).

1 Müllerson, R. International Law, Rights and Politics: Developments in Eastern Europe and the CIS. – London, 2005. – P. 68.Троцкий, Л.Д.

О своевременности лозунга «Соединенные Штаты Европы» // Прав-

да. – 1923. – 30 июня.

6

Однако все интеграционные «потуги» бывших стран СССР

по сей день бесполезно безразличны для Европейского Союза. Европейский Союз проводит в отношении бывших республик

СССР (за исключением стран Прибалтики, вошедших в ЕС в 2004 г.) собственную скоординированную и соразмерную политику, распадающуюся сегодня по нескольким направлениям, и позиционирует себя в качестве альтернативы интеграции на постсоветском пространстве. Первым и важнейшим из таких направленийявляетсястратегическоепартнерствоРоссия – ЕС. Другим важнейшим направлением, осуществляемым ЕС, является Европейская политика добрососедства в отношении других европейских стран СНГ. Наконец, третье направление – это политика ЕС в отношении стран Центральной Азии.

ЕС является объединением 27 европейских стран на основе международного права, при наличии третьих стран, намеревающихся вступить в ЕС в ближайшем будущем, а также третьих стран, создавших тесные экономико-правовые связи с ЕС. Расширение ЕС представляет собой одну из тенденций в его историческом развитии. В основе ЕС лежат Договор о Европейском Союзе 1992 г. (ДЕС), Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г. (ДФЕС), а также Хартия ЕС об основных правах 2000 г., составляющие «конституцию» ЕС. Данные документы создают основу для развития собственной специфической правовой системы ЕС. Договоры закрепляют специфические цели, в том числе цели деятельности на международной арене, организационную структуру и компетенцию, имеющую наднациональный характер.

Каждый из семи институтов (главных органов) ЕС (Европейский парламент, Европейский совет, Совет ЕС, Комиссия, Суд ЕС, Счетная палата, Европейский центральный банк) обладаетсобственнойфункциейприреализациивнешнейкомпетенции ЕС, в том числе – в отношениях с Россией и другими странами СНГ.

ЕС обладает масштабной компетенцией властного характера, наднациональными чертами, выражающимися в широком объеме прав в сфере правотворчества, следствием чего является наличие собственной правовой системы ЕС. Компетен-

7

ция ЕС носит как исключительный характер, так и совместный с государствами-членами. ЕС обладает развитой внешней предметной компетенцией. При этом Союз обладает крайне сложной компетенцией и чрезвычайно запутанным механизмом ее реализации – как следствие компромисса в отношениях с государствами-членами. Это позволяет найти юридическое решениямногихвнутреннихэкономическихисоциальныхпроблем, но нередко затрудняет оперативное реагирование на текущие проблемы международной жизни, что, в свою очередь, ставит под сомнение реализацию глобальных амбиций ЕС.

В соответствии с учредительными документами ЕС обладает собственными целями и принципами деятельности на международной арене и имеет широкие возможности по проведению различных многосторонних и односторонних мероприятий внешнего характера. Лиссабонский договор 2007 г. вслед за определением единой правосубъектности Союза сделал попытку преодолеть разобщенность внешней компетенции ЕС, введя общие положения относительно внешних действий, более четко отразив в учредительных договорах ЕС внешнюю компетенцию по неполитическим вопросам, объединив с ними специальные нормы об общей торговой политике ЕС. Однако преодолеть«дуализм» внешнейкомпетенцииЕСЛиссабонскийдоговор так и не сумел – положения об общей внешней политике и политике безопасности по-прежнему представляют собой автономный блок в рамках полномочий ЕС на международной арене.

ЕС – полноценный субъект международного права, персонифицирующий беспрецедентные в истории интеграционные процессы в Европе и имеющий значительное влияние на процессы глобального масштаба. Однако Союзу предстоит еще большая работа по реформированию внутренней структуры, компетенции и механизма согласования интересов государствчленов.

Учредительные договоры ЕС закрепляют различные виды и формыпостроенияотношенийЕСстретьимистранами. Взависимости от характера и содержания соглашений ЕС с третьими странами следует выделить такие формы, как сотрудничество,

8

партнерство и ассоциация. Эти формы определяются, как правило, на конвенциональной основе, т.е. в международных соглашениях ЕС, и исключительно в соглашениях с независимыми государствами. Эти же формы существуют и в отношениях ЕС с международными организациями.

Сотрудничество представляет собой наиболее простую форму отношений ЕС с третьими странами. Соглашения ЕС о сотрудничестве могут заключаться на основе предоставленной ему компетенции с любой независимой третьей страной, они не содержат интеграционных целей и мер. Организационные структуры (если такие учреждаются) подобных соглашений наделяются координационно-консультативными полномочиями.

Партнерство является формой отношений более высокого уровня, чем сотрудничество. ЕС устанавливает партнерство с теми третьими странами, которые разделяют принципы деятельности ЕС на международной арене. Соглашение о партнерстве может предусматривать интеграционные цели и преференциальный режим в торговых и иных отношениях с третьей страной. Соглашения о партнерстве предполагают наличие организационной структуры, наделенной координационноконсультативными полномочиями.

Ассоциация является самой сложной формой отношений ЕС с государствами, не являющимися его членами. Ассоциация характеризуется взаимными правами и обязанностями, совместными действиями и особыми процедурами. Суд ЕС в своей практике специально подчеркивает, что «соглашение об ассоциации создает специальные, привилегированные связи с государством, не являющимся членом, которое должно, по крайней мере, в определенной степени участвовать в системе ЕС». В отличие от сотрудничества и партнерства, установление ассоциации возможно только на основе соглашения. Соглашение об ассоциации предусматривает интеграционные цели вплоть до вступления третьей страны в ЕС, создание зоны свободной торговли и максимальной либерализации движения лиц, услуг и капиталов между ними. Соглашение об ассоциации всегда имеет организационную структуру и может наделять ее кроме координационно-консультативных полномочий полномочиями

9

по изданию обязательных актов, которые будут иметь прямое действие в правопорядке ЕС.

Стратегическое партнерство Россия – ЕС является разновидностью партнерства как одной из таких форм. Европейский Союз в соответствии со ст. 8 ДЕС проводит в отношении сопредельных стран политику добрососедства. Россия не входит в круг стран, охватываемых европейской политикой добрососедства. Вместе с тем, данная политика включает западные республики СНГ и страны Закавказья, что предопределяет переплетение интересов России и ЕС при проведении данных мероприятий. Европейская политики добрососедства комбинирует цели и задачи отношений партнерства и отношений ассоциации, отдавая предпочтения и приоритеты целям ассоциации, имеющим односторонний характер со стороны ЕС.

Настоящая работа касается освещения правовых аспектов тех непростых подходов, которые избирает ЕС в отношениях со странами бывшего СССР, имеющих историческую предопределенность в отношениях с Советским Союзом и имеющих конкретную перспективу в том, что касается важнейшего геополитического вопроса – вопроса о юридическом оформлении этих отношений в будущем. В настоящей книге делается специальный акцент на оформление стратегического партнерства ЕС и России и на оформление Европейской политики добрососедства в отношении стран Восточной Европы.

10