Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

нодательство, точнее – в определенном смысле делают его более доступным, а с другой – делая его более доступным, уменьшают количество незаконных мигрантов, что и является одной из приоритетных задач Европейского Союза. Но если Союз, в рамках политики добрососедства, идет на условия определенного упрощения визового режима в отношении конкретной страны-партнера, то параллельно разрабатывается и заключается соглашение «о реадмиссии», как, например, в отношении Израиля, согласно которому производится возврат нелегальных мигрантов. Трудно представляется себе картина наличия большого числа незаконных мигрантов из Союза в третьей стране.

До становления ЕПД вопрос законной миграции населения стран-партнеров, конечно, находил свое отражение в определенных нормативно-правовых актах, но это отражение было довольно скудным. Например, в отношении Израиля имелось Евросредиземноморское соглашение 2000 г.1 В данном Соглашении имелось только два пункта относительно передвижения лиц. Первыйотносилсяксвободеучреждения, котороеследовало из Договора о Европейском Союзе, и мог распространяться как в отношении компаний, так и частных предпринимателей. Зачастую это положение включалось в некоторые соглашения, заключенные с третьими странами, что, в свою очередь, составляло основу права пребывания на территории Союза в экономических и деловых целях2. В отношении Израиля действовала только свобода учреждения, а передвижение самих работников – только через официально зарегистрированных работодателей. Второе положение содержало довольно неопределенную ссылку на правила иммиграции: стороны должны сотрудничать по вопросам определения областей, составляющих обоюдный интерес, относительно миграционной политики, а также относительно повышения качества мер, направленных против незаконных миграционных потоков.

1OJ 2000 L 147/1.

2Bocker, A., Guild, E. Implementation of the European Agreements in France, Germany, the Netherlands and the UK : Movement of Persons. – London : Platinum, 2002.

111

Похожие ссылки относительно регулирования законной миграции содержались и в соглашении с Иорданией1, Тунисом2 и Марокко3.

Европейская политика добрососедства в целях установления стабильности подошла к решению данного вопроса более обстоятельно. На данный момент некоторые соглашения со странами-партнерами содержат большое количество условий относительно передвижения лиц, например в отношении Израиля, но есть и такие страны-участницы, как, например, Палестинская автономия, в отношении которых вообще ничего конкретного не установлено.

В то же время, разработана целая система разновидностей виз – якобы для облегчения их получения в зависимости от целей посещения Союза. Одновременно с этим, практически все страны-партнеры находятся в так называемом Шенгенском «черном списке», т.е. среди стран, граждане которых обязаны иметь шенгенскую визу для въезда в шенгенскую зону. Однако в рамках ЕПД содержатся определенные нормы в уже заключенных соглашениях, например Соглашение об ассоциации с Израилем или Иорданией, в которых говорится о социальной защите лиц, относящихся к статусу работников, законно осуществляющих свою деятельность на территории Союза.

При заключении соглашений со страной-партнером в контекстеперемещениягражданСоюзсразужезакрепляетположения относительно незаконной миграции, положения о реадмиссии, вопросы относительно предоставления убежища и многие другие, относящиеся к взаимному содействию по управлению общими границами.

Более четкое урегулирование миграционных вопросов4 в рамках проводимой ЕПД способствует уменьшению числа пра-

1OJ 2002 L 129/3.

2OJ 1969 L 198/1.

3OJ 1968 L 197/1.

4Geddes, A. Immigration and European Integration : Towards a Fortress Europe? Manchester University, 2000. Press. – Р. 183; Huysmans, J. The European Union and the Securitization of Migration // Journal of Common Market Studies. 38/5, 2000. – Р. 751–777; Boswell, C. The “External Dimension” of EU Immigration and Asylum Policy // International Affairs. 79/3, 2003. – Р. 619–638.

112

вонарушений в данной сфере. Осознавая данное положение, Союз, используя политику добрососедства, старается охватить и «контролировать» наибольшее количество вопросов и проблем, возникающих относительно пересечения его границ. Как показываетпрактика, вопросмиграции, каклегальной, такинезаконной, является животрепещущим именно для Союза, а не для стран-партнеров.

Еще одной практической задачей Европейской политики добрососедства является осуществление мер, направленных на обеспечение безопасности самого Союза. И «построение безопасности через ЕПД» является одной из составных частей Европейской стратегии безопасности1. Данный документ называет основные угрозы, применительно к Союзу, к ним относятся: терроризм, распространение оружия массового поражения, региональные конфликты и организованная преступность. И соседи, которые вовлечены в конфликты различных видов, представляют непосредственную угрозу и опасность для ЕС.

Очевидно, что сама политика добрососедства является превосходным инструментом установления и обеспечения правопорядка в приграничных зонах2. Исходя из того, что сама ЕПД Союза строится на совместном признании и соблюдении со странами-партнерами принципов (речь идет о принципах, касающихся обеспечения порядка и законности)3, то неоспорима ее эффективность как ключевого инструмента в обеспечении безопасности4 ЕС со стороны границ стран-партнеров5.

1European Council “A Secure Europe in a Better World”. European Security Strategy. 12 December 2003.

2Bonvivini, G. The European Neighbour Police and it’s Linkage with European Security // Wider Europe. Nordic and Baltic Lessons to PostEnlargement Europe / Eds. F. Tassinar, P. Joenniemi and V. Jakobsen. – Copenhagen, 2006. – Р. 21–28.

3Communication from the Commission European Neighbourhood Policy // Strategy Paper. – P. 20.

4Cremona, M., Hillion, C. L’Union fait la force? Potential and Limitations of the European Neighbourhood Policy as an Integrated EU Foreign and Security Policy // EUI Working Paper LAW. – No. 2006/39.

5Comelli, M. Building Security in it’s Neighbourhood Through the European Neighbourhood Policy? – Montreal, 2007. – P. 17–19.

113

«Газовый кризис» 2006 г. довольно сильно обострил такое направление Европейской политики добрососедства, как установление надежных связей в соседском пространстве.

Европейский Союз является одним из крупнейших потребителей нефти и газа. По некоторым прогнозам, потребность Союзавресурсахданноготипаможетвозрастидополуторараз. А упомянутый выше кризис, вызванный разногласиями между украинскими и российскими нефтегазовыми компаниями, наглядно показал неспособность Союза в собственном самостоятельном обеспечении нефтью и природным газом на современном этапе развития, что обуславливает сильнейшую заинтересованность в бесперебойном энергоснабжении Союза, в котором без стран-соседей ему просто не обойтись.

Таким образом, проводимая Европейская политика добрососедства ставит приоритетом вопросы достижения мира, процветания, безопасностиистабильностинасоседскомпространстве. Также охватываются вопросы окружающей среды. Ряд партнеров Европейского Союза по ЕПД принимает участие в Европейском проекте «Галилео»1. Со стороны Союза поощряются прилагаемые усилия третьих стран, направленные на усилениесотрудничествавразличныхприродоохранныхвопросах.

Проводимая Союзом политика добрососедства в отношении соседствующих государств не может рассматриваться однозначно и только под одним выбранном углом. Являясь составной частью внешней политики Европейского Союз, она довольно многогранна и непроста.

С одной стороны, ЕПД направлена на содействие развитию своих соседей, причем это содействие не ограничивается какой-либо одной или двумя сферами. Такое содействие затра-

1 Совместный проект спутниковой системы навигации Европейского Союза и Европейского космического агентства является частью транспортного проекта «Трансъевропейские сети», объявлен в 1999 г. коммерческимпроектом. Вотличиедругихподобныхсистем, какGPS и ГЛОНАСС, система «Галилео» не контролируется национальными военными ведомствами, однако в 2008 г. Парламент ЕС принял Резолюцию «Значение космоса для безопасности Европы», согласно которой допускается использование спутниковых сигналов для военных операций в рамках европейской политики безопасности.

114

гивает большой круг различных сфер деятельности, и фактически направлено на поддержание всех основных сфер развития стран-партнеров.

При помощи политики добрососедства со стороны Европейского Союза осуществляется значительная финансовая поддержка стран-участниц. Зачастую такая поддержка финансо- во-спонсирующего характера направлена на поддержание реформирования довольно широкого круга вопросов: на разумное управление макроэкономикой и проведение социальноэкономических реформ, модернизацию судебных систем, либерализацию торговли сельскохозяйственной и рыбной продукцией, на сотрудничество в сфере миграции и угроз безопасности, затрагивают вопросы окружающей среды, образования, транспорта, энергетики, информационного общества и исследований, а также включает реформирование регулирования всех этих секторов1.

Данные вопросы получают свое отражение в планах действий, которые разрабатываются и заключаются в отношении каждой конкретной страны, хотя они имеют схожую структуру. В планах действий содержится широкий спектр областей, относительно которых, на основе взаимной договоренности, устанавливаются приоритеты реформирования, на заранее определенный срок. Обычно к числу таких областей относятся: политическая (поддержка проводимых внутри страны-партнера реформ), экономическая (проводятся определенные меры, направленные на социальное развитие и сотрудничество), вопросы, связанные с торговлей. Особое внимание уделяется области правосудия, свободы и безопасности. Широкое отражение имеют вопросы, связанные с установлением гражданского общества, вопросы образования, установления и обеспечения прав и свобод человека, вопросы медицинского обслуживания.

Таким образом, можно сказать, что Европейская политика добрососедства осуществляет свои практические задачи посредством планов действий. Несмотря на то что они по своему внутреннему содержанию одинаковые, о чем упоминалось

1 Европейская комиссия. «Работаем сообща: Европейская политика соседства». – Люксембург, 2006.

115

выше, Союз не забывает подчеркнуть, что даже эти «шаблонные» нормы составлялись с учетом индивидуальных особенностей каждой отдельной страны-участницы ЕПД, с учетом сложившихся взаимоотношений и на основе общих ценностей1 с Европейским Союзом. В этой связи может сложиться мнение, что планы действий, предусматривая конкретные меры развитиявчеткоопределенныхобластях, темсамымсоздаютопределенные рамки2 развития стран – участниц ЕПД3.

Соблюдение и строгое выполнение третьей страной планов действий в рамках ЕПД чем-то напоминает пошаговую стратегию: по мере выполнения страной-участницей своих обязательств перед Европейским Союзом, к числу которых относятся положения относительно установления верховенства закона, установление и распространение основ демократии и прав человека, а также осуществление ключевых задач внешней политики, Союз, со своей стороны, предлагает постепенное проведение совместного углубления политической и экономической интеграции, более глубокой по сравнению с той, которая проводится в отношении третьей страны.

Обоснованно напрашиваются следующие вопросы: кто из сторон, Европейский Союз или страна-участница ЕПД, будет должен реально провести изменения? Для кого они станут коренными, а для кого пройдут незамеченными?

ЕПД подразумевает проведение углубленной политической интеграции, что включает более высокий уровень содействия Европейского Союза. Конечно, любая третья страна – участница ЕПД заинтересована в такой поддержке со стороны Союза. В ее отношении будут оказываться содействие и меры вспомогательного характера относительно различных сфер действий, причем такие вспомогательные меры будут носить как практическийхарактер, такизначимыйформальныйхарактер. Итакая

1COM (2004) 373 Final. – P. 3.

2Tocci, N., The European Neighbourhood Policy : A Framework for Modernisation? // European University Institute, 2007 / Working Paper LAW. – № 2007/21 1-2.

3Cremona, M. and Meloni, G. The European Neighbourhood Policy : A Framework for Modernisation? // EUI Working Paper LAW. – № 2007/21.

116

углубленная политическая интеграция направлена также на региональное сотрудничество, на усиление эффективности работысовместныхучреждений, наотведениеобщихугрозбезопасности, на борьбу с терроризмом, экстремизмом, борьбу с оружием массового уничтожения и на еще довольно широкий круг вопросов. Описанное выше положение возвращает нас опять к понятию «построение кольца хорошо управляемых и надежных соседей».

Невозможно не заметить, что проводимая Союзом политика добрососедства служит отличным инструментом продвижения «нужных» ему основ во многих сферах деятельности.

И возникает следующий вопрос: действительно ли это так, что Европейская политика добрососедства служит средством распространения демократии и прав человека?1

Абстрагируясь от задачи ЕПД как «собственного окружения кольцом надежных соседей», на многие очерченные выше вопросы можно дать положительный ответ. Так, например, относительно установления демократических начал и вопросов прав человека и основных свобод, в Тунисе видны явные и довольно значительные положительные изменения в демократическом направлении, которые предусматриваются и, главное, обеспечиваются на государственном уровне. Кроме того, стоит отметить, что, к сожалению, наличие в некоторых странахучастницах экономического прогресса, таких, как Тунис и Марокко, сопровождалось не улучшением, а ухудшением внутриполитической обстановки2. А недавно происходившие события наглядно продемонстрировали недовольство тунисского населения происходившими нарушениями в описанной области.

Подтверждение положительного влияния ЕПД применительно к проводимому реформированию политических приоритетов можно найти в нормах, содержащихся в планах действий. Например, такие, как продолжение реформ по продви-

1Tocci, N. Can the EU Promote Democracy and Human Rights Through the ENP? The Case for Refocusing on the Rule of Law? // EUI Working paper Law. – № 2007/21.

2The European Union and Democracy Promotion : The Case of North Africa / Eds. Gillespie R., Youngs R. – London, 2002.

117

жению демократизации и выполнение условий международных конвенций о правах человека, а также модернизации системы правосудия в Марокко; в Палестинской автономии – утверждение целостной стратегии реформы судов и борьба с коррупцией; в Иордании – поддержка реформ, предусмотренных Национальным планом правительства. На примере перечисленных выше стран – участниц ЕПД также наглядно видна их поддержка Союзом в сфере экономического развития: реформирование госсектора в Марокко; усиление внутреннего аудита в Палестинской автономии; помощь в дальнейшем развитии системы налогов и их администрирования, продолжение реформы государственных финансов в Иордании.

Таким образом, Европейская политика добрососедства представляет собой совокупность определенных норм и принципов, регулирующих отношения ЕС с конкретными странами – участницами данной политики по широкому спектру вопросов, где зачастую каждый конкретный аспект и нормы, его регулирующие, неразрывно связаны со всеми последующими положениями, где одно положение логичным образом вытекает из другого. Так, проблемы перемещения граждан неразрывно связаны с проблемами взаимодействия граждан друг с другом. Столкновение различных культур, образов жизни и мышления, ценностейможетпривестикдовольнонеблагоприятным последствиям.

Политика добрососедства имеет своей целью проведение определенного сближения различных культур, принятие и уважение сложившихся в конкретной стране или содружестве стран устоев. Но также подразумевается, что такое сближение должнопроисходитьтольковдвустороннемпорядке. Вэтихцелях Европейский Союз осуществляет ряд программ в отношении стран – участниц ЕПД.

Сдругойстороны, совершеннообоснованнонапрашивается вопрос: в чем заключается основная цель проведения Союзом ЕПД? Только ли из «добрых побуждений»? Ведь если рассматриватькаждыйвышеупомянутыйаспектдеятельностиСоюзав рамках политики добрососедства, то можно выделить несколько приоритетных, основных, и направить все силы на них? На-

118

пример, уже стало очевидным, что основной из практических задач, которую можно даже отнести к понятию цели ЕПД в широком смысле, является «построение кольца надежных и хорошо управляемых соседей». О возможном присоединении, или, даже лучше сказать, о переходе из статуса страны-партнера в статус государства-члена могут быть только малозначимые разговоры. Реально ли это на практике?

Определенно, существуют конкретные причины, с учетом которых, Европейский Союз, предоставляя со своей стороны определенные надежды в отношении стран – участниц ЕПД и даже законно подтверждая их возможность и актуальность, параллельно ставит непреодолимые условия к их исполнению?

Очевидно, что страны-партнеры имеют неоспоримые сильные различия по сравнению с Союзом в отношении очень многихпозиций. Ивтомчисле, этиотличиянемогутостатьсянезамеченнымивэкономическомразвитиииэкономическойсоставляющей Союза и третьей страны. А как известно, экономическинестабильнаяинеоченьразвитаястрана, посвоейвнутренней сути, не может быть надежным и благополучным соседом. Данный вопрос идет четкой линией сквозь всю политику добрососедства. Союз, через планы действий, вырабатывает как совместные, так и индивидуально для страны-партнера меры по борьбе с коренными причинами политической нестабильности, экономической уязвимости, наличия различных конфликтов и нищеты1.

Может сложиться впечатление, что относительно некоторых вопросов Союзу выгоднее вложить многомиллионные инвестиции, с тем чтобы определенные проблемы и их последующее разрешение оставались за территориальными границами ЕС. Это можно заметить на примере соотношения вопросов относительно предоставления убежища, приема беженцев и оказания гуманитарной помощи. В настоящее время поток мигрантов в ЕС сильно возрос, и Союз, ощутив это на себе, в рамках ЕПД начал оказание нуждающимся странам-партнерам содействие в создании необходимой системы управления. По мне-

1 Commission of the European Communities, “Wider Europe: Accepting the challenge”. 11.3.2003 // COM(2003) 104 final.

119

нию Союза, вопросы беженцев должны решаться в соответствии с нормами международного права и в первую очередь – в регионах, откуда осуществляется исход беженцев. Так, Союзом было выделено 120 млн евро на программу «Энэй» относительно данного вопроса. Немалые средства были затрачены с целью большего отдаления рассмотренных выше проблем от территориальных границ Союза.

Если начать брать каждую сферу Европейской политики безопасности в отдельности и изучать ее досконально, то невозможно не заметить «двойственный» характер ЕПД. С одной стороны, Союз выступает «меценатом», гарантом мира, благополучия, а, с другой стороны, может быть все это «добрососедство» служит всего лишь вуалью, прикрывающей реальные цели Союза?

Сегодня Европейский Союз – крупнейший внешнеэкономический партнер Российской Федерации, имеющий с ней общую границу. И, конечно, проводимая Союзом внешняя политика, в том числе политика добрососедства, не может не затрагивать интересов РФ1. Политика добрососедства осуществляется в качестве составной части внешней политики ЕС в отношении стран Восточной Европы, Закавказья и Южного Средиземноморье. Несмотря на то что Россия отказалась принимать участие в Европейской политике добрососедства, для России изучение этой сферы имеет особую важность, прежде всего потому, что данная политика затрагивает постсоветское пространство, составляющее сферу неотъемлемых интересов Российской Федерации.

§ 3. Правовые формы закрепления и реализации ЕПД

При осуществлении своих внешних полномочий, и, разумеется, при проведении Европейской политики добрососедства, Союз взаимодействует с третьими странами и международными организациями. Как и в других случаях реализаций полномочий Союза, независимо от характера и направленности, воз-

1 Кутафин, О.Е. К читателю // Право Европейского Союза : под ред. С.Ю. Кашкина. – М., 2011. – С. 30.

120