Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

можность такого проявления своих полномочий должна быть прямо предусмотрена законодательством конкретной организации, в рассматриваемом случае внутренним правом Союза. То есть, необходимы определенные положения во внутреннем законодательстве Союза, регламентирующие не только его возможность, но и порядок, вопросы, связанные с ответственностью, и многие другое аспекты, связанные с осуществлением внешней политики ЕС. Порядок осуществления ЕПД как составной и очень значительной части проводимой внешней политики Союза также должен быть регламентирован.

ПоложенияотносительноЕПДсодержатсявучредительных договорах Европейского Союза, составляющих так называемое первичное право ЕС. К этим договорам сегодня относятся:

–Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 г. (ДЕС), и

–Римский договор о функционировании Европейского Союза 1957 г. (ДФЕС).

Оба документа действуют в редакции Лиссабонского договора 2007 г., вступившего в силу в декабре 2009 г.

Пункт 1 ст. 8 ДЕС 1992 г. гласит, что «Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве». Соответственно, возможность установления тесных отношений между Союзом и третьими странами прямо предусмотрена в первичном праве ЕС. Построение таких отношений может базироваться на привилегированной основе. При этом, формулировка статьи остается нечеткой, что дает довольно широкие возможности ее толкования. Здесь нет определенных ограничений или рамок. Выстраивая отношения с какой-либо третьей страной, Союз самостоятельно определяет «формат» данных отношений. Также нет и единых правил, которые Союз обязан был бы соблюдать при осуществлении Европейской политики добрососедства. Это дает повод для размышлений и дискуссий. С одной стороны, выстраивая отношения с третьей страной в отсутствие четко предусмотренных правил, точнее, при

121

отсутствииобязанностипредоставлениясостороныСоюзачетко сформулированных и закрепленных привилегий, ЕС может самостоятельно, с учетом национальных особенностей каждой страны, ее развития, существующих внутри нее норм, уровня развития законодательства, разрабатывать наиболее подходящие и благоприятные условия ведения политики добрососедства. С другой стороны, это дает неограниченные возможности именно Союзу трактовать многие аспекты и положения политики добрососедства в необходимой ему форме. Отсутствие определенных рамок, даже самых малозначительных, наделяет Союз абсолютной свободой при установлении таких «привилегированных отношений». Описанное выше явление становится очевидным, если сравнить несколько уже заключенных в рамках проводимой Союзом политики добрососедства соглашений с третьими странами. Основа многих соглашений, перечь условийитребованийявляютсяпрактическиабсолютноодинаковыми, имеются в виду требования, выдвигаемые третьей стране, участнице ЕПД. И возникает вопрос, при возможности выстраивания отношений с третьими странами с использованием дифференциального подхода, с учетом особенностей каждой конкретной страны, где же этот индивидуальный подход, лежащий

воснове ЕПД?

Вп. 1 ст. 8 ДЕСподчеркивается, чтоСоюзразвиваетссоседнимистранами«отношениявцеляхсозданияпространствапроцветанияидобрососедства». Какужебылопоказановыше, данное положение является основополагающим для ЕПД. Именно на его основе и строится «кольцо надежных и хорошо управляемых соседей». Не желая присоединять новые государствачлены, Союз все же стремится контролировать своих ближайших соседей именно посредством создания «пространства процветания и добрососедства». И, как следует из ст. 8 ДЕС, такое процветание должно основываться на ценностях именно Союза. Это опять возвращает нас к вопросу построения «привилегированных и дифференциальных» отношений, выстраиваемых Союзом. Конечно, со своей стороны Союз предоставляет определенные привилегии третьей стране, но, в свою очередь, не обременяет себя какими-либо серьезными последствиями.

122

Вп. 2 ст. 8 ДЕС говорится, что «в целях параграфа 1 Союз может заключать специальные соглашения с заинтересованными странами. Данные соглашения могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных действий. Их практическое осуществление служит предметом периодических консультаций». Исходя из этого можно сделать вывод, что данная статья предусматривает возможность возникновения прав и обязанностей для ЕС и конкретного соседствующего государства.

Союз может заключать специальные соглашения с третьими странами. ДЕС предоставляет широкий выбор Союзу в том, что касается сфер и форм сотрудничества с конкретной третьей страной, участницей ЕПД, или группой стран, что, соответственно, обрамляет проводимую Союзом политику добрососедства.

Так, в ст. 21 ДЕС указывается, что «деятельность Союза на международной арене осуществляется исходя из принципов, которые руководили его созданием, развитием и расширением и которые Союз стремится продвигать в остальном мире: демократия, принципы правового государства, всеобщность и неделимость прав и основных свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и солидарности, соблюдение Устава Организации Объединенных Наций и международного права». Во главу угла ставятся принципы ЕС, которые составляют основные ценности Союза и которые лежат в основе Европейской политики добрососедства. Мы видим еще одно четкое и необходимое условие соблюдения данных ценностей.

Вэтой же статье отмечается, что «Союз старается развивать отношения и строить отношения партнерства с третьими странами, региональными и универсальными международными организациями, которые разделяют принципы, указанные в первом абзаце. Союз способствует выработке многосторонних решенийобщихпроблем, втомчислеврамкахООН». Следуетотметить, что в первичном праве Союза рассматривается в качестве возможной формы взаимодействия в рамках проводимой политики добрососедства такая форма взаимодействия с тре-

123

тьими странами, как партнерство. Далее, в п. 2 той же статьи указывается, что «Союз определяет и проводит общую политику и мероприятия, стремится обеспечить высокий уровень сотрудничества во всех сферах международных отношений в целях защиты своих ценностей, основополагающих интересов, своей безопасности». Следование общим ценностям в рамках политики добрососедства является юридическим приоритетом. Данное положение имеет закрепление в основополагающих документах Союза. Соответственно, ни о каком «добрососедстве» и речи не может идти, если хоть один из принципов или ценностей вызовет хоть малейшее недовольство или нежелание принятия со стороны третьей страны.

Кроме того, в первичном праве Союза, а именно в ст. 217 Договора о функционировании Союза (ДФЕС), закрепляется, что «Союз может заключать с одной или несколькими третьими странами или международными организациями соглашения о создании ассоциации, характеризующиеся взаимными правами и обязанностями, совместными действиями и процедурами». Обращает внимание то, что формулы ст. 8 ДЕС и ст. 217 ДФЕС имеют много схожего. Соответственно, Договоры, нарядуспартнерством, предоставляютвозможностьпроведенияЕвропейскойполитикидобрососедстватакжевформеассоциации с третьей страной.

Также, при реализации ЕПД, а именно на основе заключения соглашения с третьей страной, оговариваются и вырабатываются конкретные «цели и стратегические интересы Союза», определяются конкретные сроки сотрудничества, оговариваются используемые средства для достижения поставленных целей, которые будут должны предоставить Союз и государствачлены. Данное положение получило отражение в ст. 22 ДЕС.

Кроме того, в ряде других статей ДЕС, а в особенности, содержащихся в гл. 2 относительно специальных положений об общей внешней политике и политике безопасности, содержится множество положений, которыми руководствуется Союз при осуществлении политики добрососедства.

Пункт 2 ст. 3 ДФЕС закрепляет, что «Союз располагает исключительной компетенцией по заключению международных

124

соглашений…», обосновывая «законное происхождение» Европейской политики добрососедства.

В Договоре о функционировании Европейского Союза, а именно в п. 3 ст. 207, получили отражения специальные положения, необходимые при проведении Союзом переговоров и последующем заключении международного соглашения в рамках общей торговой политики, которая также может реализовываться сквозь призму ЕПД.

Союз, врамкахЕвропейскойполитикидобрососедства, проводит сотрудничество с третьими странами в целях поддержки их развития и, в том числе, оказывает гуманитарную помощь (положение ст. 214 ДФЕС) нуждающимся регионам. Положения, регламентирующие данный раздел ЕПД, также закреплены в ДФЕС. В разделе III ДФЕС получили закрепление нормы относительно вопросов оказания поддержки развития третьих стран, ст. 208 регламентирует порядок предоставления, в том числе в рамках Европейской политики добрососедства, экономической, финансовой, технической помощи третьим странам.

Помимо этого, первичное право Союза в отношении проводимой Союзом политики добрососедства предусматривает закрепление норм в области окружающей среды и проводимых мероприятий с этой сфере на основе раздела XX ДФЕС. Пункт 1 ст. 191 гласит, что одной из целей Союза в сфере окружающей среды есть «содействие на международной арене мерам, направленным на решение региональных или глобальных проблем окружающей среды».

Важную роль для проводимой Союзом политики добрососедства, именно в свете ее законной обоснованности, играет V Раздел ДФЕС, посвященный международным соглашениям, поскольку основой ЕПД являются как раз международные соглашения (соглашения об ассоциации, соглашения о партнерстве и сотрудничестве). Также в данном разделе регламентируется участие институтов Союза при реализации Европейской политики добрососедства.

Таким образом, в первичном праве ЕС, а именно в учредительных договорах ЕС, предусмотрена возможность взаимодействия с третьими странами, отражены определенные формы

125

иусловиясотрудничества, которыеявляютсяосновнымиисточниками, регламентирующими Европейскую политику добрососедства.

При этом в Договорах нет единой и четкой системы построенияЕПД. Напрактикесомнительно, чтотретьястрана, желающая сплотить отношения с Европейским Союзом, сможет диктовать условия. С трудом верится, что Союз такое допустит.

Таким образом, в первичном праве ЕС, а именно в его договорах, закреплены правовые основы Европейской политики добрососедства Союза. Но закрепление данных основ не представляется в четко сформулированной структуре требований и условий, давая, тем самым, возможность широко выбора и лавирования для установления более выгодных условий, в первую очередь, конечно же, для Союза. Но на деле политика добрососедства едина, а вот ее формы, условия и правила – различны. Они либо подбираются Союзом индивидуально к конкретной стране, либо ведутся одинаково в отношении нескольких стран, которые, в свою очередь, являются различными по своему внутреннему устройству. Каждый раз при оформлении политики добрососедства и ее дальнейшем проведении Союз сам подбирает себе наиблагоприятнейшие условия, которые могут и не быть столь благоприятными для конкретной третьей страны.

Проводя политику добрососедства, Союз как будто «раскрывает объятия» и дает надежды третьим странам на «лучшую жизнь». Параллельно с этим он выдвигает очень жесткие односторонние условия. При этом Союзу удается создавать видимость «непомерных усилий» в проведении политики добрососедства со своей стороны. Очевидна также проблема в шаблонности подхода к различным приграничным государствам со стороны Союза. Невозможно поставить знак равенства между уровнем развития и характером общественно-политических процессов в Алжире, Израиле, Грузии и Беларуси. В основе Европейской политики добрососедства должна лежать тонкая дифференциация в зависимости от специфики каждой из граничащих стран, чего сегодня не наблюдается. Вот почему Россия, будучи приграничным государством для Союза, изначаль-

126

но отказалась от участия в мерах по реализации политики добрососедства ЕС.

Вместе с тем, Европейская политика добрососедства уже сегодня распадается на два различных направления, что не получило достойного отражения в нормах учредительного договора. Этими двумя направлениями являются «Барселонский процесс» («Союз для Средиземноморья») в отношении соседствующих стран Средиземноморья: Алжира, Египта, Израиля, Иордании, Ливии, Марокко, Палестинской автономии и Туниса и процесс «Восточное партнерство» в отношении стран Восточной Европы, таких, как Армения, Азербайджан, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдова, Украина и Узбекистан.

Кроме того, в соответствии с Декларацией в отношении ст. 8 ДЕС, приложенной к Лиссабонскому договору, «Союз будет учитывать особое положение стран с незначительной территорией, которые поддерживают с ним специфические отношения добрососедства». Из содержания Декларации вытекает, что потенциально Европейская политика добрососедства может быть распространена и на третье направление – отношения с небольшими государствами Европы (Андорра, Монако, Сан-Марино). Однако на сегодняшний день отношения с ними официально остаются за рамками ЕПД1.

Следующей за Договорами правовой формой закрепления

иреализации Европейской политики добрососедства по своей юридической силе являются Соглашения с третьими странами, о которых уже говорилось выше. Такие соглашения относятся к вторичному праву ЕС, наряду с нормативными актами ЕС. Нужно отметить, что как в отношении Барселонского процесса

истран Средиземноморья, так и в отношении стран Восточного партнерства эта форма является различной. Так, международные соглашения, заключаемые в отношении стран Средиземноморья, выступают в форме соглашений об ассоциации, а международные соглашения, заключенные в отношении стран Восточной Европы, выступают в форме соглашений о партнерстве

исотрудничестве.

1Dózsa, D. EU Relations with European Micro-States. Happily Ever After? // European Law Journal. – Vol. 14. – 2008. – P. 93.

127

Возможность заключения международных соглашений, к категории которых относятся соглашения с третьими странами, оформляющие политику добрососедстваСоюза, прямо предусмотрена в первичном праве ЕС, а именно в ст. 216 ДФЕС: «Союз может заключать соглашения с одной или несколькими третьими странами или международными организациями, когда это предусматривают договоры, а также в тех случаях, когда заключение соглашения является либо необходимым для достижения в рамках политики Союза одной из целей, указанных Договорами, либо предусмотрено в юридически обязательном акте Союза, либо способно затрагивать общие правила или изменять их действие».

Заключенное Союзом соглашение с третьей страной влечет взаимное появление оговоренных соглашением прав и обязанностей. И заключенное Союзом в рамках ЕПД соглашение, согласно п. 2 ст. 216 ДФЕС, имеет обязательную силу для институтов Союза и для государств-членов.

Соглашения, заключенные Союзом в рамках проводимой политики добрососедства по своему внутреннему содержанию зачастую выступают в форме смешанных соглашений и в большинстве случае являются основной формой закрепления и реализации ЕПД.

Столкновение двух полномочий, компетенции ЕС и компетенции государств-членов, при заключении международного соглашения привело к появлению понятия «смешанность» (mixity). Главными вопросами, связанными с понятием «смешанность», являются вопросы ее природы, внешних и внутренних причин и основания заключения международного соглашения в форме «смешанного». Понятие смешанности появилось, когда Суд столкнулся с ситуацией, в которой государства-члены требовалиучастиявпереговорахвразработкеЕвропейскогосоглашения об автодорожном транспорте, на основе общей позиции, достигнутой Советом, образующей компетенцию Сообщества в транспортной сфере1. В известном деле “Kramer” Суд постановил, что пока Сообщество не обладает в полной мере пол- номочиями в области охраны рыбных ресурсов, государства-

1 Case 22/70, Commission v Council // ECR [1971] 263.

128

члены уполномочены, вместе с органами Сообщества, использовать все юридические и политические меры, которыми они обладают, для поддержания участия Сообщества в Конвенции о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана1. Таким образом, решение по этому делу сводилось к одному выводу – обязанности Сообщества и его государств-членов сотрудничать друг с другом при осуществлении внешней политики2.

Вынесенным решением Суд сократил действие компетенции Сообщества, а не расширил ее пределы, тем самым расширив компетенцию государств-членов, определив это в качестве взаимного оказания помощи. С другой стороны, использование смешанных соглашений может быть средством достижения участия ЕС при заключении такого соглашения, в котором сфера компетенции ЕС чрезвычайно мала.

Еще одним важным элементом смешанных соглашений является то, что подобная формула заключения соглашений позволяет избежать необходимости согласования точного разграничения Сообществом и государствами-членами их полномочий, конечно при условии, что государства-члены не настаивают на таком четком разделении. Смешанное соглашение должносодержатьобязательства, принятыенасебяЕС, пределыучастия ЕС, или распределение ответственности между Союзом и его государствами-членами.

Так что же такое смешанное соглашение? Профессор Д. Макголдрик считает, что соглашение может расцениваться в качестве смешанного, если Союз и одно или более государствчленов являются его стороной. Также соглашение может рассматриваться в качестве смешанного, если ЕС и государствачлены имеют совместную компетенцию по вопросу, затрагиваемому соглашением, в то время как участником соглашения могут быть только государства-члены. Наконец, соглашение может рассматриваться как смешанное из-за требований, касающихся его финансирования или касающихся его условий при

1Joined cases 3, 4 и 6/76 Kramer // ECR [1976] 1279. Par. 34–45.

2Eeckhout, P. External Relations of the European Union. – P. 193.

129

голосовании1. К тому же он добавляет, что если сам предмет соглашения находится частично в ведении ЕС, и отчасти в ведении государств-членов, то такое соглашение также следует считать смешанным.

Таким образом, смешанность может быть определена как определенная юридическая формула взаимодействия, позволяющая Союзу и государствам-членам вести переговоры, заключать и приводить в исполнение международные соглашения, предмет ведения которых подпадает под совместное ведение и ЕС, и государств-членов2. Понятие «смешанность» может рассматриваться с различных сторон и иметь различные формулировки, но при этом быть определенным механизмом, который направлен на облегчение сосуществования ЕС и государствчленов в международных договорных отношениях.

Юридическимобоснованиемприменениясмешанностипри заключении соглашений является то, что соглашение не может быть заключено ЕС единолично в силу того, что его компетенция не распространяется на все соглашение3.

Смешанные соглашения помогают обеспечивать баланс между выраженным желанием государств-членов быть участниками международных соглашений и стремлением ЕвропейскогоСоюзакнезависимостивэтихвопросах. Именноблагодаря смешанным соглашениям удается избежать конфликтов, связанныхсвопросомкомпетенции, таккаксоответствующиеполномочия «состыковываются», не оставляя пробелов.

Для третьих стран достоинством данного вида соглашения является его заключение с юридическим лицом, которое способно выполнить соглашение и подразумевает внутреннее распределение компетенции для реализации данного соглашения. Недостаток может состоять в том, что распределение полномочий между ЕС и государствами-членами относительно предмета соглашения, а также характера компетенции должно быть

1McGoldrick, D. International Relations Law of the European Union – London : Longman, 1997. – P. 78.

2Koutrakos, P. EU International relations law. – London : Hart Publishing, 2006. – P. 150.

3Eeckhout, P. External Relations of the European Union. P. 191.

130