Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

киисоответствующейинфраструктуры, таможенногодела, статистики, «отмывания» денежных средств, ограничения оборота наркотических средств.

Отдельными разделами Соглашения о партнерстве и сотрудничествепредусматриваетсясотрудничествопопредотвращению противоправной деятельности, культурное сотрудничество, а также финансовое сотрудничество.

Статья 84 СПС устанавливают, что Россия и Европейский Союз концентрируют усилия по борьбе с нелегальной иммиграцией, противоправной деятельностью в сфере экономики, включая коррупцию, незаконные сделки с различными видами товаров, включая промышленные отходы, подделками, незаконным оборотом наркотиков. Средствами такого сотрудничества являются проведение взаимных консультаций, тесное взаимодействие Сторон, а равно оказание технического и административного содействия путем:

–разработки проектов национальных законодательных актов в сфере предотвращения противоправной деятельности;

–создания информационных центров;

–повышения эффективности деятельности организаций, участвующих в предотвращении противоправной деятельности;

–обучения персонала, развития исследовательской базы;

–разработки взаимоприемлемых мер, препятствующих противоправной деятельности.

Культурное сотрудничество между Европейским Союзом

иРоссией имеет своей целью укрепление существующих связей между их народами и поощрение взаимного знания ими соответствующих языков и культур на основе уважения свободы творчества и взаимного доступа к культурным ценностям (ст. 85). Культурное сотрудничество включает обмен информацией и опытом в области сохранения и охраны памятников и исторических мест, обмен между учреждениями, деятелями искусств и другими деятелями культуры, перевод литературных произведений.

Институциональные рамки СПС. Соглашение о партнер-

стве и сотрудничестве содержит в себе положения относитель-

61

но организационного механизма реализации его норм. Ключевыми элементами механизма реализации норм о партнерстве и сотрудничестве являются диалоги и органы партнерства России – ЕС.

Политическое сотрудничество на основе СПС, именуемое

вСоглашении политическим диалогом, включает установление более активных политических связей путем экономического сближения, содействие сближению позиций по международным вопросам, являющимся предметом общей озабоченности при укреплении тем самым безопасности и стабильности, сотрудничество по вопросам, относящимся к соблюдению принципов демократии и прав человека (ст. 6). Такой политический диалог должен проводиться регулярно, в одной из форм, перечисленных в статьях 7–9 СПС.

Во-первых, диалог принимает форму регулярных (два раза

вгод) встреч Президента России, с одной стороны, Председателя Совета и Председателя Комиссии, с другой.

Во-вторых, политический диалог на уровне министров проходит либо в рамках созданного на основе СПС Совета сотрудничества, либо по взаимной договоренности Сторон.

В-третьих, политический диалог на парламентском уровне осуществляется в рамках также созданного на основе СПС Комитета парламентского сотрудничества.

В-четвертых, такой диалог может иметь форму проведения встреч на уровне старших должностных лиц между должностными лицами России и «тройки» Европейского Союза, которые проводятся два раза в год.

Наконец, политическое сотрудничество опирается на эффективное использование возможностей дипломатических каналов, а также любых других средств, включая возможность встреч экспертов, которые будут способствовать укреплению и развитию политического сотрудничества.

Врамках политического диалога проводятся регулярные консультации по правам человека (диалог по правам человека), инициированные российской стороной в 2005 г.

Для реализации своих положений СПС предусматривает создание специальных структур – Совета сотрудничества, Ко-

62

митета сотрудничества, Комитета парламентского сотрудничества.

Главным органом, наблюдающим за применением СПС, в соответствии со ст. 90 СПС, является Совет сотрудничества. Статьи 90 и 91 СПС устанавливают, что Совет сотрудничества должен заседать на уровне министров, состоит из членов Правительства РФ, членов Совета Европейского Союза и членов Комиссии ЕС и заседает один раз в год, а также тогда, когда этого требуют обстоятельства. Совет сотрудничества осуществляетнаблюдениезаприменениемСПС, изучаетосновныепроблемы, возникающие в рамках СПС, и любые другие вопросы, представляющие взаимный интерес Сторон, делает соответствующиерекомендации. Каквидноизположенийст. 90 СПС, а также других положений СПС, предоставляющих полномочия Совету сотрудничества (например, ст. 27, 33, 47, 52 и др.), этот орган не задумывался Сторонами в качестве органа, обладающего властными полномочиями, его решения носят рекомендательный характер.

Совет сотрудничества также рассматривает споры между Сторонами, возникающие по вопросам применения и толкования СПС. Совет сотрудничества самостоятельно определяет свои правила процедуры. Председательство в Совете сотрудничестваосуществляетсяпопеременнопредставителямиРоссиии Европейского Союза. В соответствии со ст. 93 СПС, Совет сотрудничества может принять решение о создании любого другого специального органа для содействия своей деятельности1.

В соответствии со ст. 92 СПС, деятельности Совета сотрудничества содействует Комитет сотрудничества. Комитет сотрудничества заседает на уровне министров и состоит из членов Правительства РФ, членов Совета Европейского Союза и членовКомиссииЕС. Комитетсотрудничестваоказываетсодействие Совету сотрудничества в выполнении им своих обязанностей, в том числе и путем подготовки его заседаний. Комитет

1 Так, 6 марта 2002 г. Совет сотрудничества принял Решение об учрежденииГруппывысокогоуровняпоразработкеконцепцииОбщегоевропейскогоэкономическогопространства// OJ L 82, 26.03.2002. – P. 9.

63

сотрудничества выполняет все обязанности, возложенные на него СПС и правилами процедуры Совета сотрудничества. Совет сотрудничества может также делегировать любые свои полномочия Комитету сотрудничества. В 1998 г. даже были приняты Правила процедуры Комитета сотрудничества Россия – ЕС1.

Вместе с тем, на настоящий момент упомянутых выше структур партнерства между ЕС и Россией не существует. Совет сотрудничества был преобразован в Постоянный совет партнерства (ПСП) на основе решений Саммита Россия – ЕС, проходившего в Санкт-Петербурге 29 мая – 1 июня 2003 г. Принятое в ходе Саммита Совместное заявление «Трехсотлетие Санкт-Петербурга – три века общности европейской истории и культуры»2 указывает, чтосцельюсоздать«мощныеиэффективныеорганы, работающиевовсехобластяхсотрудничества» Стороны«решилиукрепитьсуществующийСоветсотрудничествав качестве«Постоянногосоветапартнерства»», который«должен действовать в качестве координационно-распорядительного органа по всем вопросам сотрудничества», и который «должен проводить свои заседания чаще и в различных форматах».

Прочной юридической базы деятельность ПСП не имеет, но, по идее, в том, что касается формальной организации и юридического характера полномочий, он в модернизированном виде повторяет Совет сотрудничества, предусмотренный в соответствии с СПС. Принципиальным моментом, отличающим ПСП от Совета сотрудничества, является разделение заседаний ПСП на форматы. За основу для определения форматов ПСП был взят подход, используемый в Совете Европейского Союза3. Таким образом, существует общий формат ПСП, в рамках которого встречаются должностные лица России и ЕС на уров- не ранга министров иностранных дел, и отраслевые форматы

1Данные Правила процедуры были утверждены в качестве Приложения к Правилам процедуры Совета сотрудничества Россия – ЕС от 27 января 1998 г. // OJ L 87, 21.3.1998. – P. 17–21.

2Текст Совместного заявления доступен в Интернете по адресу: <http://archive.kremlin.ru/events/articles/2003/05/46482/46489.shtml>

3См. : Кашкин, С.Ю., Калиниченко, П.А., Четвериков, А.О. Введение в право Европейского Союза : учебник / под ред. С.Ю. Кашки-

на. – М., 2010. – С. 203.

64

ПСП, в которых встречаются должностные лица России и ЕС на уровне ранга отраслевых министров (министры юстиций, министры внутренних дел, министры энергетики, транспорта, экологии, науки и образования, культуры и т.д.). Наибольшая активность на практике проводится в рамках ПСП по вопросам свободы, безопасности и правосудия (внутренних дел и юстиции), атакжеПСПповопросамэнергетики, которыековторому десятилетию XXI века провели порядка десяти заседаний. Заседаниям ПСП корреспондирует развитие так называемых секторных диалогов между Россией и ЕС, которых сегодня насчитывается полтора десятка1. Развитие диалогов на сегодняшний день имеет привязку к форматам ПСП. Соответственно, в рамках общего формата ПСП проводится одна из форм политического диалога, в рамках отраслевых ПСП – один или несколько секторных диалогов.

ПСП может принимать различного рода решения в рамках своей деятельности, нормы которых носят характер мягкого права. Кроме того ПСП вправе учреждать вспомогательные структуры партнерства. Так, в рамках ПСП по транспорту 3 октября 2005 г. были приняты Общие принципы, цели и структура диалога Россия – ЕС в сфере транспорта и инфраструктуры2, на основе которых был учрежден сам диалог и создано пять рабочих групп, содействующих развитию транспортного диалога.

1В частности, это: Энергетический диалог, Диалог по промышленной политике и предпринимательству, Диалог в области регулирования промышленной продукции, Диалог по инвестиционной политике, Диалог по государственным закупкам, Диалог по созданию механизма раннего предупреждения и консультаций в сфере торговли, Транспортный диалог, Диалог в области окружающей среды, Диалог по сотрудничеству в области космоса, Диалог по сельскому хозяйству и развитию сельских территорий, Диалог по региональной политике, Диалог по правам интеллектуальной собственности, Диалог по финансовой и макроэкономической политике, Диалог по информационному обществу.

2Общие принципы, цели и структура диалога Россия – ЕС в сфере транспорта и инфраструктуры // Официально опубликованы не были. Текст документа доступен в Интернете по адресу: <http://www. mintrans.ru/pressa/Russia_EC/Main_Prinsip.htm>

65

ЧтокасаетсяКомитетасотрудничестванаосновест. 92 СПС и структур, создание которых предусматривает ст. 93 СПС, то de facto они упразднены.

Напротив, Комитет парламентского сотрудничества, предусмотренный ст. 95–97, существует и проводит активную деятельность. Комитет парламентского сотрудничества состоит из членов Федерального собрания РФ и членов Европейского парламента. Собственные правила процедуры и периодичность заседаний Комитет определяет самостоятельно. Полномочия Комитета парламентского сотрудничества декоративны. В соответствии со ст. 97 СПС, Комитет парламентского сотрудничества может запрашивать необходимую информацию о применении СПС в Совете сотрудничества, информируется о рекомендациях Совета сотрудничества, а также может давать рекомендации Совету сотрудничества.

Среди структур, создаваемых на основе СПС, следует такжеособоотметитьКонтактнуюгруппупоуглюистали, которая осуществляет свою деятельность на основе положений ст. 21 СПС и Протокола 1.

§ 3. Новое базовое соглашение Россия – ЕС

Самым актуальным вопросом в развитии отношений между Россией и Европейским Союзом на сегодняшний день является вопрос о переоформлении договорно-правовой базы их взаимоотношений.

Действующее сегодня Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, заключенное 24 июня 1994 г., устарело и не отвечает реалиям сегодняшних отношений стратегического партнерства России и ЕС. СПС не учитывает ни будущего членства России в ВТО как страны с рыночной экономикой, ни изменившейся географии ЕС, ни потребностей совместного ответа стратегических партнеров новым вызовам на международной арене.

Хотя СПС является вполне удачным для своего времени, юридически продуманным и некогда эффективным инструмен-

66

том во взаимоотношениях сторон, оно явно требует модернизации и замены1. Инициатива по разработке нового соглашения с ЕС вызвала широкий общественный резонанс в нашей стране в середине первого десятилетия XXI века2.

На практике Россия и ЕС уже сделали первые шаги в направлении нового договора. Определенный прогресс уже достигнут в рассматриваемом направлении. В частности, инициатива российской стороны о заключении в ближайшем будущем нового договора с Европейским Союзом, выраженная весной 2006 г., как уже отмечалось выше, получила одобрение и поддержку со стороны европейских партнеров.

После некоторой паузы, вызванной политическими нюансами, в мае 2008 г. Европейская комиссия получила от Совета Европейского Союза мандат на проведение переговоров. Переговоры по Новому базовому соглашению между Россией и ЕС начались в июле 2008 г.

Стороны сразу попытались согласовать название будущего соглашения, его российский вариант – Договор о стратегическом партнерстве, которое отражает суть современных отношений России и Европейского Союза, характеризуемых формулой «стратегическое партнерство». Европейская сторона настаивалананазвании«Соглашение», посколькуэтосоответствуеттерминологии в правопорядке ЕС и не спешила к привязке названия к формуле, характеризующей современное состояние взаимоотношений.

Между российскими и европейскими партнерами также было достигнуто понимание того, что Новое базовое соглашение будет кратким и будет носить рамочный характер. Вместе с

1Борко, Ю. Европейскому Союзу и России необходимо Соглашение о стратегическом партнерстве. – М., 2004. – С. 7.

2См. : Концепция модернизации СПС между Россией и ЕС и заключения Соглашения о продвинутом партнерстве, учреждающем ассоциацию / Авторы: Н.К. Арбатова, Ю.А. Борко, П.А. Калиниченко, С.Ю. Кашкин, М.Л. Энтин. – М., 2005; Концепция нового политикоправового формата отношений России и Европейского Союза («Договор / Декларация о стратегическом союзе») / Авторы: Т.В. Бордачев,

Д.В. Суслов. Опубликовано в Интернете: <http://www.svop.ru/upload/ images/New%20Treaty%20Concept-SVOP-IERAS.doc>

67

тем, Новое базовое соглашение должно было стать базовым для отношений стратегического партнерства, оно должно было содержать общие положения, нормы lex generalis, на основе которых будут заключаться специальные соглашения, в качестве lex specialis регулирующие отношения Сторон в конкретных сферах. Новое базовое соглашение не должно стать «деревянным» документом, это должен был быть не просто каталог бланкетных норм, автоматически отсылающим к будущим договоренностям, это должен был быть юридически обязательный документ, предусматривающий основополагающие принципы стратегического партнерства и гибкий механизм их реализации на политическом уровне.

С другой стороны, при любых обстоятельствах, юридически было бы правильно воздержаться от упоминания в названии и в тексте Нового базового соглашения о его рамочном характере. Это позволило бы впоследствии придать ряду его положений прямое действие в государствах – членах Европейского Союза и упростило бы его применение на практике в России. Несомненно, что новый договор должен отражать так называемый технологический подход, т.е. поддерживать преемство положений СПС и практики применения СПС в отношениях между Сторонами. Это позволит сохранить существующий положительный интеграционный «багаж» и перевести его в отношенияновогоуровня. Новыйдокументнедолженбытьреволюционным в этом отношении.

Представители России и Европейского Союза высказали первые концептуальные предложения относительно будущего содержания Нового базового соглашения. С российской стороны предлагается отразить в нем общие положения о четырех пространствах, положения о модернизированной организационной структуре и институциональных механизмах стратегического партнерства, а также положения относительно инвестиционных гарантий. Европейские партнеры хотели бы в Новом базовом соглашении видеть положения относительно прав человека и «общих ценностей», возможного создания в будущем некой «зоны свободной торговли плюс», а также сотрудничества в области энергетики.

68

Новый договорможети долженсодержатьположенияосоздании между Россией и ЕС «зоны свободной торговли плюс», которая предусматривала бы с некоторыми изъятиями реализацию между партнерами свободы движения товаров, услуг, капиталов, а также квалифицированной рабочей силы.

Данное предложение корреспондирует идее создания общего экономического пространства между Россией и ЕС. Повторные исследования, проведенные представителями российского бизнеса и Минэкономразвития России в 2007–2008 гг., подтвердили существенную выгоду для экономики России от создания подобной зоны свободной торговли. Примечательно, что, исследуя вопрос о преимуществах и недостатках создания зоны свободнойторговлимеждуЕСиРоссией, испанскийисследователь Р. Леал-Аркас не смог сформулировать конкретных недостатковдляЕСотсозданиязонысвободнойторговлисРоссией, кроме общих недостатков, присущих данному явлению международной торговли вообще1.

Кроме того, в ноябре 2010 г. был дан старт переговорам между странами ЕАСТ и странами Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана о заключения соглашения о зоне свободной торговли между ними2. Это важный шаг, на наш взгляд, предваряющий начало переговоров с Европейским Союзом, своего рода разминка.

Старт переговорному процессу был дан в самом конце 2008 г. Переговоры продолжаются по сей день, прошло уже порядка полутора десятков раундов, согласован ряд статей в разделе о политическом диалоге и вопросах безопасности, в разделе, посвященном вопросам свободы, безопасности и правосудия, а также по некоторым экономическим и тесно связанным с экономикой социальным вопросам. Вместе с тем, переговоры идут крайне медленно. В ходе переговоров, по инициативе российскойСтороны, переговорныйпроцессвобластинаукиитех-

1Leal-Arcas R. The EU and Russia as Energy Trading Partners: Friends or Foes? // European Foreign Affairs Review. 2009. Vol. 14. – P. 342–343.

2Об этом см. информацию на официальном сайте Минэконом-

развития России: <http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/ doc20101123_04>

69

нологий был выведен в отдельный трек по заключению нового секторного соглашения с ЕС

В конце 2011 г. Россия официально стала членом ВТО, к концу 2012 г. планирует присоединиться к Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Членство в ВТО и ОЭСР значительно облегчит переговоры по Новому базовому соглашению и приблизят перспективу его заключения.

§ 4. Секторные соглашения Россия – ЕС

Несмотря на то что Базовое соглашение в отношениях между Россией и ЕС охватывает все основные аспекты их взаимодействия, между Россией и ЕС сложилась целая система специальных соглашений, действующих в определенных конкретных областях. Этот важный момент развития правового регулирования заложен в самом СПС, так как ряд сфер требует специального оформления. Необходимость специального оформления за пределами СПС может быть вызвана как спецификой отношений в определенной сфере, так и ограниченностью компетенции ЕС, когда от России требуется большего взаимодействия с государствами-членами. Кроме того, такое оформление секторного сотрудничества может протекать и вне сфер, обозначенных в Базовом соглашении, так как при своем основополагающем содержании и перспективности своих положений все аспекты будущих взаимоотношений оно, конечно же, учитыватьнеможет. Россияи ЕС на сегодняшнийденьучаствуют в 63 двустороннихимногостороннихмеждународныхдоговорах.

На сегодняшний момент можно говорить о шести сферах секторного двустороннего сотрудничества ЕС – Россия, которые получили оформление на основе международно-правовых норм:

–организационные и финансовые вопросы;

–отдельные сферы торговли;

–окружающаясредаииспользованиебиологическихресур-

сов;

–правоохранительная деятельность;

–внешняя безопасность;

–наука.

70