Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

Нужно отметить, что в течение всего периода развития Союза как крупнейшего игрока на международной арене госу- дарства-члены вели внутреннюю «борьбу» с Сообществами, а теперь уже ведут ее с самим Союзом за свою значимость во внутриполитической деятельности. Это соперничество отражалось на многих вопросах, и, как мы видим, отразилось и здесь.

Государства-членыввопросах, касающихсяпроводимойполитики добрососедства путем заключения международных соглашений с третьими странами, входящими в ЕПД, и принятия на себя предусмотренных этим соглашением обязательств, заведомо самостоятельно не выполнимых для государств-членов безподдержкиЕвропейскогоСоюза, ставятеговпозициюопределенного «подчинения», что служит способом определенного влияния на Союз и способом подчеркнуть свою международную значимость.

Наличие такого механизма, как параллелизм между внутренними и внешними полномочиями, изначально направлено на взаимную поддержку стабильности функционирования Союза в целом. В том числе, данный принцип имеет довольно важное значение и для политики добрососедства: в определенном смысле, третьи страны могут быть уверены в исполнении обязательств, взятых на себя Союзом. Но в то же время, как мы уже могли понять, данный принцип способствует возникновению правовых конфликтов внутри Союза. В подтверждение вышесказанному можно отнести Заключение Суда 1/94 относительно Соглашения о ВТО, в котором говорится, что такой специфический механизм, как «параллелизм между внутренней и внешней компетенцией, может быть реально эффективен только при наличии полной согласованности во внутреннем законодательстве Союза»1.

Помимо рассмотренного выше, существует еще один интересный критерий, служащий средством расширения внешней компетенции Союза, также относящийся к понятию подразумеваемых полномочий. Данный критерий был закреплен в Заключении 1/762, в котором говорится, что Сообщество впра-

1Opinion 1/94 // ECR [1994]. – P. 1-5267.

2Opinion 1/76 // ECR [1977]. – P. 741.

91

ве вступать в международные соглашения даже в тех случаях, когда объект такого соглашения еще не отнесен внутренним законодательством к ведению Сообщества1, но когда само соглашение подразумевает наличие полномочий по осуществлению мер относительно такого объекта во внутренней компетенции ЕС. Другими словами, Суд в своем решении постановил, что для достижения более высокой эффективности при заключении или выполнении международного соглашения, в том числе и в рамках европейской политики добрососедства, внутренние законодательство и положения относительно заключения международныхсоглашенийдолжнывзаимнодополнятьсяикооперировать друг с другом.

Необходимо отметить, что вопрос относительно внешней компетенции, включая все сложности, рассмотренные выше, не ограничивается просто ее наличием. Неотъемлемой частью данноговопросаявляетсяивнутренняятипологияЕСеговнешней компетенции.

Стоит отметить утверждение Суда, что внешняя компетенция может быть эксклюзивной, которая осуществляется самостоятельно Союзом, и совместной, осуществляемой вместе с государствами-членами. Так, относительно политики добрососедства, соглашения с третьими странами могут быть заключены как и Союзом отдельно, так и Союзом и государствамичленами, с одной стороны, и третьей страной, с другой стороны.

Хотя в раннем прецедентном праве и игнорировался вопрос существования проблем, связанных с компетентностью Союза и его исключительностью2, уже в Деле 467/983 Суд постановил, что данная классификация существует и признается и что подразумеваемая компетентность может быть как эксклюзивной, так и совместной. Данное положение играет очень значительную роль, особенно в свете растущей значимости роли Ев-

1Ibid.

2Opinion 2/91 on Convention 170 of International Labour Organization concerning safety in the use of chemicals work // ECR [1994].

3 Case C-467/98, Commission v Denmark // ECR I-9519 [2002]. – P. I-09519

92

ропейского Союза в таких областях, как правосудие, и относительно вопросов внутренних дел, которые сами по себе отчасти являются рычагами обеспечения основ для ведения Союзом его внешней политики1.

В своих решениях Суд старается трактовать полномочия Союза широко. Ссылаясь на примеры, даваемые прецедентным правом, Суд все более акцентирует внимание на том, что решение каких-либо вопросов, связанных с осуществлением внешней компетенции, количество разногласий внутри Союза должны быть сведены к минимуму. Возникновение столкновений между полномочиями ЕС и полномочиями государств-членов ведет к нестабильности внутри Союза в целом, что, как следствие, отрицательно сказывается на его внешней политике. Исходя из этого, несмотря на «двойственность» внешней политики, «двойственной» возможности ее осуществления, неотъемлемой ее частью является взаимодействие между Союзом и государствами-членами. Таким образом, напрашивается вывод, что при осуществлении политики добрососедства, независимо от вида используемой компетенции, ответственность по обязательствам, возложенным заключенным с третьей страной соглашением, распространяется целиком на Союз. Относительно данного положения о сотрудничестве внутри Союза и между государствами-членами профессор П. Котракос высказывает мнение, что оно может быть рассмотрено даже в качестве конституционного принципа, в рамках внешних связей Европейского Союза2. Но данное положение о взаимном содействие не ограничивается распространением только между Сообществом игосударствами-членами. Такжеобязанностькоординациисвоих действий относительно международных вопросов и европейской политики добрососедства относится и к деятельности

1Cremona, M., External Relations of the EU and the Member States: Competence, Mixed Agreements, International Responsibility and Effects of International Law. European University Institute // EUI Working Paper LAW №. 2006/22. – Р. 3.

2Koutrakos, P. The Exclusive Quest for Uniformity in EC External Relations // Yearbook of European Law 4 CYELS 243. 2001. – Vol. 4. – Р. 258.

93

институтов Союза1, и к взаимодействию между Судом ЕС и национальными судами.

Вопрос столкновения двух полномочий получил отражение тогда, когда Суд столкнулся с ситуацией, в которой государствачлены требовали участия в переговорах о разработке Европейского соглашения об автодорожном транспорте, на основе общей позиции, достигнутой Советом, образующей компетенцию Сообщества в транспортной сфере2. Также в известном деле “Kramer” Суд постановил, что пока Сообщество не в полной мере обладает полномочиями в области охраны рыбных ресурсов, государства-члены уполномочены, вместе с органами Сообщества, использовать все юридические и политические меры, которыми они обладают, для поддержания участия Сообщества в Конвенции о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана3. Таким образом, решение по этому делу сводилось к одному выводу: обязанность Сообщества и его государств-членов – сотрудничать друг с другом при осуществлении внешней политики4. Данное положение имеет непосредственное распространение и на проводимую политику добрососедства и является ее неотъемлемой частью.

Из вышесказанного можно отметить интересную вещь: вынесенным решением Суд сократил действие компетенции Сообщества, а не расширил ее пределы, тем самым расширив компетенцию государств-членов, назвав это взаимным оказанием помощи.

Столкновениедвухполномочий, компетенцииСообществаи компетенции государств-членов, при заключении международного соглашения привело к появлению понятия «смешанность» (англ. mixity). Интересно отметить несколько оснований по- стоянного применения смешанности при заключении соглаше-

1Case C-300/98, Perfumes Christian Dior SA v Tuk Consultancy BV

//ECR [2000] P. I-11307; Case C-392/98, Assco Geruste GmbH, Rob van Dijk v Wilhelm Layher GmbH & Co.KG, Layher BV // ECR [2000] I-11307. Paras. 36–38.

2Case 22/70, Commissioin v Council // ECR {1971} 263.

3Joined cases 3,4 and 6/7, Kramer // ECR {1976} 1279. Par. 34–45.

4Eekhout, P. External Relations of the European Union. – Oxford, 2011. – P. 193.

94

ний. В этом отношении анализ, представленный профессором К. Элерманномещев1980 году, продолжаетоставатьсяактуальным и по сей день. Он указывает: почти не существовало вовсе внешних причин для применения смешанности, говоря о том, что в практике нет примера, когда государства-нечлены настаивали на применении и использовании смешанности. Поэтому смешанность нужно считать исключительно как результат внутренней деятельности, проводимой Сообществом внутри себя. С. Элерманнтакжеотмечает, чтоеслибыСоветзахотел, тосмог бы свести применение смешанности к минимуму путем ограничения предмета соглашения только существующими полномочиями Сообщества, либо путем принятия более широкой интерпретации этих полномочий1. В частности, заключения многих смешанных соглашений можно было бы избежать, если бы Совет применил свои потенциальные полномочия. Но применение таких потенциальных полномочий на практике могло бы вызвать ряд недовольств со стороны государств-членов, так как сокращение количества заключаемых смешанных соглашений неизбежно привело бы к уменьшению участия, и, следовательно, значимости государств-членов на международной арене.

С другой стороны, использование смешанных соглашений может быть средством достижения участия ЕС при заключении такого соглашения, в котором сфера компетенции ЕС очень мала.

Еще одним важным элементом смешанных соглашений является то, что подобная формула заключения соглашений позволяет избежать необходимости согласования точного разграничения Сообществом и государствами-членами их полномочий, конечно, при условии, что государства-нечлены не настаивают на таком четком разделении. Подытоживая свой анализ, К. Элерманнотмечает, чтоприпопыткедостиженияэксклюзивного участия Сообщества в заключении конкретного соглашения не обойтись без напряженности и межведомственной борьбы, а формула смешанных соглашений дает возможность взаимопонимания и договоренности.

1 Ehlermann, C.D. Mixed Agreements-A list of Problems // Mixed agreements /Eds. D. O’Keeffe, H.G. Schermers. – The Hague, 1983. – P. 22.

95

Рассмотренные выше проблемы становятся еще более запутаннымиисложнымивслучаях«частичнойсмешанности», когда не все государства-члены наряду с Сообществом становятся участниками соглашения. Вопрос разделения полномочий становится более существенным; вопросы, связанные с применением такого соглашения, становятся более трудными и спорными, и, конечно, становится более существенным вопрос международной ответственности.

Также в ERTA отмечалось, что как только Сообщество применило свои полномочия, будь то в отношении ведения внутренней и в особенности внешней политики посредством заключения международного соглашения, государства-члены потеряли бы свои полномочия по вступлению в данное соглашение, так как это привело бы к изменению условий, предусмотренных данным положением.

ДанноерешениеСуда, вынесенноевЗаключении1/94, опять говорит о необходимости существования полнейшей гармонизации между действиями Сообщества и государств-членов, в особенности при осуществлении ЕПД.

Совершенно по-другому выглядит вопрос разделения компетенции между ЕС и государствами-членами в отношении денежно-кредитной политики. Этот аспект имеет довольно важное значение в рамках проводимой Союзом политики добрососедства, так как со стороны Союза идет постоянное и очень весомое финансирование многих сфер деятельности третьих стран, входящих в ЕПД. В данном секторе полномочия государств-членов являются полностью дополнительными по отношению к полномочиям ЕС. Соглашение может быть заключено государствами-членами только тогда, когда оно не будетоказыватьникакоговлияниянаосновныеполномочия, которыеотнесеныкЕС. Нужноотметить, чтоименноотгосударствчленов исходит требование о нерасширении полномочий ЕС за установленные положениями об экономическом и валютном Союзе рамки.

Оговоренное ограничительное положение государствчленов в сфере денежно-кредитной политики сделано, вероятно, для того, чтобы они могли заключать соглашения относи-

96

тельно денежного вопроса только по незначительным, не имеющим особой значимости вопросам, и, разумеется, только при полном соответствии положениям ЕС1.

Компетенция Европейского Союза в сфере политики добрососедства как разновидность компетенции Союза в области внешних действий может быть рассмотрена через призму полномочий органов Союза, так как и во многих других областях у Комиссии есть прерогатива внесения предложений относительно проведения ЕПД. Так, законодательством предусматривается, что при необходимости заключения международного соглашения именно Комиссия начинает переговоры относительно данного вопроса. Именно Комиссия обеспечивает наличие норм в соглашении, предусматривающих ответственность Союза за принятые на себя в соответствии с соглашением обязательства. Комиссия ведет переговоры после получения разрешения Совета и в рамках директив2, которые Совет может принять с этой целью, при этом она консультируется с назначенным Советом специальным комитетом3.

Важна и роль Совета ЕС. При осуществлении политики добрососедства и заключения с третьей страной соглашения об ассоциации, и, как следствие, возникновение взаимных прав и обязанностей, необходимо наличие полного единогласия в Совете относительно данных вопросов. Как известно, ЕПД по отношению к средиземноморским соседям строится именно на основе ассоциированного членства: Евросредиземноморское

1Basso R. Sulle relazioni esterne della Comunita Europea in materie riguardanti I’unione economica e monetaria // Rivista di Piritto Internazionale, 2001. – Vol. LXXIV. – No. 1. – Р. 110.

2Hartley, T.C. The Foundations of European Union Law. – Oxford, 2009. – Р. 174.

3Case 12/86, Demirel // ECR [1987] 3719. Дело касается иммигра-

ции из третьей страны, ассоциированной с Сообществом. Результаты рассмотрения дела показывают, что в контексте соглашения об учреждении ассоциации полномочия Сообщества по заключению международных договоров могут быть более широкими, чем его внутренняя нормотворческая компетенция. В такой ситуации Сообщество может предоставить возможность государствам-членам принять меры для реализации договора.

97

соглашение об ассоциированном членстве Египта, Израиля, Марокко, Иордании, Ливии, ТунисаиПалестинскойавтономии.

Участие Европейского парламента в процессе ведения внешней политики в свете заключения международных соглашений довольно ограниченно. Как правило, Парламент играет только консультативную роль. А в отношении вопросов, касающихся торговой политики, даже нет четких указаний или ссылок на использование консультаций Парламента. Его консультации зачастую используются там, где это прямо предусмотрено. И, таким образом, Совет и Комиссия самостоятельно, через принятие конкретного международного соглашения, могут предусмотреть в нем установление условия, предусматривающего содействие Парламента.

Итак, из рассмотренных выше положений видно, что из основных институтов Союза наибольшими полномочиями относительно правил заключения международных соглашений наделена Комиссия. Исходя из этого может возникнуть вопрос: обладает ли Комиссия автономными правами по заключению конкретных соглашений? Данный вопрос также может возникнуть из неопределенной формулировки в законодательстве относительно полномочий Комиссии: «Без ущерба для полномочий, делегированных Комиссии в этой области, подписание…» Можетпоявитьсявозможностьдлятрактовкиданнойфразыкак наличия у Комиссии определенных самостоятельных полномочий по заключению международных соглашений. Но в то же время, нет более ни единого указания ни в одной из норм Договоров на наличие данных полномочий, их характера или направленности. Относительно данного вопроса существует толкование в прецедентном праве, что не помогло Суду в том, чтобы он вынес единственное и четкое решение относительно этой неясной фразы в законодательстве. И по сей день нет четкого и лаконичного ответа на вопрос, есть ли все-таки соглашения, которые Комиссия может заключать самостоятельно?1

Итак, можно заметить, что существует довольно большое количество особенностей компетенции ЕС в области внешних отношений.

1 Eekhout, P. External Relations of the European Union. – P. 181.

98

Многие из этих особенностей объяснятся непростой особенностью Союза – его внутренним устройством. Это, как мы уже увидели, порождает многочисленные проблемы столкновений двух полномочий, а учитывая темпы современного развития ЕС, Суд физически не успевает давать четкие и своевременные решения в этих вопросах.

§ 2. Европейская политика добрососедства: понятие, цели и принципы

2004 год для Европейского Союза стал, в определенном смысле, переходным и переломным историческим этапом1. В состав Союза вошли сразу 10 новых государств-членов, что привелокувеличениюнетольконаселенияитерритории, ноик появлению новых «типов мышления и понимая»2. Хотя данное расширение и основывалось на правилах уважения общих ценностей и основных свобод, нельзя забывать про абсолютно индивидуальный национальный аспект, присущий каждой новой стране-участнице. Конечно, такое расширение имеет огромное как внутриполитическое, так и внешнеполитическое значение. Внутри Союза начинают формироваться новые модели движения капитала, товаров и услуг, которые непременно ведут к увеличению и определенному видоизменению уже сложившихся традицийикультур. Чтокасаетсявнешнеполитическогомомента, то здесь происходит изменение формы политических и экономических отношений с другими частями мира, так как перенесенные за счет расширения Союза его территориальные границы ставят ЕС лицом к лицу с новыми приграничными государствами3.

1Zielonka, J. Policies without Strategy : The EU’s Record in Eastern Europe // Paradoxes of European Foreign Policy / Eds. Zielonka J. – The Hague, 1998. – Р. 131.

2Dannreuther, R. Developing the Alternative to Enlargement : The European Neighbourhood Policy // European Foreign Affairs Review. – Vol. 1. 2006. – P. 183–201.

3Commission of the European Communities Communication from the Commission European Neighbourhood Policy – Strategy Paper. 12.5.2004 // COM(2004) 373.

99

Конечно, сложившаяся на тот момент ситуация не могла долго оставаться без внимания со стороны руководящих органов власти ЕС по значительному количеству объективных причин. Уже в 2004 году Комиссия выдвинула предложение о проведении нового внешнеполитического курса ЕС – Европейская политика добрососедства (ЕПД), которая будет распространяться на новых соседей Союза1 с восточной и южной сторон.

Важно заметить, что до этапа расширения Союза, то есть до того, как конкретные страны стали непосредственными соседями, ЕС проводил в их отношении довольно ровную и спокойную внешнюю политику. Именно факт непосредственного сближения с новыми, уже приграничными, соседями сыграл значительную роль в дальнейшем поведении Европейского Союза.

ВЕвропейском Союзе объясняют это именно собственной заинтересованностью иметь окружение из стабильных, надежных и процветающих соседей.

Вп. 1 ст. 8 Договора о Европейском Союзе 1992 г. (ДЕС) говорится о том, что «Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве».

Европейская политика добрососедства – особая система правил, положенная в основу отношений2 ЕС с его непосредственными соседями3 на Востоке и Юге от его современных границ, со странами, которые не имеют перспективы стать членами ЕС: Алжиром, Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Египтом, Грузией, Израилем, Иорданией, Ливаном, Ливией,

1Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with Our Eastern and Southern Neighbours // COM(2003) 104; Сonclusions 10189/04 // GAERC.

2Commission of the European Communities. Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours // COM(2003) 104 Final.

3Commission of the European Communities, European Neighbourhood Policy: Strategy Paper // COM (2004) 373 Final.

100