Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

ческой обстановки в Беларуси. При наличии практически полного тоталитарного внутриполитического режима президента Лукашенко, ни о каком сближении Союза с Беларусью не может идти речи. Такое сотрудничество, как в отношении других стран – участниц Восточного партнерства, возможно толькоприполномотказеотнынешнегополитическогокурсаиприменяемых на практике мер.

В свою очередь, Союз не отказывается от налаживания благоприятных отношений с народом Беларуси. Рассмотренные выше меры ограничительного характера будут распространяться только на конкретных, перечисленных в приложении к решениям, ряду чиновников, и никак не будут распространять свое действие на граждан Беларуси.

§ 3. Перспективы модернизации двусторонней нормативной базы отношений Европейского Союза и стран Восточного партнерства

Восточное партнерство представляет собой в настоящий момент уже не новое, а дальнейшее углубленное развитие Европейского соседства в отношении стран Восточной Европы.

На данный момент, как было уже рассмотрено ранее, отношения с третьими странами, входящими в Восточное партнерство, основываются на заключенных Соглашениях о партнерстве и сотрудничестве между Союзом и каждой конкретной страной-участницей. За прошедшие годы ведения целенаправленного углубления отношений успели произойти значительные изменения не только во взаимоотношениях Сторон, но и в социально-политической обстановке внутри каждой страныучастницы. Таким образом, некоторые цели и задачи, получившие свое закрепление в СПС, были достигнуты, некоторые достигнуты только частично, а есть и такие, которые требуют дополнений или изменений. Можно сказать, что в определенном смыслеотношениясостранами– участницамиВосточногопартнерства в данный момент находятся на переходном уровне. И нынешние СПС не отражают всей действительности. Следовательно, в них должны быть внесены определенные изменения,

171

возможность чего прямо предусмотрена в самих СПС, или же они должны быть заменены новыми соглашениями, отвечающими реалиям и сложившимся отношениям на данный период времени. То есть, основным фактором, определяющим необходимость замены существующих СПС, есть достижение определенного прогресса по конкретному числу обозначенных в соглашениях позиций. Так что же именно позволяет говорить о необходимости перехода на новый, предусматривающий еще более углубленное взаимодействие, уровень отношений между Союзом и странами-участницами Восточного партнерства?

За прошедшее время были сделаны существенные шаги в рамках повышения мобильности между ЕС и странами – участницами ЕПД. Так, был достигнут значительный прогресс относительно данного вопроса во взаимоотношениях с Грузией: в июне 2010 г. состоялось подписание соглашения об упрощенном визовом режиме, а в ноябре 2010 г. – Соглашение о реадмиссии. Начаты подготовительные работы для ведения переговоров в 2011 г. относительно заключенияподобных соглашений с Арменией, Азербайджаном и Беларусью. Программа «Партнерство для мобильности»1 в отношении Молдовы и Грузией (совместные декларации 2008, 2009 гг.) проложила дальнейшую основу развития отношений, обеспечивая почву и определенные условия передвижения лиц, а также относительно вопросов легальной миграции, незаконной миграции и торговли людьми. Осуществляется подготовка подобного соглашения с Арменией. Был достигнут прогресс во взаимоотношениях с Украиной относительно визового вопроса, начатого еще в 2008 г., на основе Плана действий, предусматривающего все технические условия для Украины, выполнение которых будет способствовать созданию возможного безвизового режима (соглашение об упрощенном порядке получения визы и реадмиссии действует с 2008 г.). После запущенного в июне 2010 г. ди-

1 Программа ЕС, предусматривающая формы и способы легальноймиграциинаселениятретьихстран: 2003/HLWG/051, 2005/103564, 2005/103475, 2006/120-093, 2006/120-199, 2006/120-237, 2006/120280, MED/2003/5725, 2004/096-462, 2002/HLWG/41, 2005/103503, 2006/120-072, 2001/HLWG/119, 2002/HLWG/023.

172

алога с Молдовой, Совет Европейского Союза уже в октябре 2010 г. предложил Комиссии подготовить аналогичный проект условий Плана действий, направленного на либерализацию визового режима с Молдовой.

Были сделаны шаги на пути развития энергетической сферы. Так, Украиной были осуществлены определенные реформы энергетического сектора, направленные на обеспечение устойчивости данной отрасли. Состоялось подписание Украиной Протокола о присоединении к Договору об энергетическом сообществе1 в сентябре 2010 г.2 Состоялось присоединение Молдовы к энергетическому Сообществу, что способствует реализации реформ в энергетическом секторе, исходя из нынешних обязательств. В октябре 2010 г. впервые были проведены заседания комитетов Грузии и Армении относительно вопросов энергетики, транспорта и окружающей среды, в которых особую, значительную роль играли вопросы относительно энергетики. Арменией был занят пост наблюдателя в Энергетическом сообществе.

В октябре 2010 г. ЕС и Беларусь провели свои очередные консультации на уровне экспертов, посвященные вопросам энергетики.

Была проделана работа в свете подготовки проведения в 2011 г. мероприятий, направленных на полноценную деятельность программы Развития государственных органов. Данная программа играет важнейшую роль в учреждении и подготовке институтов, обеспечивающих основу для реализации буду-

1OJ 2006 L 198/18. The Energy Community Treaty.

2Внедрение норм европейского энергетического законодательства будет направлено на содействие расширению доступа украинских экспортеров к энергетическим рынкам стран Европы, что должно привести к возможности прямого выхода на конечных потребителей и возможности избежать посреднических услуг, а также создания рыночных условий в энергетическом секторе экономики, которые должны будут способствовать привлечению инвестиций для расширения возможностей и совершенствования ныне существующей энергетической инфраструктуры Украины, а также должны будут содействовать дальнейшему развитию и интеграции украинских энергетических сетей к европейской энергетической системе.

173

щих соглашений между Европейским Союзом и третьей страной в рамках ЕПД. В 2010 г. состоялось подписание Украиной и Грузией Меморандума о взаимопонимании Программы развития государственных органов. Заключение подобных договоров находится на финальной стадии обсуждения с Молдовой, Арменией и Азербайджаном.

Приверженность общим ценностям демократии, верховенства закона, прав человека и основных свобод составляет основу Восточного партнерства. Значительные шаги были приняты для укрепления двухуровневого диалога относительно этих вопросов. Так, со времени своего начала в 2009 г. уже состоялось три раунда диалогов с Грузией относительно прав человека. Первое заседание с Арменией по вопросам прав человека было проведено в 2009 г., с Азербайджаном – в 2010 г. В отношениях с Украиной и Молдовой были достигнуты новые положения. Так, вопросы, касающиеся прав человека, получат большее закрепление в скором времени в новом соглашении с Украиной.

С началом ЕПД отношения между Союзом и Арменией значительно активизировались как на уровне двусторонних, так и на уровне многосторонних переговоров. В том числе, продолжаются переговоры о заключении соглашения об ассоциации взамен нынешнего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. В сентябре 2010 г. в рамках действующего СПС были созданы три подкомитета по вопросам:

1)справедливости, свободы и безопасности;

2)образования, социальных вопросов, телекоммуникационных и научных исследований и разработок;

3)энергетики, окружающей среды и транспорта. Достигнут высокий уровень взаимопонимания относитель-

но вопросов в сфере зоны свободной торговли.

Отношения Европейского Союза с Азербайджаном также значительноактивизировалиськакнадвустороннемуровне, так и на многостороннем в рамках Восточного партнерства. В рамках существующего СПС были официально созданы два подкомитета, целью которых стало сосредоточение внимания на вопросах, во-первых, справедливости, свободы, безопасности, демократизации и прав человека, во-вторых, образования, соци-

174

альных вопросов, телекоммуникаций, научных исследований

иразработок. На повестке дня остается вопрос относительно энергетики, в частности транскаспийского вопроса.

Одним из самых «трудоемких» взаимоотношений в рамках Восточного партнерства предстают отношения Союза с Беларусью. Союзом подтверждается согласие по оказание помощи,

втом числе значительной материальной поддержки в рамках Инструмента ЕПД. Так, запланирована финансовая поддержка

вразмере 16 млн евро, и ее последующее увеличение на 2012– 2013 гг., направленная на поддержку демократических реформ. В то же время, как было рассмотрено в предыдущем параграфе настоящей работы, Советом было принято решение о продлении существующих мер ограничительного характера в отношении определенных должностных лиц1. Также Совет заявил, что

взависимости от прогресса, который может быть достигнут Беларусью в области прав человека и верховенства закона, Союз,

всвою очередь, будет готов принять соответствующие меры, которые будут направлены на модернизацию договорных отношений с Беларусью. В свою очередь, осознавая важность расширения контактов между людьми, Союз преступил к обсуждению положений об упрощении визового режима и положений о реадмиссии.

Во взаимоотношениях с Грузией со стороны Союза было принято большое количество различных мер и документов, направленных на политическую, финансовую, техническую поддержку Грузии, в рамках усилий, направленных на обеспечение долгосрочной стабильности, в том числе и в отношениях с Союзом. Продолжаются переговоры относительно будущего возможного соглашения об ассоциации, что включает возможность создания зоны свободной торговли. И в целях поддержки переговоровотносительнооговоренныхвышеположенийСоюз

иГрузия подписали Меморандум о взаимопризнании Программы развития государственных органов, что, в свою очередь,

1Corrigendum to Council Implementing Regulation (EU) №84/2011 // OJ L 102/44 16.4.2011; Council Regulation (EC) № 765/2006 concerning restrictive measures against President Lukashenko and certain officials of Belarus // OJ L 134/1 20.5.22.2006.

175

предусматривает условия по проведению подготовительных мер в 2011 г. Со стороны Грузии осуществляется конструктивное сотрудничество с Европейской миссией наблюдателей. Помимо прочего, Европейский Союз и Грузия завершили переговоры относительно соглашения о гражданской авиации и географических показателях. В рамках действующего СПС были созданы два подкомитета, затрагивающих сферы, во-первых, образования, социальной сферы, телекоммуникаций, научных исследований и разработок, во-вторых, энергетики, окружающей среды и транспорта.

По-прежнему очень положительная динамика развития отношений наблюдается между ЕС и Молдовой. Молдовой были сделаныважныешаги, направленныенаукреплениедемократии внутригосударства. Вянваре2010 г. былнамечензначительный прогрессвпереговорахотносительнозаключениябудущегоСоглашения об ассоциации между Союзом и Молдовой. Стоит отметить, что Молдова собирается подавать заявку на вступление

вЕС на основе ст. 49 ДЕС1. С 1 мая 2010 г., с учетом выполнения необходимых для этого требований, Молдова стала полноправным членом Договора об энергетическом сообществе, что,

всвою очередь, дает возможность в 2011 г. занять пост поочередно занимаемого председателя. Начатый еще в июне 2010 г. диалог относительно безвизового режима, касающийся долгосрочного пребывания граждан Молдовы на территории Союза, определил четкие условия, выполнение которых обязательно со стороны Молдовы в достижении данной цели. Также Комиссия ЕС способствует Молдове в определении необходимых ключевых позиций, с учетом подготовки страны для создания зоны свободной торговли. Помимо этого, Совет ЕС поручил Комиссии подготовить соответствующие директивы, направленные на создание и регулирование зоны свободной торговли как неотъемлемой части будущего соглашения об ассоциации. В том числе, Молдова продолжает свою политику конструктив-

1Ст. 49 ДЕС гласит, что любое европейское государство, которое уважает ценности, признаваемые в Европейском Союзе, и обязуется проводить их в жизнь, может обратиться с заявкой с целью стать членом Союза.

176

ного участия по Приднестровскому урегулированию, в том числе посредством использования мер по укреплению доверия.

В течение 2010 г. Европейским Союзом и Украиной1 были предприняты дальнейшие значительные шаги в направлении углубления их отношений2. Со стороны Союза продолжалась оказываться поддержка проводимых внутри Украины изменений. Кроме прочего, Союзом был отмечен тот факт, что последние президентские выборы прошли в полном соответствии с международными стандартами. Значительный прогресс был достигнут в переговорах относительно заключения Соглашения об ассоциации взамен ныне существующего СПС. Особенно уделялось внимание главам, регулирующим отношения внутри зоны свободной торговли. Дальнейшее взаимопонимание было достигнуто относительно визового режима между Союзом и Украиной, в том числе были четко определены необходимые для выполнения Украиной меры в целях достижения такого режима. ЕС продолжает тесно сотрудничать с Украиной по ряду других намеченных реформ, включая области государственных закупок, что способствовало принятию нового закона о государственных закупках, а также реформы газового сектора и модернизации газотранспортной системы Украины. СостоялосьподписаниеУкраинойПротоколаоприсоединениикЭнергетическому сообществу, что имеет своей основной целью полноправное присоединение к данной организации.

Таким образом, страны – участницы Восточного партнерства в своем желании углубления взаимоотношений с Европейским Союзом стремятся к выполнению поставленных в ныне существующих СПС задач. Как можно заметить, делаются значительные шаги со стороны стран-участниц по выполнению своих обязательств. Многие из закрепленных в СПС положений получили отображение в реальной обстановке. Таким образом, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, регламентирующиенынешниевзаимоотношенияСоюзаитретьихстран,

1Hillion, C. Mapping-Out the New Contractual Relations between the European Union and Its Neighbours : Learning from the EU – Ukraine Enhanced Agreement. – Р. 169–182.

2Ibid.

177

нуждаются в пересмотре. Еще возникает интересный момент: помимо необходимости «замены – исправления» СПС, исходя из осуществления конкретных, закрепленных в них положений третьей страной, Союз, со своей стороны, должен выполнить свои обязательства по «сближению» с ним стран-участниц Восточного партнерства. В противном случае все может начать выглядеть как простое исполнение поставленных Союзом задач без «поощрения».

Следовательно, заключение последующих новых соглашений с каждой конкретной страной рано или поздно будет просто необходимым.

Так, совершенно обоснованно возникает следующий вопрос: какую форму примут нынешние СПС? Как видно из вышеизложенного анализа, речь идет о заключении взамен СПС Соглашенийобассоциации. Вчемтогдасостоятотличиямежду «ассоциацией» и «партнерством» в законодательстве ЕС?

Ст. 217 ДФЕС гласит, «что Союз может заключать с одной или несколькими третьими странами или международными организациями соглашения о создании ассоциации, характеризующиеся взаимными правами и обязанностями, совместными действиями и особыми процедурами»1. Союзом было заключено немало соглашений об ассоциации на основе положений ст. 217 ДФЕС, которые содержали большое количество положений, имеющих своей целью глубокую, взаимную интеграцию, вплоть до возможного членства в ЕС. Данные соглашения, заключенные в отношении южных соседей Союза, содержат конкретные взаимные права и обязательства, в соответствии с решением по делу Demirel. Например, они предусматривают возможность доступа третьих стран на внутренний рынок Союза и обеспечиваютфинансовуюпомощьдляпроведенияконкретных политических и правовых реформ2. Однако в этой связи заслуживает внимания мнение профессора С. Пирса, который говорит, чтоневсесоглашенияобассоциации, основанныенаст. 217

1Ст. 217 ДФЕС.

2Petrov, R. Legal Basis and Scope of the New EU – Ukraine Enhanced Agreement : is there any room for further speculation? // EUI Working Papers. MWP 2008/17. – P. 8.

178

ДФЕС, содержатвзаимныеправаиобязанностиипредусматривают участие третьих стран в системе ЕС1. Взаимных обязательстввсоглашенияхобассоциациисЕСможноизбегать, исходя из наличия определенных политических причин. Он утверждает, ссылаясь на примеры ранних соглашений об ассоциации со странами Средиземноморья, «что конкретные соглашения об ассоциациях могут предусматривать даже меньше обязательств интеграции, чем соглашения о партнерстве и сотрудничестве»2.

Исходяизвышесказанногоможносделатьследующийвывод: четкого определения ассоциации в законодательстве Союза не отображено.Значениетермина«сотрудничество»всоответствии с законодательными положениями ЕС также остается неясным.

Тем временем, соглашение о партнерстве и сотрудничестве может быть заключено на основании ст. 212 ДФЕС, которая предусматривает обеспечение правовых основ для проведения Союзом «экономических, финансовых, технических мер сотрудничества с третьими странами, которые не относятся к числу развивающихся, включая мероприятия по оказанию содействия, в частности в финансовой сфере. Данные мероприятия должны быть согласованы с политикой развития Союза и проводиться в рамках принципов и целей его внешнеполитической деятельности»3. Таким образом, данная норма может быть рассмотрена как дающая правовую основу Союзу и его институтам для заключения правовых актов, связанных с внешнеполитической деятельностью ЕС, помимо тех, которые предусматривают присоединение, ассоциацию и расширение4. Кроме того, положение ст. 212 ДФЕС использовалось в качестве обе-

1Peers, S. EC frameworks of international relations : co-operation, partnership, association // The General Law of EC External Relations / Eds. A. Dashwood, C. Hillion. – Oxford, 2004. – Р. 174.

2Ibid, at p. 175. Здесь говорится о ранних соглашениях об ассоциации со странами Средиземноморского региона, которые назывались «соглашения о сотрудничестве». Подобное соглашение о сотрудничестве действует в отношении Сирии.

3Пункт 1 ст. 212 ДФЕС.

4Petrov, R. Legal Basis and Scope of the New EU-Ukraine Enhanced Agreement. Is there any room for further speculation? // EUI Working Papers. MWP 2008/17. – Р. 9.

179

спечивающего правовую основу для изменений функционирования самих СПС, например изменения сферы действия СПС, вызванные присоединением к Союзу новых государств-членов, или изменения относительно предоставления финансирования

итехнической поддержки соседним странам1. С вступлением

всилу Лиссабонского договора в данную статью были внесены изменения. Так, теперь содействие в свете внешних связей с третьими странами может оказываться тем государствам, которые не подпадают под характеристику развивающихся. Далее, ст. 212 ДФЕС прямо предусматривает, что экономические, финансовые и технические меры сотрудничества включают финансовую помощь третьим странам. Также отмечается, что меры, направленные на содействие сотрудничеству, должны быть логичным продолжением основ внешних действий Европейского Союза, то есть не идти вразрез с выработанными Союзомстратегиямиразвития, принципамиицелямивнешнейполитики. Таким образом, ст. 212 ДФЕС предусматривает наличие правовых основ ЕС по заключению международных соглашений, образующих отношения в форме партнерства и сотрудничества между Союзом и третьей страной.

Несомненно, заслуживает внимания ст. 8 ДЕС, которая устанавливает, что «Союз, развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве». Может сложиться так, что ст. 212 ДФЕС будет служить юридической основой для заключенияСПСстретьимистранами, которыенемогутбытьгеографическими соседями Союза. А в то же время, оба положения ст. 8 ДЕС и ст. 212 ДФЕС могут быть использованы в качестве правовой основы будущих соглашений с третьими странами.

1Например, Council and Commission Decision 2007/681/EC, Euroatom concerning the conclusion of the Protocol to the PCA with Moldova on accession of the Republic of Bulgaria and Romania to the EU // O.J. 2007 L281/23; Regulation 1638/2006 laying down general provisions establishing a European Neighbourhood and Partnership Instrument // O.J. 2006 C321/127.

180