Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

Молдовой, Марокко, Палестинской автономией, Сирией, Тунисом и Украиной.

Политически ситуация такова, что Союз, не желая присоединять новых государств-членов, все же стремится оказывать существенное влияние как на внутригосударственное, так и международное развитие своих ближайших соседей посредством создания «пространства процветания и добрососедства», которое обязательно должно быть основано на ценностях Союза. Европейская политика добрососедства излагает новые рамки отношений с восточными и южными соседями ЕС на ближайшее время1.

Кроме того, ЕПД может быть рассмотрена с точки зрения альтернативы расширения самого Европейского Союза. Несомненно, многие третьи страны выразили бы сильную заинтересованность стать полноправными участниками ЕС. Обоснованно возникает вопрос о необходимости принятия новых государств-членов со стороны Союза. Так, строя и проводя политикудобрососедства, ЕСпредлагает«особые», привилегированные взаимоотношения, «умалчивая» тем самым о возможности непосредственного присоединения определенного круга стран, но при этом не исключая возможности оказания значительного влияния на такие страны по довольно широкому кругу вопросов.

Таким образом, Союз стремится огородить себя «добрыми» соседями, давая им со своей стороны какую-либо привилегию, но, в свою очередь, не обременяя себя какими-либо серьезными и несущими коренные изменения обязательствами. То есть, строя «тесные и мирные отношения», эта третья страна должна коренным образом трансформироваться, основываясь на ценностях Союза.

Стоит отметить, что Европейская политика добрососедства занимает особое место в проводимой Союзом внешнеполитической деятельности. После внесенных Лиссабонским договором 2007 г. поправок в законодательные акты ЕС, а также лик-

1 Smith, M.E., Webber, M. Political Dialogue and Security in the European Neighbourhood : The Virtues and Limits of New Partnership Perspectives // European Foreign Affairs Review. – Vol. 13. 2008. – P. 73–95.

101

видации системы «трех опор», ЕПД и ОВПБ1 выделились в отдельные составляющие проводимой Союзом внешнеполитической деятельности на мировой арене2.

Кроме того, заслуживают внимания положения Договора, учреждающего Конституцию для Европы3, направленные на очерчивание определенных границ сотрудничества с другими странами в рамках своих обязательств по сохранению широкомасштабной политической стабильности и развития. В своем тексте Конституция для Европы также предусматривала правовые основы Европейской политики добрососедства. Так, VIII Раздел Конституции называется «Союз и его соседи», а ст. I-574 предусматривала, что Союз развивает особые отношения с соседствующими странами с целью создания области добрососедства и процветания, базирующиеся на ценностях Союза и характеризующиеся тесными и мирными отношениями и основанными на сотрудничестве. Кроме того, для поставленных задач Европейский Союз может заключать соглашения с конкретными заинтересованными странами. Такие соглашения могут заключать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения взаимных мероприятий. Реализация положений подобных заключенных соглашений должна быть предметом периодических совместных консультаций ЕС и странойпартнером.

Стоит заметить, что Союз позиционирует проводимую ЕПД не только как исключительно собственную заинтересованность

впостроении привилегированных взаимовыгодных отношений

1Общая внешняя политика и политика безопасности до вступлениявсилуЛиссабонскогодоговора2007 г. представляласобойвторую из системы трех опор.

2Zemer, L., Pardo, S. Taking the Enlarged Neighbourhood to the European Court of Justice // Cardozo Journal of International and Comparative Law. – 2006. – Р. 3.

3OJ C 310/01 16.12.2004. Договор, учреждающий Конституцию для Европы. Полный текст Конституции для Европы доступен в Ин-

тернете по адресу: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/JOHtml.do?uri=OJ:C: 2004:310:SOM:EN:HTML.

4Статья I-57 Договора об учреждении Конституции для Европы

2004 г.

102

с третьими странами, но и как ответную заинтересованность со стороны соседствующих государств.

Европейская политика добрососедства выходит за существующие на данный момент рамки взаимоотношений1 с определенной страной и предлагает более глубокое и более осмысленное построение политических, экономических и других связей2.

Обоснованно возникает следующий вопрос: какие принципы лежат в основе проводимой Европейским Союзом политики добрососедства? Примечательно, что ст. 2 ДЕС устанавливает, что «Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими для государств-членов в рамках общества, характеризующегося плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин». Вполне обоснованно возникает вопрос: все ли соседствующие страны, в силу определенных национальных и культурных правил и устоев, а равно уровня развития, способны воспринять ценностную систему Союза? Очевидно, что соседствующие государства имеют довольно резкие и глубокие отличия от Союза. Причем, эти отличия находятся в подавляющем числе сфер – начиная от быта простых людей и заканчивая сферами экономики и политики. Несомненно, что данный факт не остается не замеченным со стороны Европейского Союза.

Кроме того, построение и дальнейшее осуществление политики добрососедства основывается на обоюдном признании, уважении и, разумеется, соблюдении принципов эффективного государственного управления, процветания, стабильности и безопасности, а также верховенства закона.

1Commission of the European Communities, European Neighbourhood Policy : Strategy Paper // COM (2004) 373 Final.

2Smith, M.E., Webber, M. Political Dialogue and Security in the European Neighbourhood : The Virtues and Limits of New Partnership Perspectives. – P. 75.

103

Как можно будет заметить далее в представляемой работе, основные принципы проводимой политики добрососедства, совпадают с ее основными постулатами. Таким образом, получается определенное дублирование закрепленных основных ценностей и принципов самого Европейского Союза.

Представляет значительный интерес ст. 8 ДФЕС применительно к определению основных целей проводимой ЕвропейскимСоюзомполитикидобрососедства. Всоответствиисположениями данной нормы, Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства. Следовательно, ст. 8 предоставляетосновныенормативныецелиЕПДвширокомпонимании. Обозначенные основные цели дают начало последующим, имеющим более четкую направленность, которые даже могут быть определены в форме практических задач политики добрососедства.

«Европа заинтересована иметь у своих границ хорошо управляемые страны. Соседи, вовлеченные в жестокие конфликты, слабые государства с процветающей организованной преступностью, нездоровые общества либо безудержный рост населения на границах Европы чреваты для нее проблемами. Интеграция присоединяющихся государств усиливает нашу безопасность, но и приближает ЕС к беспокойным зонам. Наша задача – содействовать формированию к востоку от Евросоюза и на границах Средиземноморья хорошо управляемых стран, с которыми мы могли бы наладить тесные отношения на основе сотрудничества»1.

Построение кольца «хорошо управляемых и надежных соседей» можно назвать одной из основных задач проводимой Союзом политики добрососедства в широком понимании данного вопроса. Данная цель достигается путем поощрения правильного управления, развития и проведения реформ в третьих странах. Напрашивается вопрос, что означает так называемое «правильное» управление? И для кого именно оно будет яв-

1 Gänzle, S. The European Neighbourhood Policy and the Modes of EU External Governance // Dalhouse. University Conference on The EU as a Global Actor. – 2008. – May 5–6.

104

ляться правильным? Стратегия разработки такого «правильного управления» строится путем совместной разработки ЕС и конкретной третьей страной, которая априори подразумевает экономическуюинтеграциюСоюза. Такимобразом, Союзчерез политику добрососедства экономически поддерживает и даже спонсируетулучшенных, болеедемократическихполитических и экономических систем.

Практические задачи проводимой Союзом политики добрососедства проявляются в очень широком круге действий. Так как главным образом они направлены на поддержку проведения реформ в конкретных третьих странах, можно отметить, что сами реформы неминуемо связаны между собой. Построение новой политической системы в конкретном государстве не может происходить без коренных преобразований во всех других сферах. Конечно, в данном контексте речь не идет о полном «разрушении» и искоренении всего того, что было достигнуто

вразличных сферах общественной жизни конкретного общества, но факт, надлежащего трансформирования стоит на приоритетном месте.

Так, для построения новых отношений в рамках ЕПД, например для развития торговли между ЕС и страной – участницейЕПДипривлеченияинвестицийвконкретнуюстрану, определенная страна и ЕС должны усилить сотрудничество в транспортной сфере; параллельно должно идти укрепление судебной системы, усиление или даже создание безопасных границ. То есть становится очевидным, что для построения более тесных отношений (например, привлечения инвестиций или открытия малого бизнеса в третьей стране) необходимо проведение укрепления и значительных изменений в сопряженных областях, с каждым отдельно взятым аспектом взаимного сотрудничества,

втом числе – обеспечения безопасности по широкому кругу вопросов1.

КчислупрактическихзадачполитикидобрососедстваСоюз относит обеспечение проведения реформ в различных сферах,

втом числе посредством оказания финансового и техническо- го содействия. Более детально вопрос углубленной экономиче-

1 Council Conclusions 10370/03.

105

ской интеграции как составной части политики добрососедства будет рассмотрен ниже.

Нужноотметить, чтоСоюзвсегдаподчеркивает, чтостепень развития взаимоотношений между ЕС и страной-участницей зависит именно от действий самой третьей страны, от того, насколько быстро и эффективно она сможет претворить в жизнь «совместно намеченные» планы развития и действий.

Интересное по своей сути, и во многом отражающее коренной смысл и цель ЕПД, определение было дано членом Европейской Комиссии по внешним связям и Европейской политики добрососедства Б. Ферреро-Вальднер: «Европейская политика добрососедства основывается на посылке о том, что, помогая своим соседям, мы помогаем себе»1. Таким образом, проводимая внешняя политика в рамках политики добрососедства может быть рассмотрена с различных ракурсов, но в итоге вывод складывается один: чем благополучнее, надежнее и защищеннее сами соседи, тем спокойнее и безопаснее самому Европейскому Союзу.

Таким образом, осуществление практических задач и осуществление поставленных на их основе мер касается и внутриполитического устройства страны-партнера. Зачастую европейская политика добрососедства способствует установлению и развитию демократии и демократических свобод в тех странах, где в прошлом основную часть времени существования конкретного государства господствовал самодержавный и недемократический строй правления и практически не существовало законных способов защиты прав и свобод человека. Конечно, с того периода прошло много времени, и многие страны, даже без помощи Союза, сами ушли в сторону демократических начал (сейчас речь не идет о степени самостоятельного прогресса, относительно демократических свобод). Возникает вопрос относительно следующего аспекта: сможет ли реально третья страна, приняв на себя полномочия по внутреннему кардинальному изменению, в конкретно установленные сроки преобразо-

1 Ферреро-Вальднер, Б. Член Европейской комиссии по внешним связям и Европейской политики добрососедства, октябрь, 2005 г.

106

ваться нужным Союзу образом? Ведь основной смысл любого имеющего переломное значение изменения не в том, чтобы новые нормы законодательства были записаны и приняты на государственном уровне. Ключевое значение играет то, насколько на самом деле те или иные изменения и нововведения будутреальнодействоватьиобеспечиваться. Опять-такивозника- ет вопрос: какова позиция Союза относительно вышесказанногоположения, чтореальноявляетсяважнымдляЕС– «внутренне невоспринятое», но строго обеспеченное, либо «осознанно принятое», но не контролируемое? Ведь как показывает мировая практика, для радикальных изменений мало того, что необходима хорошо подготовленная основа, нужно и время на то, чтобы эти радикальные изменения принимались как должные и само собой разумеющиеся, а не навязанные «обещаниями хорошей жизни».

Исходя из этого, Европейская политика добрососедства способствует установлению приверженности общим принципам и целям в странах-участницах.

Кроме прочего, политика добрососедства активно способствуетустановлению, обеспечениюизащитеосновныхправчеловека и социальных прав, в том числе относительно свободы слова, СМИ, прав меньшинств и детей, равенства полов, прав профсоюзов.

Нужно признать неоспоримым, что если бы не Европейская политика добрососедства, то во многих странах, входящих в ЕПД, перечисленные выше принципы еще не скоро получили бы государственное закрепление и признание.

Обозначенные выше задачи достигаются посредством применения соответствующих законов и международных конвенций, и, конечно, засчетвоспитанияипривитияихвролинеотъемлемых атрибутов повседневной жизни. Таким образом, воспитание в духе демократических основ происходит не только посредством законотворчества и его, в определенном смысле, «навязанного обеспечения» под предлогом «лучшей жизни и больших возможностей», а так же и со стороны его «глубокого внутреннего внедрения». Нетрудно найти подтверждение всему вышесказанному как в непосредственных действиях, так и

107

в нормах государственного закрепления в определенных частях планов действий1.

Нет особой необходимости в предоставлении конкретных цифр для убеждения, что у южных и восточных соседей Союза ВВП на душу населения гораздо меньше, чем в ЕС. А такое «финансовое положение» приграничных стран как следствие является источником большого количества проблем и для Союза в том числе. Осознавая данную ситуацию и действуя посредством осуществления практических задач политики добрососедства, Союз старается уменьшить число неблагоприятных ситуаций, вызванных финансовыми затруднениями стран-участниц, либо сузить круг сфер жизни, пораженных этим обстоятельством, что зачастую происходит за счет именно самого Союза и посредством больших инвестирований в стран-участниц2. Проблема «финансовой бедности соседей», назовем сейчас так этот аспект, порождает вопросы, а зачастую даже угрозы для Союза в таких сферах, как незаконная миграция, терроризм, торговля оружием и людьми, незаконный ввоз/вывоз товаров и многие другие проблемы. И относительно каждого из так называемых направлений проблем Союз, посредством ЕПД, старается отодвинуть подальше упомянутые выше вопросы от своих границ. В то же время, Союз не просто старается их «отодвинуть», а способствует их разрешению внутри страны-партнера посредством установления реально действующего законодательства. Наличие в стране затруднительного финансового положения, другими словами – бедности основной массы населения, способствует появлению многочисленных и разносторонних нарушений действующих законов. Европейская политика добрососедства подразумевает проведение политики занятости, которая охватывает

1Smith, M.E. Toward a Theory of EU Foreign Policy-making: Multilevel Governance, Domestic Politics, and National Adaptation to Europe’s Common Foreign and Security Policy // Journal of European Public Policy. – Vol. 11. Issue 2. 2004. – Р. 747.

2Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Wider Europe – Neighbourhood : A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. – 11.3.2003.

108

довольно широкий круг вопросов, включая вопросы образования, обучения, социального обеспечения, занятости населения, вопросы жилья и многие другие. ЕПД поощряет работу правительств стран-участниц, направленную на решение данных вопросов.

Улучшение социальной жизни людей коренным образом отражается на экономической составляющей, а она, в свою очередь, имеет непосредственное влияние на повышение уровня жизни общества. Получается некий круговорот. Из сказанного выше можно выделить еще одну задачу политики добрососедства: содействие подъему и развитию торговли и росту инвестиций. Повышение условий жизни граждан и общества в целом делает конкретную страну более привлекательной и надежной для иностранных инвесторов. А привлечение иностранных инвесторов способствует открытию новых инфраструктур, в широком смысле, что, в свою очередь, дает увеличение числа рабочих мест, как следствие – уменьшение безработицы, и благоприятносказываетсянавопросеотносительнонезаконной миграции. Ведь многие нарушаемые нормы миграционной политики связаны именно с вопросом трудоустройства на территории Европейского Союза1.

Союз, проводя политику добрососедства посредством осуществления поставленных в ней практических задач, также дает определенные стимулы для внутреннего саморазвития стран-участниц: возможность получения доступа на внутренний рынок ЕС. В планах действий ЕПД, в частности в отношении стран-участниц Средиземноморского региона, предусматривается возможность подписания соглашения об оценке соответствия и приемлемости промышленных товаров (СОСПов) в отношении определенных товаров, чье соответствие нормам ЕС уже утверждено на уровне Союза. А для этого, опять возвращаясь к самому началу, страна-партнер уже должна привести свое внутренние законодательство в соответ-

1 Communication from the Commission to the European Council of June 2006, Europe in the World – Some Practical Proposals for Greater Coherence, Effectiveness and Visibility // COM(2006) 278 final.; Grant, C., Leonard, M. How to Strengthen EU Foreign Policy. – London, 2006.

109

ствие с нормами ЕС. И только после этого заключается договор, который позволит соответствующим товарам из страныпартнера поступать на рынок ЕС без последующего тестирования.

Идея, конечно, выглядит очень заманчивой и многообещающей: возможность наладить торговые отношения не с одной страной, а с Союзом в целом. И с первого взгляда для этого даже предусматриваются и предоставляются все условия. Но если взглянуть на это чуть-чуть под другим углом, то напрашивается закономерный вопрос: это как же надо трансформироваться стране-участнице ЕПД, чтобы ей это стало возможным? И возможно ли это вообще, и за какой срок при условии наличия всех описанных выше проблем?

Таким образом, ЕПД оказывает влияние и на торговые отношения как внутри страны-партнера, так и на международной арене. При этом, Союз нельзя упрекнуть в «эгоизме»: со своей стороны в рамках политики добрососедства Союзом оказывается поддержка проводимых третьей страной самостоятельных торговых отношений не в отношении ЕС.

При всем при этом, Союз дает возможность и надежду для небывалого расцвета третьей страны, одновременно устанавливая практически невыполнимые для нее условия.

Также Европейская политика добрососедства стремится к большей либерализации учреждения коммерческих предприятий как на территории ЕС, так и в странах-партнерах.

Кроме прочего, ЕПД может быть рассмотрена с точки зрения осуществления практических задач в сфере свободы передвижения лиц1. Одним из средств, используемых ЕС для развития контактов между людьми (этот аспект будет рассмотрен чуть позже), является снижение стоимости виз для граждан определенных категорий, таких, как студенты, исследователи, коммерсанты. Важным является вопрос об упрощении перемещения жителей приграничных регионов. Такие меры, с одной стороны, все-таки «облегчают, упрощают» визовое зако-

1 Elspeth, G. What is a Neighbourhood? Examining the EU Neighbourhood Policy from the Perspective of Movement of Persons // www. ecre.org/files/What%20is%20a%20NeighbourEGuild.pdf

110